曹云華

摘要：東亞已經(jīng)提前進(jìn)入多極化時(shí)代，美國(guó)的對(duì)外政策還在變化中，中國(guó)的對(duì)外政策也正在調(diào)整，支配和影響東南亞地區(qū)格局的各種力量正在重新組合，一切都在變化的過程中。事實(shí)上，東盟一直在應(yīng)對(duì)多極化時(shí)代和更加復(fù)雜的地區(qū)與全球環(huán)境，但是，這個(gè)世界變化的速度實(shí)在太快了，東盟在很多方面都還來不及做好準(zhǔn)備。在這樣一個(gè)存在更多不確定性的時(shí)代，東盟將朝什么方向發(fā)展？東盟還是維護(hù)地區(qū)和平、穩(wěn)定與繁榮的一支不可或缺的力量嗎？正在崛起成為世界大國(guó)的中國(guó)，需要什么樣的東盟？本文提出這些問題，希望與學(xué)界同仁一起共同探討與切磋。

關(guān)鍵詞：東盟；美國(guó)；中國(guó)；不確定性；多極化；地區(qū)格局

[中圖分類號(hào)] F752.7 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1003-2479（2017）06-0008-10

Abstract： East Asia has entered the era of multi-polarization ahead of schedule. The foreign policy of the United States is still changing. Chinas foreign policy is also being adjusted. Various forces that dominate and influence the pattern in Southeast Asia are being reorganized. Everything is changing. In fact， ASEAN has been preparing for the multi-polarization era and more complicated regions and the global environment. However， the pace of change in the world is too fast and ASEAN is still not prepared in many aspects. In such a more uncertain era， what is ASEAN going to？ Is it still an indispensable force to maintain peace， stability and prosperity in the region？ What would China，as a rising global power，want ASEAN to be？ This paper puts forward these questions and hopes to discuss together with the colleagues in the academic world together.

Key Words： ASEAN； The United State； China； Uncertainty； multipolarity； Regional Patter

經(jīng)過50年的發(fā)展，今天的東盟已經(jīng)成為擁有10個(gè)主權(quán)國(guó)家、6億多人口、2.3萬億美元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的世界第七大經(jīng)濟(jì)體。東盟在一系列領(lǐng)域取得了顯著的成就，盡管全球經(jīng)濟(jì)在2008年以來遭受西方發(fā)達(dá)國(guó)家金融危機(jī)的打擊，但是，東盟經(jīng)濟(jì)仍然保持平穩(wěn)持續(xù)增長(zhǎng)，2008～2016年10年間的年均經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率達(dá)到5%，到2015年，東盟的人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)3867美元。東盟各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)未來充滿信心，樂觀地估計(jì)認(rèn)為，隨著東盟共同體的建成，將在經(jīng)濟(jì)、政治與安全、社會(huì)與文化三個(gè)領(lǐng)域促進(jìn)區(qū)域的進(jìn)一步團(tuán)結(jié)及合作，一旦貨品、服務(wù)、人員和資金能在這個(gè)擁有6億多人口的共同體內(nèi)更自由地流動(dòng)，東盟經(jīng)濟(jì)總量將從目前的全球第七大經(jīng)濟(jì)體，在2030年躍升為全球第四大經(jīng)濟(jì)體。然而，東盟在經(jīng)歷了50年的卓有成就的發(fā)展之后，前面并非坦途，東盟面臨一系列新的挑戰(zhàn)。本文所說的“東盟準(zhǔn)備好了嗎？”實(shí)際上就是指東盟面臨的需要解決的難題和挑戰(zhàn)，包括：一是世界進(jìn)入一個(gè)更加不確定的時(shí)代，在這樣一個(gè)更加不確定的時(shí)代，東盟做好準(zhǔn)備了嗎；二是東亞包括東南亞已經(jīng)提前進(jìn)入多極化的時(shí)代，東盟是否為這個(gè)新時(shí)代的到來做好了準(zhǔn)備；三是中國(guó)快速崛起，并且正在調(diào)整其對(duì)外政策，作為中國(guó)最重要的鄰居，東盟為此做好準(zhǔn)備了嗎；四是東盟在2015年宣布建成了東盟共同體，東盟是否已經(jīng)為今后更加緊密的區(qū)域一體化做好了準(zhǔn)備；五是東盟各成員國(guó)的國(guó)內(nèi)已經(jīng)進(jìn)入政治調(diào)整與變動(dòng)的新的歷史時(shí)期，東盟各國(guó)政治精英做好準(zhǔn)備了嗎；六是東盟的內(nèi)部關(guān)系步入微妙的新階段，東盟做好準(zhǔn)備了嗎；七是東盟的伊斯蘭極端勢(shì)力正在抬頭，各國(guó)為此做好準(zhǔn)備了嗎；八是東盟的內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制正在面臨越來越多的批評(píng)，東盟做好改革的準(zhǔn)備了嗎；九是東盟正在面對(duì)越來越復(fù)雜的內(nèi)部與外部挑戰(zhàn)，東盟的年輕一代政治精英們做好準(zhǔn)備了嗎？

