徐宇

[摘要]就近入學政策作為我國義務教育階段的基本政策，其根本宗旨在于保障公民的平等受教育權。從實施效果來看，對于農民工子女這一特殊群體受教育權的維護仍存在諸多問題，呈現出不容樂觀的運行態(tài)勢。因此有必要重申保障農民工子女受教育權的必要性，對就近入學政策的公平價值取向賦予制度和法律層面的保證。農民工子女的特殊社會地位決定了國家應積極履行給付義務，發(fā)揮教育基本權利積極受益性功能，以打破影響農民工子女受教育權的現實壁壘。

[關鍵詞]就近入學；農民工子女；受教育權

[中圖分類號] G40[文獻標識碼] A[文章編號]1005-5843（2017）02-0051-04

[DOI]1013980/jcnkixdjykx201702009就近入學政策本著實現義務教育公共性的初衷，自1986年頒布實施的《義務教育法》第9條就有明確規(guī)定：“地方各級人民政府應適當設置小學、初中等學校，兒童少年就近入學。”30年來，這一政策已多次更新調整，這一項保障適齡少年兒童基本平等受教育權的“最低保障政策”，目前的焦點落在教育底線消費者——農民工子女受教育問題上。近年來，就近入學日益將教育公平作為政策重心，諸如《關于進一步做好進城務工就業(yè)農民工子女義務教育工作的意見》《關于解決農民工問題的若干意見》等文件的出臺，正是國家對包括農民工子女在內的弱勢群體加大傾斜力度的體現。然而，受制于體制內外的多重原因，目前農民工子女的就近入學權益仍受損較重，面臨著“公辦學校入學難、民辦學校入學貴、農民工子弟學校條件簡陋”等現實問題，農民工子女正在陷入失學、輟學等困境。隨之而來的第二代、第三代農民工的產生，在城市境遇之下這些弱者永遠被貼上了“農村人”“貧困者”的標簽，原本希望通過教育實現社會身份轉型的愿望也要被抹滅。一項原本旨在實現均衡的政策，卻因現實障礙而阻隔了弱者的平等受教育權。正如有學者指出的那樣，現有社會不公平是造成教育弱勢群體的根源，而現有教育不公平又是造成新的社會不公平的根源[1]。因此，遏制社會不公態(tài)勢的關鍵，是重申教育對于弱勢群體身份轉型的巨大意義，以法律手段保證其受教育權的落實，切實發(fā)揮政府的積極作用，為解決農民工子女受教育問題提供堅實保障。

一、公平性價值取向：保障受教育權的應然要求教育作為農民工子女實現身份轉型的關鍵途徑，承擔著重要的社會功能。身份轉型若被定義為特殊群體的教育結果公平，那么就近入學則蘊含起點公平與過程公平。只有起點與過程實現實質公平，才能為結果公平創(chuàng)設條件。教育領域存在著多元利益主體，就近入學試圖維護每位適齡兒童平等受教育的權利和機會，然而農民工子女的利益卻在公共教育經費投入不足、優(yōu)質教育資源欠缺的現實下，受到不同程度的忽視，加之戶籍制度對農民工子女套上了身份枷鎖，使其不僅在城市中處于“邊緣人”境地，就連在教育中也受到不公平待遇。故討論農民工子女的受教育權，第一要義必是平等，只有在重視這一基本價值取向的基礎上設立制度，提供法律保障，才能保證就近入學政策在正確軌道運行。

（一）權利平等需要制度保證

長期以來形成的城鄉(xiāng)二元社會制度為農民工子女打下了身份烙印，致其無法進入諸多城市學校享受和城里學生一樣的優(yōu)質教育。盡管近年來這種戶籍隔閡正在逐漸改善，如2005年《中華人民共和國臨時居民身份證管理辦法》規(guī)定了臨時居民身份的法律效力，而且當今農民工子女入學手續(xù)中也開始納入暫住證的效用，然而這種根深蒂固的城鄉(xiāng)觀念卻未因新的調整就得以消除，這種“初始狀態(tài)的不公平”在義務教育管理體制下被進一步強化?！读x務教育法》第8條規(guī)定，“義務教育事業(yè)，在國務院領導下，實行地方負責，分級管理”。分級管理體制導致地方分割，財政投入與戶籍相配套，地方財政給予該群體的撥款是在戶籍所在地進行的，并不能帶入城市地區(qū)。這部分薄弱的資金看似不能成為學生入學的阻力，卻成為城市學校拒收的說辭。受教育權作為法律賦予每一位公民的基本權利，究竟落實與否還需通過制度來保障。國家不僅是教育權利的分配主體，而且同時也是教育權利的保障主體，因此，相應的國家制度對于保障教育弱勢群體具有決定性的意義[2]。對農民工資子女受教育權的維護需要政府建立保障機制，做好補償弱勢群體的規(guī)劃，創(chuàng)新就近入學的相關制度。這樣一則要打破戶籍制的限制程度，臨時身份得到認可，加之城市環(huán)境的熏陶，不管從法律意義的實然層面還是應然層面上，住所地和居住地之分已經不再是影響農民工子女就近入學的制度限制[3]。二則需建筑農民工子女義務教育的長效經費保障機制，規(guī)避教育對其帶來的階層循環(huán)的風險。

