尹芳 吳虹

摘 要：新預(yù)算法（以下簡稱預(yù)算法）是指2014年8月31號(hào)全國人大常委通過的[預(yù)算法]修正案，于2015年1月1日正式實(shí)施。新預(yù)算法明確了預(yù)算法的立法宗旨，展現(xiàn)了許多創(chuàng)新性亮點(diǎn)，與傳統(tǒng)預(yù)算法相比，新預(yù)算法對(duì)預(yù)算管理提出了更具體、更深化的要求，在預(yù)算的編制、審核、執(zhí)行、公開等方面都有重大改變，為預(yù)算管理指明了路徑。本文對(duì)事業(yè)單位的預(yù)算管理體系現(xiàn)狀和問題進(jìn)行了分析，積極探索事業(yè)單位財(cái)務(wù)核算適應(yīng)新預(yù)算法的路徑及建議。

關(guān)鍵詞：新預(yù)算法 事業(yè)單位 預(yù)算管理

中圖分類號(hào)：F275 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2017）11（b）-123-02

預(yù)算法是政府財(cái)政部門制度財(cái)政政策和開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所要遵循的基本準(zhǔn)則，素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱。為持續(xù)推進(jìn)我國的部門整體預(yù)算體系改革，建立現(xiàn)代化的財(cái)政制度，保障市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國實(shí)行了新預(yù)算法，修改后的預(yù)算法與傳統(tǒng)預(yù)算法相比，強(qiáng)化了法律制度責(zé)任，加大了人們對(duì)預(yù)算工作的監(jiān)管力度，而行政事業(yè)單位是我國預(yù)算結(jié)構(gòu)的重要組成部分，無論是全額撥款、差額撥款或自收自支的事業(yè)單位，新預(yù)算法的實(shí)施特別是跨年實(shí)施預(yù)算管控?zé)o疑給其工作帶來了挑戰(zhàn)和重大影響，所以事業(yè)單位管理層要深刻理解新預(yù)算法的管理要求，熟練掌握管理方法，才能應(yīng)對(duì)變化，使事業(yè)單位的財(cái)務(wù)工作高效有序地完成。

1 預(yù)算法對(duì)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的影響

新預(yù)算法從法律方面把所有的政府收支統(tǒng)一納入到預(yù)算管理中，體現(xiàn)了其完整性，用全口徑預(yù)算的方式代替了預(yù)算外資金的相關(guān)內(nèi)容，全口徑預(yù)算體系由“四本預(yù)算”組成，即公共預(yù)算、政府性資金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，且一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算，即預(yù)算層級(jí)包括鄉(xiāng)、縣、市、省、中央五級(jí)；新預(yù)算法在財(cái)政管理體制上沿用了原預(yù)算法的原則性規(guī)定，將重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到轉(zhuǎn)移支付制度，并從法律角度對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度做了進(jìn)一步的定位，使其不斷規(guī)范化和法律化；新預(yù)算法將預(yù)算進(jìn)一步公開透明化，結(jié)合近年來預(yù)算公開實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)預(yù)算公開的內(nèi)容、時(shí)間、解釋說明和法律責(zé)任等方面，都進(jìn)行了全面的細(xì)化規(guī)定，做到了使預(yù)算全過程、全方位的公開，讓各級(jí)政府的預(yù)算處在透明狀態(tài)下，有效防止了腐敗的滋生。

1.1 跨年度預(yù)算控制方式的實(shí)施

為解決現(xiàn)階段預(yù)算執(zhí)行過程中片面追求預(yù)算平衡的問題，新預(yù)算法將收入預(yù)算從約束性轉(zhuǎn)為預(yù)期性，并明確各級(jí)政府無權(quán)向預(yù)算收入征收部門和單位下達(dá)指標(biāo)，然后，新預(yù)算法建立了跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，指出政府財(cái)政機(jī)構(gòu)可以根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行跨年度預(yù)算，這就表明政府在進(jìn)行一般的預(yù)算工作時(shí)，可以按照實(shí)際情況設(shè)置穩(wěn)定調(diào)節(jié)金，當(dāng)本年度的預(yù)算資金不足時(shí)，便可通過已設(shè)置的穩(wěn)定調(diào)節(jié)金來進(jìn)行調(diào)節(jié)，從而有效避免了事業(yè)單位為應(yīng)付預(yù)算超支情況而突擊花錢的現(xiàn)象，此外，穩(wěn)定調(diào)節(jié)金的設(shè)置還為預(yù)算控制方式的深化改革留有空間，使預(yù)算方式更加先進(jìn)。