一、世界進(jìn)入一個(gè)更加不確定的時(shí)代

引起當(dāng)代世界更多不確定性的因素很多，包括世界經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定性、科技革命帶來的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與升級(jí)、國(guó)際移民的大浪潮、大國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的更換帶來內(nèi)外政策的重大調(diào)整等，其中最后一個(gè)因素是美國(guó)總統(tǒng)的更替，即特朗普當(dāng)選為美國(guó)總統(tǒng)，給當(dāng)前的世界帶來最大的不確定性。美國(guó)一些學(xué)者認(rèn)為，特朗普推行的一系列內(nèi)外政策有可能引發(fā)全球政治危機(jī)，這個(gè)危機(jī)可以與2008年的全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)等同或者類似。導(dǎo)致這一危機(jī)的主要原因并不在于特朗普的排外主義政策，如提出“美國(guó)優(yōu)先”的口號(hào)、退出一些重要的國(guó)際組織和國(guó)際條約等，而在于他給美國(guó)外交政策帶來的深深的不確定性，這些不確定性包括政策的內(nèi)容總是在變化的過程中，其外交團(tuán)隊(duì)也總是在換人，政策缺乏連續(xù)性等。尤其是其團(tuán)隊(duì)的不確定性，可能是最為致命的一種不確定性。一名亞洲國(guó)家駐香港外交官抱怨說，“特朗普?qǐng)?zhí)政已近一年，但美國(guó)的亞洲政策仍然讓人看不透，許多亞洲盟國(guó)對(duì)此充滿擔(dān)憂?！?該名外交官舉了一個(gè)例子說，“以前駐香港的美國(guó)外交人員多是熟悉亞洲事務(wù)的官員，但美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館在今年暑假人事大變動(dòng)，調(diào)來了很多新人，他們不熟悉政策不在話下，我詢問他們美國(guó)的亞洲政策有無改變，他們竟然都說不清楚國(guó)務(wù)院的想法，似乎反映美國(guó)的外交并沒有持續(xù)性”①。

同樣，特朗普政策的不確定性也給東南亞帶來極大的不確定性。2017年初，筆者曾經(jīng)撰文指出，特朗普上臺(tái)執(zhí)政后，美國(guó)的內(nèi)外政策正在進(jìn)行重大調(diào)整。在東南亞，特朗普的團(tuán)隊(duì)尚未形成明確的東南亞政策，但從其上臺(tái)后采取的一些措施來看，東南亞國(guó)家的政治精英們有充分的理由感到擔(dān)憂。二戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)主導(dǎo)建立了自由主義的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)體制，在以自由主義為核心的世界政治經(jīng)濟(jì)秩序下，美國(guó)市場(chǎng)對(duì)東南亞國(guó)家開放，建立多邊自由貿(mào)易體系，對(duì)東南亞安全與防務(wù)承擔(dān)責(zé)任等。特朗普上臺(tái)執(zhí)政后，美國(guó)要對(duì)這一切做出改變，使一切都處在不確定的狀態(tài)中。

二、東亞已經(jīng)提前進(jìn)入多極化的時(shí)代

幾年前，筆者曾經(jīng)撰文認(rèn)為，東亞（包括東南亞，下同）在今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)會(huì)處于從單極格局到多極格局的過渡時(shí)期，也就是說，東南亞正在發(fā)生權(quán)力轉(zhuǎn)移，這個(gè)轉(zhuǎn)移的過程可能會(huì)比較長(zhǎng)，而且這個(gè)權(quán)力轉(zhuǎn)移不是單純地從美國(guó)向中國(guó)轉(zhuǎn)移，而是向多個(gè)地區(qū)大國(guó)包括中國(guó)、日本、印度、澳大利亞和俄羅斯轉(zhuǎn)移。處在衰退趨勢(shì)下的美國(guó)維護(hù)其霸權(quán)地位的基本策略是，在全球繼續(xù)確保美國(guó)作為唯一超級(jí)大國(guó)的單極地位，在東南亞則是鼓勵(lì)多極化，防止東南亞的權(quán)力單純往中國(guó)轉(zhuǎn)移，出現(xiàn)中國(guó)在東亞影響力加大的局面。筆者以為，我們應(yīng)該歷史地、辯證地、發(fā)展地看美國(guó)權(quán)力轉(zhuǎn)移的過程。

首先，東南亞的權(quán)力轉(zhuǎn)移現(xiàn)象不是現(xiàn)在才發(fā)生的，而是早在1975年越南戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束時(shí)就開始了，換句話說，東南亞地區(qū)的多極化格局早在20世紀(jì)70年代中期就初露端倪。冷戰(zhàn)結(jié)束之后，中國(guó)加速發(fā)展，美國(guó)影響力下降，最終促使多極格局形成。20世紀(jì)70年代中期，美國(guó)從越南撤退，這意味著中國(guó)和蘇聯(lián)在該地區(qū)影響的擴(kuò)大，日本則利用其經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，大力加強(qiáng)與東南亞的經(jīng)貿(mào)關(guān)系，擴(kuò)大在東南亞的經(jīng)濟(jì)存在與影響力。冷戰(zhàn)結(jié)束之后，蘇聯(lián)的勢(shì)力退出東南亞，日本乘機(jī)填補(bǔ)真空，中國(guó)也加強(qiáng)發(fā)展與東南亞國(guó)家的關(guān)系，而東盟作為該地區(qū)最有效的一個(gè)組織也迅速擴(kuò)大和發(fā)展，成為一支重要的力量。因此應(yīng)該把東南亞的權(quán)力轉(zhuǎn)移現(xiàn)象看作是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，在這個(gè)過程中有兩個(gè)關(guān)鍵的節(jié)點(diǎn)，一是1975年越南戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束，美國(guó)從越南撤軍，它標(biāo)志著美國(guó)在東南亞的權(quán)力已經(jīng)開始下降；二是20世紀(jì)90年代冷戰(zhàn)結(jié)束，大國(guó)在東南亞重新洗牌，中美日三大國(guó)的力量對(duì)比關(guān)系日趨穩(wěn)定與平衡，最終形成多極化的地區(qū)格局。

