方娟
直到今天,在司法實(shí)踐中,《重慶市物業(yè)管理?xiàng)l例》仍是我市各級(jí)法院在裁判文書中引用最多的地方性法規(guī)之一。
15年前的9月25日下午4時(shí)30分,隨著主持人宏亮的聲音宣布“通過(guò)”,這部全國(guó)首個(gè)由律師事務(wù)所起草的地方法規(guī)正式誕生。
從“移植借鑒”到“開全國(guó)先河”,從“強(qiáng)調(diào)速度”到“重視質(zhì)量”,這部法規(guī)在重慶直轄20年的法制年輪中,有著舉足輕重的地位和深遠(yuǎn)影響。
打開時(shí)空記憶,讓時(shí)間回溯到2001年2月28日……
律師請(qǐng)纓
那是一場(chǎng)非同尋常的簽字儀式。時(shí)任市人大法制委主任委員尹萬(wàn)邦代表委托方,與受托方重慶索通律師事務(wù)所執(zhí)行合伙人韓德云在《重慶市地方立法法規(guī)草案文本起草委托協(xié)議》上簽字。此舉也開創(chuàng)了我國(guó)委托律師起草法規(guī)之先河。
作為全國(guó)人大代表和“金牌律師”,韓德云一直是重慶市人大立法咨詢委員。這位海外“鍍金”歸來(lái)的專家認(rèn)為,以部門為主導(dǎo)起草法律法規(guī),可能帶來(lái)部門利益法制化的問(wèn)題。因此,他曾表示,作為律師,他有意愿參與到立法工作中來(lái)。
機(jī)會(huì)永遠(yuǎn)是留給有準(zhǔn)備的人。其時(shí)《立法法》實(shí)施不久,條文鼓勵(lì)“保障人民通過(guò)多種途徑參與立法”,重慶市人大常委會(huì)正在研究如何在立法方式上有所突破。
“部門起草法規(guī)容易裹挾部門利益。”尹萬(wàn)邦告訴記者,市人大曾委托高校法學(xué)專家立法,取得了較好效果,但在實(shí)踐過(guò)程中也逐漸暴露出因立法意識(shí)超前,法規(guī)操作性有所欠缺等問(wèn)題。
韓德云的聲音與當(dāng)時(shí)正在研究立法革新思路的市人大不謀而合。然而,選擇一個(gè)怎樣的法規(guī)來(lái)作為“試驗(yàn)”對(duì)象?市人大常委會(huì)副秘書長(zhǎng),時(shí)任法制委辦公室主任屠銳介紹,首先這個(gè)法規(guī)要能引起市民廣泛關(guān)注;其次還不能太專業(yè)深?yuàn)W,才能達(dá)到一定的宣傳效果。因此,與百姓生活息息相關(guān)的《重慶市物業(yè)管理?xiàng)l例》成為不二之選。
十月起草
在接受委托后,索通全所立即召開了立法準(zhǔn)備會(huì),成立由12名經(jīng)驗(yàn)豐富的執(zhí)業(yè)律師構(gòu)成的草案起草團(tuán)隊(duì),決定分8個(gè)專題進(jìn)行立法調(diào)研。
按照起草委托協(xié)議,在立法過(guò)程中,索通將不受任何干涉獨(dú)立完整地起草草案。于是,起草團(tuán)隊(duì)確立了如下流程:搜集整理國(guó)內(nèi)外相關(guān)立法資料進(jìn)行比較分析論證;到相關(guān)職能部門、業(yè)主、物業(yè)小區(qū)走訪調(diào)研、座談;匯總形成調(diào)研報(bào)告征求各方意見(jiàn)、討論立法架構(gòu);分別制定各章節(jié)初稿;小組討論,對(duì)討論中模糊之處再走訪、調(diào)研、咨詢;匯總成第二稿;全體討論,形成第三稿;再討論,形成第四稿。
參與起草的律師吳豫秋回憶,團(tuán)隊(duì)成員不僅從立法架構(gòu)、模式、理論基礎(chǔ)、法律原則上進(jìn)行反復(fù)探討,對(duì)條款設(shè)置、文字表述甚至每一個(gè)標(biāo)點(diǎn)符號(hào)都爭(zhēng)論不休。“為這起草好這部法規(guī),工作到凌晨一兩點(diǎn)是常有的事兒?!?/p>
索通律師起草團(tuán)隊(duì)先后到過(guò)新加坡、香港和日本等地,對(duì)當(dāng)?shù)匚锕芰⒎ㄟM(jìn)行比較論證;走訪與物管行業(yè)有關(guān)的電信、消防、物價(jià)等行政部門近20個(gè),調(diào)查開發(fā)商近70家,并深入80多個(gè)生活小區(qū)征求業(yè)主意見(jiàn)。
從調(diào)研準(zhǔn)備到形成最終草案,律師團(tuán)隊(duì)工作持續(xù)整整10個(gè)月。
2001年12月24日,《重慶市物業(yè)管理?xiàng)l例(草案征求意見(jiàn)稿)》正式提交重慶市人大法制委員會(huì),標(biāo)志著索通律師事務(wù)所起草工作完成。
“由于專業(yè)知識(shí)過(guò)硬,立法技術(shù)對(duì)于我們并不是難題,立法真正難點(diǎn)還在于聽取和總結(jié)各方意見(jiàn),這是一個(gè)不斷博弈和妥協(xié)的過(guò)程?!表n德云表示。