1.2“風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向”內(nèi)部控制的管控

在綜合考慮地方發(fā)展需要與風(fēng)險(xiǎn)防范管理兩個(gè)方面的基礎(chǔ)上，新預(yù)算法在地方政府舉債這一問題上確立了堵疏結(jié)合的原則，即在支持地方政府舉債的同時(shí)，也為不正當(dāng)?shù)呐e債行為設(shè)置了障礙，通過單位層面和業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制及業(yè)務(wù)流程化，從而用法律的手段有效強(qiáng)化了事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)管理工作，這些具體規(guī)定分為以下六個(gè)方面：（1）舉債主體只能是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省級(jí)政府，即地方政府要通過國務(wù)院批準(zhǔn)并獲得下發(fā)文件，才可舉債，否則不可以私自舉債。（2）要求所舉債只能用于公益事業(yè)，不允許用于經(jīng)常性支出。（3）實(shí)行債券發(fā)行限額管理制度，故地方政府舉借債務(wù)不能超出債券發(fā)行的總額。（4）舉債方式只能是發(fā)行地方政府債券。（5）舉債政府應(yīng)該有還債能力和明確的償還計(jì)劃。（6）除上述以外，還明確規(guī)定了舉債不還的法律責(zé)任。

1.3 事業(yè)單位預(yù)決算公開的程序化

新預(yù)算法對(duì)預(yù)算公開的內(nèi)容、時(shí)間、解釋說明及法律責(zé)任等方面都進(jìn)行了更加細(xì)化的規(guī)定，要求事業(yè)單位在進(jìn)行預(yù)算公開工作時(shí)，要保持思想上的重視和工作中的謹(jǐn)慎態(tài)度，規(guī)定預(yù)算公開的內(nèi)容包括預(yù)算調(diào)整和結(jié)算，包括本級(jí)政府預(yù)算和部門預(yù)算，這就要求事業(yè)單位的會(huì)計(jì)人員在制定預(yù)算方案及預(yù)算實(shí)行的整個(gè)過程中要嚴(yán)格遵守相關(guān)的法律法規(guī)，注意新預(yù)算法要求在地方政府獲得批準(zhǔn)后的20天內(nèi)進(jìn)行公開，且新預(yù)算法規(guī)定了預(yù)算公開的主體，由財(cái)政部門公開本級(jí)政府預(yù)算，部門預(yù)算由各自部門公開。事業(yè)單位若能嚴(yán)格執(zhí)行新預(yù)算法的規(guī)定，對(duì)各級(jí)政府及其組成部門的整個(gè)財(cái)政運(yùn)行過程進(jìn)行公開，那么這樣全方位、全過程的預(yù)算公開大大增加了事業(yè)單位預(yù)算的透明度。

2 預(yù)算法下事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理存在的問題

2.1 領(lǐng)導(dǎo)人員思想認(rèn)識(shí)有偏差，財(cái)務(wù)管理制度不完善

經(jīng)研究調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些事業(yè)單位的部分管理人員的監(jiān)督意識(shí)薄弱，沒有認(rèn)識(shí)到財(cái)務(wù)內(nèi)部監(jiān)督控制工作的重要性，于是對(duì)財(cái)務(wù)管理制度的建立缺乏積極性，導(dǎo)致事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理制度不健全，缺乏完善的內(nèi)部控制制度，造成財(cái)務(wù)人員工作效率低下。此外，部分事業(yè)單位財(cái)會(huì)人員的選拔任用上缺乏科學(xué)性，導(dǎo)致部分財(cái)務(wù)人員編制不足或者不能專人專用，就無法都達(dá)到不相同的職務(wù)職位分離的要求，并且弱化了崗位之間相互牽制、相互監(jiān)督的作用。

2.2 各部門之間相互獨(dú)立，預(yù)算與經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)脫節(jié)