其次，東南亞權(quán)力轉(zhuǎn)移的主要角色并不單純是在中國(guó)、美國(guó)兩國(guó)之間或中國(guó)、美國(guó)、東盟三方之間，而應(yīng)該包括日本、印度，甚至包括澳大利亞在內(nèi)。實(shí)際上，在東南亞已經(jīng)形成了中國(guó)、美國(guó)、日本、東盟、澳大利亞和印度共同發(fā)揮作用的多極格局，多支力量相互影響、相互作用，他們之間既有競(jìng)爭(zhēng)，又有合作，共同維護(hù)該地區(qū)的和平、穩(wěn)定與發(fā)展。在東南亞的權(quán)力轉(zhuǎn)移過程中，日本的地位和作用是非常突出的，美國(guó)在東南亞的經(jīng)濟(jì)權(quán)力有相當(dāng)一部分流失到了日本。在美國(guó)的權(quán)力流失過程中，中國(guó)雖然獲得了一部分權(quán)力，但是，這種權(quán)力大多數(shù)還是與地緣政治和地緣經(jīng)濟(jì)相關(guān)的權(quán)力，迄今為止，中國(guó)并沒有取得主導(dǎo)國(guó)的地位，在今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，中國(guó)也不大可能獲得這種地位。

再次，美國(guó)在東南亞仍然占據(jù)優(yōu)勢(shì)的地位。在多極化的格局下，美國(guó)仍然可以在東南亞發(fā)揮重要的作用。由于東南亞內(nèi)部各國(guó)關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，無論是中國(guó)、日本、印度還有東盟，都不可能單獨(dú)擔(dān)任本地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)角色，而美國(guó)的地位和作用將會(huì)受到各方的認(rèn)可和尊重。也就是說，在權(quán)力轉(zhuǎn)移的過程中，美國(guó)雖然失去了部分權(quán)力，如一部分經(jīng)濟(jì)權(quán)力已經(jīng)轉(zhuǎn)移給了日本和中國(guó)，但是，美國(guó)仍然可以運(yùn)用其占優(yōu)勢(shì)地位的軍事安全權(quán)力和軟實(shí)力，保持其在東南亞地區(qū)的優(yōu)勢(shì)地位。

近年來，這個(gè)權(quán)力轉(zhuǎn)移的過程正在加速，如果說，東南亞地區(qū)多極化時(shí)代的特征在幾年前還不是那么明顯的話，那么近幾年，東南亞地區(qū)多極化的特征已經(jīng)完整地展現(xiàn)在世人面前。促成東亞地區(qū)實(shí)現(xiàn)向多極化根本轉(zhuǎn)變的因素主要包括美國(guó)因素和中國(guó)因素。尤其是特朗普上臺(tái)后美國(guó)對(duì)外政策的重大調(diào)整，包括放棄《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP），促使一些東南亞國(guó)家加速親近中國(guó)，導(dǎo)致美國(guó)在東南亞的權(quán)力流失過程加速。新加坡國(guó)立大學(xué)李光耀公共政策學(xué)院教授阮豐功（YUEN FOONG KHONG） 指出：“特朗普宣布放棄TPP這一決定，將會(huì)對(duì)日本、越南和馬來西亞造成直接的消極影響，因?yàn)檫@些國(guó)家與美國(guó)沒有雙邊的貿(mào)易安排，它們正期望從TPP獲得好處； 原來與美國(guó)有雙邊貿(mào)易安排的國(guó)家，如新加坡、澳大利亞和新西蘭， 不會(huì)因?yàn)樘乩势者@一決定直接受到傷害。然而，特朗普這一決定造成的消極影響更多的是戰(zhàn)略性的，即放棄了其在長(zhǎng)期與東亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)系中所確立的領(lǐng)導(dǎo)地位。美國(guó)一直以來都是東亞經(jīng)濟(jì)游戲規(guī)則的制定者，從而能夠獲得東亞經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)?，F(xiàn)在，特朗普總統(tǒng)對(duì)堅(jiān)持這個(gè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)失去了興趣，或者說是成本太高而放棄了領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。特朗普拋棄這一協(xié)定，把亞洲市場(chǎng)拱手讓給了中國(guó)， 把制定市場(chǎng)規(guī)則的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)交到了中國(guó)手上”①。