（二）教育公平亟待法律維護

立法對于改善農民工子女入學問題的重要意義早在2006年新的《義務教育法》規(guī)定“以農村義務教育經費投入保障機制為核心內容”開始日漸明晰，然而出于落實有誤、經費保障尚未明確規(guī)定等缺陷，立法的作用被削弱，改善立法勢在必得。明確義務教育經費的來源、使用途徑能夠減弱由于政策不穩(wěn)定性帶來的農民工子女入學經費缺失問題，應當通過制定保障弱勢群體受教育權的專項性法律，以國家強制手段實施傾斜原則。絕大多數農民工子女無法通過“擇校”“戶籍遷移”等以錢權為基礎的教育消費形式達到選擇優(yōu)勢教育資源的目的，也無法在起點公平上與城市孩子保持一致。義務教育，尤其是弱勢群體如流動兒童的受義務教育權，需要由政府的公權力干預，確保流動兒童的受教育權利得到保障[4]。通過法律明確農民工子女入學經費由流入地政府和輸出地政府共同承擔，為其入學提供經費支撐，并通過規(guī)范流入地政府義務教育學校的招生政策，消除學校濫用職權拒絕接收農民工子女的現象，以法律權威保障教育平等。

二、積極受益權功能：保障受教育權的實然分析作為基本權利，受教育權兼具消極的防御權功能和積極的受益權功能[5]。前者指向國家的消極義務，后者強調國家的積極給付義務。農民工子女單純倚靠父母個人資本獲取優(yōu)質教育資源的幾率甚小，需要國家在義務教育階段進行積極扶持，以促進不同階層間的均衡，故討論積極受益權功能對農民工子女受教育權提供現實保障具有重要意義。受益權功能就是國家要以積極的作為，為公民基本權利的實現提供一定的服務或給付，所給付的內容可以是保障權利實現的法律程序和服務，也可以是對公民在物質上、經濟上的資助。農民工子女在流入地入學為其受教育權增添了幾分獨特色彩，國家實施積極給付時應考慮異地特殊性。下面結合農民工子女接受教育的三種類型學校，針對必要教育設施創(chuàng)設請求權、現有教育設施的入學請求權以及獲得教育資助權對保障受教育權必要性進行分析。

（一）保障必要教育設施創(chuàng)設請求權，實現“有學上”

我國憲法明確規(guī)定，所有公民享有受教育的基本權利，《教育法》更是強調了所有公民享有平等的受教育機會。農民工子女作為合法公民群體，其受教育權不容忽視，也必須予以保障，入學機會平等更是基礎要義?！坝袑W上” 即必要教育設施的創(chuàng)設請求權的實現，是受教育權實現的最基本要求[6]。農民工子女因戶籍制度而處于公辦教育的邊緣化境地，加之公辦學校容量有限，致使民辦學校成為農民工子女就學的主渠道。極少數民辦學校辦學條件優(yōu)越，甚至趕超公辦學校，但因其高昂學費決定了只有個別農民工子女可享受這類優(yōu)質教育，故在此不予考慮。

民辦學校整體質量不及公辦學校，但入學手續(xù)簡單、管理方式靈活，故成為入學難下實現最低層要求——有學上的無奈之舉，而就是這層最低保護傘卻也在現實的打壓之下日漸破滅。有的地區(qū)為限制農民工子女入學，甚至連民辦學校都必須要證件齊全。以經濟發(fā)達的東部省份浙江為例。2014年浙江省不允許沒有養(yǎng)老保險的外地農民工子女入學，即使就讀民辦學校也需要多達10個證件的證明。如此繁多的證件看似是身份的證明，實則卻是地方學校實施保護主義的行為驅使。據統(tǒng)計，當前農民子女的就學仍以回鄉(xiāng)為主，其中有62%選擇在家鄉(xiāng)就學，選擇在務工地就學的占38%。從子女未能隨遷最主要的原因來看，占第一位的是子女進入務工地學校就讀存在困難，占54%；其次為無力負擔子女隨遷的生活和教育支出，占38%[7]。這一數據表明，農民工子女城市入學困難仍占據相當大的比重，將子女送回農村學校就讀并不是諸多農民工的初衷，是城市學校不接納政策之下的無奈選擇，原本以民辦學校作為教育選擇權的實現場域，其愿望也逐漸被現實打磨殆盡。且不說民辦學校管理不規(guī)范、辦學質量差導致教育過程中形成與公辦學校的差距造成的不公平，當今就連基本的入學機會都喪失了，這成為農民工子女最大的難題。在城鎮(zhèn)化進程飛速發(fā)展的今日，農村人口轉變?yōu)槌鞘腥丝谝咽遣豢珊雎缘内厔荩欢庠匠青l(xiāng)鴻溝的首要舉措應是保障這些城市新興力量的教育問題。教育大業(yè)，乃立國興邦之本，無論是從保障公民基本權利的個人角度而言，還是國家發(fā)展的大局觀來看，賦予農民工子女合法平等的入學機會，乃是大勢所趨。