一項(xiàng)工作的完成往往需要各部門之間的相互合作與交流，而財(cái)務(wù)工作更是如此，但是現(xiàn)階段事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理工作都是交給財(cái)務(wù)人員，而財(cái)務(wù)部門與其他部門之間相互獨(dú)立，業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)脫節(jié)，導(dǎo)致財(cái)務(wù)人員在編制部門整體預(yù)算（一上一下、二上二下）時(shí)沒有與其他部門進(jìn)行交流溝通，自然照顧不到其他部門的需要和意見，在一定程度上導(dǎo)致了預(yù)算編制與事業(yè)單位的實(shí)際需要出現(xiàn)偏差，部門整體預(yù)算、三公經(jīng)費(fèi)預(yù)算、政府采購預(yù)算與相對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)脫節(jié)，從而影響財(cái)務(wù)人員的工作效率。

2.3 財(cái)務(wù)人員職業(yè)素質(zhì)不高，財(cái)務(wù)核算與年初預(yù)算偏差大

現(xiàn)階段我國事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員的工作素質(zhì)普遍不高，表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面是專業(yè)理論水平低下，由于事業(yè)單位對(duì)會(huì)計(jì)人員的職業(yè)技能要求并不高，所以管理人員在招聘職員時(shí)沒有充分考慮專業(yè)素質(zhì)，另一方面是缺乏實(shí)際業(yè)務(wù)操作能力，且溝通交流能力也較弱，嚴(yán)重影響了事業(yè)單位的財(cái)務(wù)工作效率。事業(yè)單位組織的員工再培訓(xùn)活動(dòng)往往流于形式，因?yàn)楣ぷ鲀?nèi)容對(duì)會(huì)計(jì)技能要求簡單，所以管理者并不重視再培訓(xùn)活動(dòng)，而員工本身也沒有意識(shí)到自己的工作素養(yǎng)沒有達(dá)到要求，于是再培訓(xùn)活動(dòng)就起不到提高財(cái)務(wù)人員工作素質(zhì)的作用。

3 事業(yè)單位適應(yīng)新預(yù)算法的路徑

3.1 完善相關(guān)會(huì)計(jì)制度體系

為應(yīng)對(duì)新預(yù)算法的實(shí)行，事業(yè)單位的財(cái)務(wù)部門要遵循新預(yù)算法的相關(guān)規(guī)定，積極進(jìn)行自我調(diào)整，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)建立健全本單位的會(huì)計(jì)制度，使得會(huì)計(jì)制度與新預(yù)算法相協(xié)調(diào)，更好地使單位的財(cái)務(wù)管理工作與新預(yù)算法相融合。需要注意的是，新預(yù)算法指出要建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，而現(xiàn)階段我國的事業(yè)單位在進(jìn)行會(huì)計(jì)核算工作時(shí)大多數(shù)采用收付實(shí)現(xiàn)制，少部分采用權(quán)責(zé)發(fā)生制，而會(huì)計(jì)核算制度的改變會(huì)給會(huì)計(jì)工作帶來許多不便和影響，這就要求事業(yè)單位積極轉(zhuǎn)變工作方式，完善相關(guān)會(huì)計(jì)制度體系，使財(cái)務(wù)編制工作能夠順利有效地進(jìn)行。

3.2 健全預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)

事業(yè)單位要建立健全預(yù)算監(jiān)督體系，從而增強(qiáng)預(yù)算的透明度，首先要明確職責(zé)，對(duì)預(yù)算工作中的每一步的相關(guān)責(zé)任都要具體到個(gè)人，建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，這樣才能效激發(fā)員工的工作積極性，增強(qiáng)財(cái)務(wù)人員的責(zé)任意識(shí)。其次，事業(yè)單位要結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)狀況和自身的實(shí)際情況合理地進(jìn)行預(yù)算的編制，預(yù)算不宜超過自身的能力范圍。最后，事業(yè)單位在預(yù)算編制的監(jiān)督工作時(shí)，要有工作重點(diǎn)，對(duì)那些重大支出的項(xiàng)目和單位重要的投資要進(jìn)行重點(diǎn)審查，以加強(qiáng)監(jiān)督力度，使監(jiān)督工作高效進(jìn)行。事業(yè)單位要嚴(yán)格按照新預(yù)算法的相關(guān)規(guī)定，把預(yù)算全方位、全過程地對(duì)社會(huì)公開，并積極吸取社會(huì)各方面提出的建議，不斷提高財(cái)務(wù)預(yù)算的透明度。