記者了解到,起草這部法規(guī),索通律師事務(wù)所領(lǐng)到立法經(jīng)費(fèi)8000元,但實(shí)際花費(fèi)高達(dá)10萬(wàn)元,更推掉價(jià)值100萬(wàn)元的訴訟業(yè)務(wù)。究竟值不值?起草者的回答是:“對(duì)律師而言,通過(guò)起草法規(guī)開始參與政治生活,這是一種對(duì)自身價(jià)值更高層次的追求。在中國(guó)民主法治進(jìn)程中,律師參與立法也是一種進(jìn)步和必然?!?/p>
打開新門
這是一部“律師版本”的《重慶市物業(yè)管理?xiàng)l例(草案征求意見(jiàn)稿)》。市人大法制委員會(huì)對(duì)收到的初稿給予肯定,同時(shí)指出仍有不少需要修改完善之處。
曾參與該部法規(guī)立法工作的市人大法制委員會(huì)干部李媛告訴記者,制定物管條例在全國(guó)都沒(méi)有可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。因此,索通律師事務(wù)所提交的初稿,更多吸納了物業(yè)管理發(fā)達(dá)的臺(tái)灣、香港等地的經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)時(shí),重慶商品房買賣興起不久,物業(yè)管理也處于起步階段。這一稿中部分條款并不能很好地解決重慶物業(yè)管理中的實(shí)際問(wèn)題。
在市人大常委會(huì)會(huì)議審議中,也有一些組成人員明確指出:“定得太細(xì),章節(jié)太多,結(jié)構(gòu)應(yīng)壓縮”“老百姓不易讀懂,文字表達(dá)方式要再推敲”。
“委托律師起草法規(guī)是一次嘗試,有非常積極的作用,但從經(jīng)驗(yàn)角度、理論角度、實(shí)用角度等方面仍存在不足。”李媛認(rèn)為。
修改條例初稿的重?fù)?dān)自然又落到市人大法制委員會(huì)身上。
考慮到審議意見(jiàn)分歧較大,市人大法制委員會(huì)決定召開立法聽證會(huì),為各方博弈提供一個(gè)公開、公平、公正的平臺(tái)。
這也是重慶召開的首個(gè)立法聽證會(huì)。
根據(jù)調(diào)研情況,市人大法制委梳理出4個(gè)焦點(diǎn)議題,并登報(bào)征集參會(huì)代表。此外,特意安排60個(gè)“旁聽人”名額,并在聽證會(huì)前組織他們座談。
2002年8月29日,《重慶市物管條例(草案)》立法聽證會(huì)召開。市人大法制委,市政府法制辦,市國(guó)土房管局、物價(jià)局、消委等部門和單位有關(guān)負(fù)責(zé)人、法律專家等120余人出席聽證會(huì)。
24名分別代表業(yè)主方和物管公司的陳述人,相對(duì)而坐,圍繞業(yè)主會(huì)議與業(yè)主委員會(huì)、小區(qū)安全、維修基金、物管收費(fèi)進(jìn)行陳述并展開爭(zhēng)論。
“很激烈,也很理智。攻守雙方都遵循裁判約定,充分表達(dá)意見(jiàn),沒(méi)有人身攻擊,很有氣度?!睍?huì)議主持人尹萬(wàn)邦回憶起當(dāng)時(shí)場(chǎng)景仍感歷歷在目。
市人大常委會(huì)對(duì)聽證會(huì)上有益的意見(jiàn)建議進(jìn)行深入研究,充分吸納進(jìn)條例修改稿。
2002年9月25日,在重慶市一屆人大常委會(huì)第四十二次會(huì)議上,經(jīng)過(guò)反復(fù)“磨礪”的《重慶市物業(yè)管理?xiàng)l例》終獲通過(guò)。此后實(shí)踐結(jié)果也表明,這是一部操作性強(qiáng)、極具地方特色的“良法”。
市人大法制委在立法委托經(jīng)驗(yàn)總結(jié)中明確指出,起草物管條例,律師機(jī)構(gòu)表現(xiàn)出兩大優(yōu)點(diǎn):法學(xué)理論功底扎實(shí),執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)豐富,熟悉國(guó)家法律體系、社會(huì)矛盾法律關(guān)系,對(duì)法律漏洞之類的立法缺陷有敏銳觀察力,作為“外腦”,能彌補(bǔ)立法者相關(guān)知識(shí)不足。其社會(huì)地位超脫,社會(huì)接觸面廣,與部門沒(méi)有錯(cuò)綜復(fù)雜的瓜葛,起草的法規(guī)稿、提出的修改意見(jiàn),能夠兼顧各方利益,具有全局意識(shí)。
“雖然,最后表決通的法規(guī),從結(jié)構(gòu)、內(nèi)容到文字,都有較大改動(dòng),但這次委托,是立法上的積極探索,利大于弊?!币f(wàn)邦認(rèn)為。
《重慶市物業(yè)管理?xiàng)l例》的制定在重慶立法史上無(wú)疑具有里程碑意義。多年以后,再回頭審視這部法規(guī)的立法過(guò)程,還能發(fā)現(xiàn)更深層次的內(nèi)容:委托立法、組織召開立法聽證會(huì)、深度參與立法實(shí)踐、大幅修改法規(guī)條文,在重慶市一屆人大追求立法速度的背景下,立法者并未放松對(duì)立法形式的創(chuàng)新,對(duì)立法質(zhì)量的追求,這些信息也讓人們隱約看到人大主導(dǎo)立法先期實(shí)踐的影子。