多極化格局的提前到來，對(duì)東南亞是好事還是壞事？有學(xué)者認(rèn)為，在單極格局和兩極格局下，國(guó)家間關(guān)系是最為穩(wěn)定的，而在多極化格局下，各種力量對(duì)比關(guān)系總是在變化，國(guó)家間關(guān)系可能是最不穩(wěn)定的，19世紀(jì)中后期的歐洲就是這種情況。基辛格博士在20世紀(jì)末曾經(jīng)預(yù)言亞洲在21世紀(jì)可能會(huì)出現(xiàn)歐洲19世紀(jì)中后期那種多極化的局面。美國(guó)企業(yè)研究所亞洲問題專家邁克爾·奧斯林近日發(fā)表文章稱， 全世界最有活力的亞洲地區(qū)面臨極大的風(fēng)險(xiǎn)，亞洲世紀(jì)將會(huì)終結(jié)?！氨M管亞洲依然充滿活力，且保持了和平，但暗藏風(fēng)險(xiǎn)。他為亞洲繪制了一張‘風(fēng)險(xiǎn)地圖，指出亞洲正面臨經(jīng)濟(jì)停滯、人口問題、政治改革遭遇瓶頸、缺乏地區(qū)合作機(jī)制和軍備競(jìng)賽等五大挑戰(zhàn)。因此，‘亞洲世紀(jì)可能不會(huì)成為一個(gè)亞洲把和平秩序帶給世界的時(shí)代，相反，我們面對(duì)的可能是一個(gè)充滿沖突和不穩(wěn)定的‘亞洲世紀(jì)。為避免亞洲發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)或大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)崩潰，我們必須理解該地區(qū)面臨的各式各樣的挑戰(zhàn)和威脅，同時(shí)考慮如何應(yīng)對(duì)和管控這些風(fēng)險(xiǎn)”②。我們不贊成上述觀點(diǎn)， 但也必須承認(rèn)，包括東南亞在內(nèi)的亞洲的確面臨許多新的挑戰(zhàn)。

三、中國(guó)快速崛起，并且正在調(diào)整其對(duì)外政策

近年來，中國(guó)一直在進(jìn)行外交戰(zhàn)略的調(diào)整，推行更加奮發(fā)有為的對(duì)外政策。東南亞是中國(guó)推行周外外交的一個(gè)重要區(qū)域，“一帶一路”倡議的提出和實(shí)施、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行的組建、中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)加速升級(jí)、中國(guó)與東盟和各成員國(guó)之間的多邊或雙邊安全對(duì)話與合作的頻繁展開等，這些措施都是中國(guó)外交政策轉(zhuǎn)折的重要實(shí)踐，通過這些實(shí)踐，中國(guó)與東盟及其各成員國(guó)間多邊和雙邊關(guān)系漸入佳境。

中國(guó)在東南亞存在與影響力的擴(kuò)大有一個(gè)從量變到質(zhì)變的過程，促使這個(gè)變化的關(guān)鍵因素是雙方經(jīng)濟(jì)合作水平的提升與經(jīng)濟(jì)相互依賴程度的不斷增加。中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)升級(jí)版的建設(shè)極大地提升了雙方經(jīng)貿(mào)合作水平，最近幾年中國(guó)一直是東盟的最大貿(mào)易伙伴，東盟則是中國(guó)的第三大貿(mào)易伙伴、第四大出口市場(chǎng)和第二大進(jìn)口來源地。近年來，中國(guó)與東盟的多邊和雙邊的安全合作，尤其是在非傳統(tǒng)安全合作方面成績(jī)斐然，極大地加強(qiáng)了中國(guó)在東南亞地區(qū)的安全存在與影響力。以執(zhí)法安全合作為例，2002年，中國(guó)與東盟共同發(fā)表《關(guān)于非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作聯(lián)合宣言》，標(biāo)志著雙方執(zhí)法安全合作進(jìn)入新的歷史階段。目前，中國(guó)與東盟已建立了完善的合作機(jī)制，包括10+1、10+3打擊跨國(guó)犯罪部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議、高官會(huì)議以及東盟國(guó)家警察首長(zhǎng)會(huì)議等。據(jù)報(bào)道，由中國(guó)公安部主辦的中國(guó)—東盟執(zhí)法安全合作部長(zhǎng)級(jí)對(duì)話暨湄公河流域執(zhí)法安全合作部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議于2017年10月23～24日在北京舉行。此次中國(guó)—東盟執(zhí)法安全合作部長(zhǎng)級(jí)對(duì)話以“安全促發(fā)展”為主題，下設(shè)“地區(qū)安全和反恐形勢(shì)”“應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)”“重大設(shè)施和項(xiàng)目安全”三個(gè)議題。湄公河流域執(zhí)法安全合作部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議則采取圓桌會(huì)議方式，主題是如何進(jìn)一步提升合作層次。

當(dāng)中國(guó)在東南亞的存在和影響力發(fā)生從量變到質(zhì)變的重大轉(zhuǎn)折關(guān)頭，中國(guó)的新一代領(lǐng)導(dǎo)人順應(yīng)這一變化，實(shí)現(xiàn)了向奮發(fā)有為的大國(guó)外交政策的華麗轉(zhuǎn)身。2017年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨舉行第十九次全國(guó)代表大會(huì)，這是一次重要的會(huì)議，也是中國(guó)對(duì)外政策的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，今后，中國(guó)將正式進(jìn)入推行奮發(fā)有為大國(guó)外交的新時(shí)代。