3.3 嚴(yán)格實(shí)行“全口徑”預(yù)算

事業(yè)單位要重視全口徑預(yù)算工作的建立，嚴(yán)格按照新預(yù)算法的相關(guān)規(guī)定，把單位的全部收支納入預(yù)算管理中，嚴(yán)格遵守“四本預(yù)算”原則，并準(zhǔn)確界定“四本預(yù)算”的定位與分工，且保持相互獨(dú)立又統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的關(guān)系，其中政府性資金預(yù)算要做到以收定支，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況和資金實(shí)際支出，按基金項(xiàng)目進(jìn)行編制。嚴(yán)格實(shí)行全口徑預(yù)算體系，可以有效避免事業(yè)單位的小金庫現(xiàn)象，有利于加強(qiáng)事業(yè)單位的監(jiān)督力度，保證事業(yè)單位的財(cái)務(wù)工作合法有序地進(jìn)行。

3.4 加強(qiáng)各部門間的溝通交流

我們知道一項(xiàng)工作的完成往往離不開各部門之間的相互合作與交流，而財(cái)務(wù)工作更是需要各部門相互配合，但是現(xiàn)階段事業(yè)單位的財(cái)務(wù)部門與其他部門之間相互獨(dú)立，針對(duì)這一現(xiàn)象，事業(yè)單位要組織相應(yīng)的交接工作，使財(cái)務(wù)人員在編制財(cái)務(wù)預(yù)算時(shí)與其他部門進(jìn)行交流溝通，考慮其他部門的需要和意見，從而在一定程度上保證了預(yù)算編制符合事業(yè)單位的實(shí)際需要，提高財(cái)務(wù)人員的工作效率。

3.5 提高財(cái)務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)

針對(duì)現(xiàn)階段事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員工作素質(zhì)普遍低下的問題，從以下三個(gè)方面提高財(cái)會(huì)人員的綜合素質(zhì)。第一，事業(yè)單位要完善相應(yīng)的選拔機(jī)制，加強(qiáng)管理者的責(zé)任意識(shí)，讓他們認(rèn)識(shí)到財(cái)會(huì)人員素質(zhì)高低對(duì)財(cái)務(wù)管理工作的重要影響，使管理者在選用崗位時(shí)能夠?qū)Ｈ藢Ｓ?，多選用一些綜合素質(zhì)較高的職員。第二，加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員的再培訓(xùn)，事業(yè)單位要定期組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)活動(dòng)，加強(qiáng)單位會(huì)計(jì)人員的理論和法治學(xué)習(xí)，從而有效提高財(cái)務(wù)人員的工作技能，也節(jié)省了一部分招收新員工的費(fèi)用。第三，事業(yè)單位的財(cái)務(wù)人員有終身學(xué)習(xí)的觀念，加強(qiáng)自身的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，緊跟時(shí)代步伐，及時(shí)完善工作方法、調(diào)整工作思路，通過不斷的學(xué)習(xí)全面提高自己的業(yè)務(wù)處理能力和溝通協(xié)調(diào)能力，以達(dá)到新形勢下財(cái)務(wù)工作的要求。

3.6 加強(qiáng)舉債風(fēng)險(xiǎn)控制

新預(yù)算法對(duì)舉債制度進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，應(yīng)當(dāng)注意的是，舉債只能用于公益事業(yè)，不能用于其他支出，且舉債主體只能是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省級(jí)政府，否則不可以私自舉債。此外，地方政府舉借債務(wù)不能超出國務(wù)院規(guī)定的限額，事業(yè)單位應(yīng)該根據(jù)自己的還債能力合理舉借債務(wù)，舉債后要制定明確的償還計(jì)劃，確保如期償還債務(wù)。

4 結(jié)語

新預(yù)算法的實(shí)行給事業(yè)單位的財(cái)務(wù)工作帶來了一定的影響，事業(yè)單位要認(rèn)真了解新預(yù)算法的相關(guān)規(guī)定，并嚴(yán)格執(zhí)行新預(yù)算法的核心要求，進(jìn)而努力減少它所帶來的消極作用，積極利用它的正向效果，使財(cái)務(wù)管理工作越做越好。

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