（二）滿足現有教育設施入學請求權：實現“上好學”

相比于“有學上”，現有教育設施的入學請求權即平等進入優(yōu)質學校，則屬于“上好學”這一較高層次的需要。公立學校因其先進的硬件設備、雄厚的師資力量以及便捷的升學條件備受進城務工人員青睞，能將子女送入公立學校就學，對很多農民工而言是扎根城市的第一步，亦是從根源遏制農民身份復制的關鍵。2016年印發(fā)的《國務院關于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設的若干意見》中指出，要保障農民工隨遷子女以流入地為主，以公辦學校為主接受義務教育?！皟蓚€為主”是政府實施教育機會傾斜政策的體現，加快落實戶籍制度改革政策更是進一步淡化農民工子女入學身份限制的重要旨意，這在保障農民工子女受教育權的道路上邁出了轉折性的一步。然而政策的實施是慢熱的，在發(fā)揮成果效力之前需要漫長的轉型期，當前正處在良性轉換的過渡期，農民工子女入學請求權仍面臨很多阻礙。以流動人口大市北京為例，2015年北京市教育委員會《關于2015年義務教育入學工作的意見》規(guī)定，非京籍兒童入學提供“五證”的政策基本不變，具體細則由各區(qū)縣結合實際制定；而在執(zhí)行中，《細則》讓“五證”衍生出 28個證件。且不說公辦學校的學費、借讀費、保險費等各種費用昂貴，單是這一復雜程序就讓很多家長望而生畏，只能轉移到民辦學?；蜣r民工子弟學校入學。更有甚者，一些北京出生的打工子弟求學無門，只能往返河北上學，成為求學“候鳥族”。城市化進程日益加快的現實導致一些地區(qū)流動人口逐漸超過本籍人口，出現“倒掛”現象，也意味著愈來愈多的孩子面臨“上學難，上好學更難”的現象，就近入學著實將這些孩子的受教育權懸置于虛擬空間之上，成為被公辦學校篩漏的群體。同時，礙于農民工自身文化水平的限制，通過合法途徑為子女重獲平等教育權努力的機會被大大稀釋，即使跨過重重障礙成功進入學校，也會被安排在獨立的班級，接受異樣的眼光。無論是出自對平等人權的尊重還是對弱者的關照，在政策轉型的今日，維護農民工子女進入公辦學校的正當權利已成為題中之義，更是保障受教育權的重要表征。

（三）獲得教育資助權：實現上學“有保障”

“沒有救濟就沒有權利”，一種無法訴諸法律保護的權利，實際上根本不是法律權利[8]。獲得教育資助權作為農民工子女受教育權得以保障的最后防線，在當前入學坎坷、就學困難的教育環(huán)境之下，是訴求法律施與幫助的有效途徑。

相比于公辦學校的入學高門檻以及不平等待遇，農民工子弟學校已成為他們在城市中尋求身份認同的庇護場所。眾多的子弟學校中符合國家規(guī)定標準的只有極少數，收費標準較低對應的必然是簡陋的辦學環(huán)境、薄弱的師資力量以及較低的升學率，因此即便是入學得到保障，日后的發(fā)展也存在極大的隱患。2016年杭州一所民工子弟學校僅有4名學生參加中考而引起熱議。據調查，該學校初三年級原有30多名學生，有2名回原籍就讀，其余大部分都因成績不佳放棄中考，參加了職高、技校的提前招生，還有的因不符合條件而無法報考[9]。這在龐大的民工隊伍中并不是個案，“棚戶學?！钡姆Q呼折射出底層學校與城市的繁榮格格不入，這些學生的未來已然被定位，注定無法成為精英階層。有學者指出，孩子們的眼里沒有城市與農村，也沒有富足與貧困，問題主要來自成人的狹隘與偏見[10]。農民工子女被定義為“弱勢群體”，被人為施加的限制阻隔在城市的狹小區(qū)域，只有通過尋求政府資助才能使先前喪失的受教育權獲得重生。公辦學校規(guī)模有限、民辦私立學校辦學成本高的現實因素決定，解決農民工子女受教育問題最行之有效的途徑，是政府通過籌集資金改善民工學校的辦學條件，實現上學有保障這一最低層級的教育需求，為農民工子女的平等受教育權建立穩(wěn)定的支撐。

參考文獻：

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[5]申素平.受教育權憲法含義的比較研究[J]. 中國教育法制評論，2009（年刊第7輯）：87-97.

[6]管華.義務教育階段受教育權保障之道——以流動兒童為例[J]. 中國教育法制評論，2014（年刊第12輯）：159-169.

[7]農民工子女就學不易 盼增加接受隨遷子女學校數量[EB/OL].http：//www.qlwb.com.cn/2015/0625/407312. shtml.

[9]http：//news.nen.com.cn/system/2016/06/30/019203696.shtml.

[10]楊啟亮.薄弱學校：義務教育發(fā)展中的弱勢群體[J]. 教育發(fā)展研究，2010（Z2）：53-58