對(duì)中國(guó)快速崛起和在東南亞影響的迅速擴(kuò)大，東盟顯然沒有做好準(zhǔn)備，或者說是還很不適應(yīng)這種狀態(tài)，對(duì)東盟各成員國(guó)而言， 需要有一個(gè)調(diào)適和學(xué)習(xí)的過程。正如筆者曾經(jīng)指出過的，長(zhǎng)期以來，東南亞地區(qū)已經(jīng)習(xí)慣于與一個(gè)積弱、 落后、謙遜的中國(guó)打交道。近年來，尤其是自2013年中國(guó)新領(lǐng)導(dǎo)人上任以來，情況發(fā)生了很大的變化， 中國(guó)在對(duì)外交往中表現(xiàn)得更加自信和積極進(jìn)取，在維護(hù)自身權(quán)益方面表現(xiàn)得更加堅(jiān)定。東盟需要學(xué)習(xí)如何與一個(gè)正在快速崛起的大國(guó)打交道，如何與一個(gè)正在快速崛起的大國(guó)和平共處，如何與一個(gè)快速崛起的大國(guó)合作共同促進(jìn)地區(qū)的穩(wěn)定、 發(fā)展與繁榮?！爸袊?guó)是周邊各國(guó)最大的鄰國(guó)，又是一個(gè)正在和平崛起的大國(guó)， 現(xiàn)在可能還沒有資格說是世界大國(guó)，但是，對(duì)一些周邊國(guó)家而言，中國(guó)絕對(duì)是一個(gè)龐然大物，起碼是一個(gè)地區(qū)強(qiáng)國(guó)。中國(guó)在加強(qiáng)國(guó)防現(xiàn)代化建設(shè)方面所做的各種努力， 都會(huì)引起周邊各國(guó)的猜疑和恐懼心理，這是很正常的，關(guān)鍵是如何消除這種恐懼感和不安全感。這種‘安全困境如果不能正確地疏導(dǎo)和化解， 就有可能出現(xiàn)軍備競(jìng)賽，導(dǎo)致地區(qū)局勢(shì)緊張甚至出現(xiàn)某種程度的對(duì)抗。一方面，周邊各國(guó)從中國(guó)的快速發(fā)展中得到了許多實(shí)惠， 他們趕搭中國(guó)經(jīng)濟(jì)快車，有力地促進(jìn)了各國(guó)和整個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與繁榮；另一方面， 這些近鄰們也存在擔(dān)憂，那就是快速崛起的、國(guó)防實(shí)力越來越強(qiáng)大的中國(guó)，會(huì)不會(huì)對(duì)它們的安全構(gòu)成威脅。周邊近鄰們的這些擔(dān)憂近年來由于海洋爭(zhēng)端的加劇而被越來越強(qiáng)化了，加上區(qū)域外大國(guó)勢(shì)力的介入，使各種問題和矛盾變得更加錯(cuò)綜復(fù)雜”①。

四、更加緊密的區(qū)域一體化

2015年年底，東盟宣布正式建成東盟共同體，東盟共同體包括經(jīng)濟(jì)共同體、安全共同體及社會(huì)和文化共同體。東盟共同體的建成是東南亞區(qū)域一體化的里程碑，它標(biāo)志著東南亞的區(qū)域合作進(jìn)入到一個(gè)嶄新的階段。的確，自20世紀(jì)末組建東盟自由貿(mào)易區(qū)以來至今天，東盟的一體化進(jìn)程一步一個(gè)腳印，不斷地朝前邁進(jìn)，東盟的合作與團(tuán)結(jié)為發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)開展區(qū)域合作提供了成功的范例。

然而，東盟走到今天，也面臨一個(gè)新的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，或者說面臨新的挑戰(zhàn)，那就是如何在新的條件下加強(qiáng)各主權(quán)國(guó)家的協(xié)調(diào)，以應(yīng)對(duì)更加復(fù)雜的形勢(shì)。在這方面，東盟面對(duì)的最大挑戰(zhàn)是如何協(xié)調(diào)各個(gè)主權(quán)國(guó)家的利益與地區(qū)整體的共同利益之間的關(guān)系，各個(gè)主權(quán)國(guó)家面對(duì)利益的巨大誘惑，加上相關(guān)大國(guó)的分化利用，東盟能否再像以前那樣“以一個(gè)聲音說話”，再像以前那樣緊密團(tuán)結(jié)，這都是值得重新審視的問題。

以經(jīng)濟(jì)一體化為例。東盟近年來采取了很多對(duì)策以深化經(jīng)濟(jì)合作，如建立東盟自由貿(mào)易區(qū)和東盟投資區(qū)，2003年又提出要建立東盟經(jīng)濟(jì)共同體。在東盟內(nèi)部，該減的關(guān)稅都已經(jīng)降下來了，該優(yōu)惠的產(chǎn)品都已經(jīng)列入計(jì)劃了，但是，盡管費(fèi)了“九牛二虎之力”，東盟成員內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)整合程度仍然不能夠令人滿意，進(jìn)入本地區(qū)的外資雖然逐年有所增加，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有恢復(fù)到金融危機(jī)前的水平。尤其是在新老東盟成員國(guó)之間，經(jīng)濟(jì)整合的難度更大，時(shí)間要更長(zhǎng)，東盟對(duì)這些困難和所需要的時(shí)間顯然是估計(jì)不足的。造成這種狀況的一個(gè)重要原因是東盟的經(jīng)濟(jì)整合缺乏制度上的安排，另一個(gè)重要原因是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)方面的問題，東盟大部分國(guó)家都處于同一經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性不足，競(jìng)爭(zhēng)性卻很強(qiáng)。正因?yàn)闁|盟內(nèi)部經(jīng)濟(jì)整合的速度不能令人滿意，才促使一些國(guó)家轉(zhuǎn)而謀求與區(qū)域外的國(guó)家簽訂雙邊的自由貿(mào)易協(xié)定。在這方面最為激進(jìn)的要數(shù)新加坡，在推行區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化戰(zhàn)略時(shí)，新加坡把與區(qū)域外的國(guó)家簽訂雙邊性的FTA作為其經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的重點(diǎn)。目前，與新加坡達(dá)成雙邊自由貿(mào)易協(xié)定的國(guó)家或組織有新西蘭、日本、歐洲自由貿(mào)易區(qū)、澳大利亞、美國(guó)、印度和約旦等。泰國(guó)也不甘落后，先后與區(qū)域外的巴林、印度、秘魯和中國(guó)達(dá)成了自由貿(mào)易協(xié)定。此外，泰國(guó)還更熱衷于加強(qiáng)與中南半島國(guó)家包括越南、老撾、柬埔寨和緬甸的合作，即大湄公河流域的合作，試圖在中南半島發(fā)揮更重要的作用。菲律賓則一直維持與美國(guó)的特殊關(guān)系，美國(guó)是其主要的貿(mào)易伙伴與外國(guó)投資者，因此，菲律賓對(duì)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合的熱情并不是很高?？梢?，東盟經(jīng)濟(jì)要進(jìn)一步整合并非一件容易的事情。總的來說，東盟在這方面是說的比做的要多，“雷聲大”，“雨點(diǎn)”卻很小，東盟自由貿(mào)易區(qū)已經(jīng)建成10多年了，其內(nèi)部貿(mào)易比重卻一直在30%左右徘徊，這就是一個(gè)明證。

再看政治安全共同體。長(zhǎng)期以來，東盟的區(qū)域安全合作有兩個(gè)特點(diǎn)，一是以雙邊為主，二是各國(guó)更加愿意與區(qū)域外國(guó)家合作，形成這兩個(gè)特點(diǎn)的歷史原因是非常復(fù)雜的。毋庸諱言，東盟國(guó)家內(nèi)部缺乏相互信任是其中最重要的原因。1994年東盟地區(qū)論壇成立，這是開展多邊安全合作的一個(gè)嘗試，但是，從成立10多年的情況看，該論壇只是為成員國(guó)提供了一個(gè)安全對(duì)話與協(xié)商的平臺(tái)，并不可能提供真正意義上的多邊安全合作。2003年提出要建立安全共同體，到2015年宣布建成安全共同體，它能夠成為東盟真正意義上的多邊安全合作機(jī)構(gòu)嗎？根據(jù)《東盟共同宣言Ⅱ》的解釋，東盟安全共同體既不是一個(gè)防務(wù)協(xié)定，也不是軍事聯(lián)盟，沒有統(tǒng)一的外交政策，“東盟安全共同體以推動(dòng)?xùn)|盟政治安全為宗旨，確保本地區(qū)國(guó)家融合，與整個(gè)世界有一個(gè)大體公正、民主和諧的環(huán)境為目的，東盟安全共同體應(yīng)該唯一依賴和平方法解決地區(qū)間的差異。東盟安全體認(rèn)識(shí)到成員國(guó)追求獨(dú)立外交政策和防御安排是各國(guó)的主權(quán)，遵守聯(lián)合國(guó)憲章和其他國(guó)際法原則，堅(jiān)持互不干涉的原則，尊重國(guó)家主權(quán)，不使用武力威脅，和平解決差異和爭(zhēng)端”①。這些政治上的承諾恐怕很難變成現(xiàn)實(shí)，這是因?yàn)?，這個(gè)地區(qū) 的10個(gè)成員國(guó)在安全問題上都有自己的考慮，他們既不愿意也不可能指望東盟安全共同體來維護(hù)自己的安全，因此，各國(guó)都有自己的安全“保護(hù)傘”，例如，新加坡和馬來西亞是五國(guó)防御聯(lián)盟的成員；美國(guó)給予了泰國(guó)和菲律賓非北約同盟國(guó)的地位。實(shí)際上，該地區(qū)的主要成員國(guó)都把本國(guó)的安全寄托在與區(qū)域外的國(guó)家，尤其是與美國(guó)的合作?？傊?，安全共同體形成和發(fā)展的基礎(chǔ)是應(yīng)對(duì)共同的安全威脅，對(duì)付共同的敵人。然而，在什么是主要的安全威脅、誰是假想敵人、如何對(duì)付安全威脅這些問題上，東盟各成員國(guó)實(shí)際上“各說各話”。例如，菲律賓、泰國(guó)和新加坡贊同美國(guó)的反恐政策，把反對(duì)恐怖主義作為主要的安全威脅；而那些以穆斯林為主要人口的國(guó)家印度尼西亞、馬來西亞、文萊等國(guó)則不愿意把恐怖主義看作是主要的威脅，這三國(guó)雖然也贊成反對(duì)恐怖主義，但是，他們并不認(rèn)為恐怖主義是威脅其國(guó)家安全的主要敵人。

五、東盟各成員國(guó)國(guó)內(nèi)已經(jīng)進(jìn)入政治調(diào)整的新的歷史時(shí)期

當(dāng)前東盟10國(guó)政治發(fā)展總體態(tài)勢(shì)有什么特點(diǎn)，影響這些特點(diǎn)的因素何在？筆者曾經(jīng)嘗試用“四化”來做一個(gè)綜合概括，即現(xiàn)代化、民主化、多元化、區(qū)域化。現(xiàn)以多元化和區(qū)域化為例，分析當(dāng)前東盟各國(guó)國(guó)內(nèi)的政治變化。

多元化。是指東盟國(guó)家的政府權(quán)力正在發(fā)生轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移的基本方向有兩個(gè)，第一個(gè)方向是原來由少數(shù)政治精英控制的政府權(quán)力向人民轉(zhuǎn)移。全球化和區(qū)域化給東南亞地區(qū)帶來的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展造就了一個(gè)正在迅速成長(zhǎng)的中產(chǎn)階級(jí)，他們要求分享政治權(quán)力，從而導(dǎo)致權(quán)力的分散化。東盟國(guó)家政府權(quán)力分散化趨勢(shì)帶來了一系列后果，其中最直接的影響之一，便是導(dǎo)致一國(guó)政府的內(nèi)外政策決策會(huì)更多地兼顧國(guó)內(nèi)各大利益集團(tuán)的利益需求，會(huì)更多地在各大利益集團(tuán)之間討價(jià)還價(jià)，各國(guó)政府會(huì)變得比較內(nèi)向，這種轉(zhuǎn)變有可能使原本以較快速度發(fā)展的區(qū)域一體化進(jìn)程遲緩甚至停滯不前。權(quán)力轉(zhuǎn)移的另一個(gè)方向是中央政府的權(quán)力被地方政府分享，地方政府的權(quán)力不斷增長(zhǎng)，這種趨勢(shì)在實(shí)行地方自治的印度尼西亞和實(shí)行聯(lián)邦制的馬來西亞尤其明顯?？傊窈髺|盟各國(guó)政府權(quán)力高度集中在中央政府、高度集中于某個(gè)利益集團(tuán)、高度集中于某個(gè)人手中的狀況已經(jīng)一去不復(fù)返，代之以各種多元化和分散化的趨勢(shì)。

區(qū)域化。東盟國(guó)家政治發(fā)展一直受到區(qū)域化的影響，但這種影響沒有經(jīng)濟(jì)方面那么直接，與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域相比，區(qū)域化對(duì)政治的影響相對(duì)要遲緩一些、要間接一些，但是，這種影響最終是一定要發(fā)生的。2015年東盟共同體成立可能是一個(gè)里程碑，共同體的成立可能會(huì)對(duì)東盟各國(guó)的政治發(fā)展進(jìn)程產(chǎn)生更多直接和深遠(yuǎn)的影響。具體表現(xiàn)在如下四個(gè)方面：（1）政治發(fā)展將成為東盟領(lǐng)導(dǎo)人非正式首腦會(huì)議的重要議程；（2）各國(guó)政治與人權(quán)等國(guó)內(nèi)事務(wù)不再是單純一國(guó)內(nèi)部的事情；（3）隨著區(qū)域一體化程度的提升，尤其是互聯(lián)網(wǎng)的普及，各國(guó)民眾之間的聯(lián)系將會(huì)越來越密切，一國(guó)發(fā)生的政治事件將會(huì)迅速地?cái)U(kuò)散，直接影響到他國(guó)的民眾；（4）成員國(guó)的部分主權(quán)讓渡給東盟，像歐盟那樣，成立管轄東盟成員國(guó)相關(guān)事務(wù)的統(tǒng)一機(jī)構(gòu)；（5）已經(jīng)出現(xiàn)了一些聯(lián)合東盟各成員國(guó)的跨國(guó)的區(qū)域性非政府組織，這些非政府組織的活動(dòng)領(lǐng)域是區(qū)域性的，影響正在不斷擴(kuò)大。

現(xiàn)代化、民主化、分散化和區(qū)域化對(duì)東盟10國(guó)政治發(fā)展趨勢(shì)的影響究竟有多大，目前還很難定論，還需要我們認(rèn)真觀察。前幾年，《亞洲時(shí)報(bào)》發(fā)表了一篇題為“政治將損害東南亞的復(fù)蘇”的文章，該文認(rèn)為，印度尼西亞、馬來西亞和泰國(guó)的政治風(fēng)險(xiǎn)正在增加，越南雖則小一些，但也是存在的。在東南亞各國(guó)，一個(gè)政治決定的制定和推行將對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生很大甚至是關(guān)鍵的影響，“在這個(gè)地區(qū)，政策決策是至關(guān)重要的，政治考量將會(huì)戰(zhàn)勝技術(shù)官僚意識(shí)，從而使東南亞掉進(jìn)破產(chǎn)—繁榮—再破產(chǎn)的惡性循環(huán)中”①。筆者以為，當(dāng)前東南亞國(guó)家最大的政治風(fēng)險(xiǎn)是此起彼伏的街頭抗議示威活動(dòng)，即人們常說的民粹主義。最近10多年，一些東南亞國(guó)家，包括菲律賓、泰國(guó)和緬甸都曾經(jīng)爆發(fā)大規(guī)模的街頭群眾抗議示威活動(dòng)，一些西方學(xué)者把這些活動(dòng)叫作“人民革命”或“人民力量”，按照西方的民主和價(jià)值觀，人民有充分表達(dá)意見的自由，甚至可以推翻政府。這種民粹主義發(fā)展到極端，把民眾推向與政府對(duì)立，出現(xiàn)極端的無政府主義，極有可能摧毀國(guó)家和民族的前途。我們現(xiàn)在經(jīng)常說一些發(fā)展中國(guó)家的政府是“弱政府”，或“失敗國(guó)家”，之所以出現(xiàn)這種局面，其實(shí)并不單純是一國(guó)政治精英的失誤，極端的民粹主義也在其中起到了極其惡劣的作用。

綜上所述，東南亞今后有可能會(huì)成為一個(gè)政治上不穩(wěn)定的地區(qū)，或者說東南亞各國(guó)政治上相對(duì)穩(wěn)定的時(shí)期可能已經(jīng)終結(jié)，不確定性可能是今后東南亞各國(guó)國(guó)內(nèi)政治發(fā)展的最大特點(diǎn)。導(dǎo)致各國(guó)政治發(fā)展不確定性的最主要原因是東南亞各國(guó)政治均處于從原來的威權(quán)政治向民主政治的過渡時(shí)期，有個(gè)人魅力和崇高威望的老一輩政治家相繼退出歷史舞臺(tái)，年輕一代的政治家既缺乏經(jīng)驗(yàn)，又缺少個(gè)人魅力。此外，東南亞是一個(gè)多元種族、多元文化和多元宗教的地區(qū)，長(zhǎng)期以來，這些不同的種族、不同的文化和不同的宗教和睦共處，共同生活在一個(gè)家園，沒有發(fā)生大的沖突。然而，隨著伊斯蘭極端勢(shì)力的抬頭，加上民粹主義的推波助瀾，這種和睦相處的時(shí)代可能已經(jīng)終結(jié)，隨之而來的可能是頻繁爆發(fā)的種族糾紛和宗教沖突等。

六、東盟的內(nèi)部關(guān)系存在一定的脆弱性

東南亞地區(qū)10國(guó)都是東盟成員國(guó)，他們?cè)趯?duì)外事務(wù)中經(jīng)常表現(xiàn)出高度的一致，在各種會(huì)議上也經(jīng)常表現(xiàn)出高度的團(tuán)結(jié)，但是，他們的內(nèi)部關(guān)系并不是完全一致的，他們內(nèi)部之間的關(guān)系時(shí)好時(shí)壞，領(lǐng)土和領(lǐng)海糾紛、宗教與文化沖突、環(huán)境污染、資源以及歷史遺留問題等因素均有可能造成成員國(guó)之間關(guān)系的緊張乃至沖突。東盟各成員國(guó)之間的關(guān)系實(shí)際上是十分脆弱的，常常受一些突發(fā)事件的影響，導(dǎo)致關(guān)系緊張，甚至出現(xiàn)危機(jī)。例如，10多年前，菲律賓與新加坡之間的關(guān)系因菲律賓女傭問題曾一度非常緊張，甚至鬧到召回大使、中斷關(guān)系的地步。前幾年，新加坡與馬來西亞的關(guān)系因新加坡領(lǐng)導(dǎo)人的言論問題而出現(xiàn)重大裂痕。

經(jīng)濟(jì)利益方面的沖突也會(huì)給東盟成員國(guó)之間的雙邊關(guān)系帶來麻煩，例如，馬來西亞政府在1997年9月宣布，馬來西亞政府決定所有在其國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的貨物都必須通過馬來西亞自己的港口和機(jī)場(chǎng)出口，以減少外匯流失，從而改善馬來西亞的收支平衡。據(jù)馬來西亞財(cái)政部官員說，當(dāng)時(shí)，馬來西亞仍然有30%的廠商沒有利用馬來西亞自己的港口和機(jī)場(chǎng)來處理出口的貨物，他們放棄本國(guó)先進(jìn)的港口和機(jī)場(chǎng)，而寧愿使用鄰國(guó)的相關(guān)設(shè)施。很明顯，馬來西亞政府這一舉動(dòng)主要是針對(duì)新加坡的。新加坡雖然沒有對(duì)馬來西亞這一舉動(dòng)做出正式的反應(yīng)，但馬來西亞這一舉動(dòng)勢(shì)必會(huì)對(duì)新加坡的港口和機(jī)場(chǎng)產(chǎn)生一定的消極影響。

非法移民問題也正在對(duì)東盟各成員國(guó)之間的雙邊關(guān)系產(chǎn)生一些消極影響。例如，在1997年年初，為了防止泰國(guó)人向馬來西亞非法移民，馬來西亞不顧泰國(guó)的強(qiáng)烈反對(duì)，堅(jiān)持在泰馬邊境（從柏當(dāng)勿剎的華爾街直到安達(dá)曼海）修建了一道長(zhǎng)達(dá)21千米的水泥墻（成本高達(dá)5400萬林吉特，墻體高8英尺）。馬來西亞方面說，修建這道墻是為了防止泰國(guó)人非法移民。據(jù)馬來西亞玻璃市州務(wù)大臣的統(tǒng)計(jì)，在該州每年都有約3000名非法移民在越境時(shí)被抓。泰國(guó)對(duì)馬來西亞這一舉動(dòng)感到非常憤怒，在馬來西亞修建水泥墻時(shí)，泰國(guó)派出幾十架直升飛機(jī)到一個(gè)雙方有爭(zhēng)議的地段巡邏。

資源問題也會(huì)造成國(guó)家間關(guān)系的緊張。在2003年，印度尼西亞森林部部長(zhǎng)巴拉格沙指責(zé)馬來西亞接受來自印度尼西亞的非法木材，是印度尼西亞木材的竊賊，造成印度尼西亞森林遭損壞。印度尼西亞的報(bào)章批評(píng)說，馬來西亞木材工業(yè)采用的原料幾乎全部是來自印度尼西亞，對(duì)于企業(yè)界接收印度尼西亞非法木材的行為，馬來西亞政府卻視若無睹。印度尼西亞東加里曼丹木材廠商公會(huì)一名理事指出，走私分子通過海、陸路走私木材到馬來西亞的活動(dòng)十分猖獗，每年多達(dá)60～70萬立方米。據(jù)馬方統(tǒng)計(jì)，2002年從印度尼西亞進(jìn)口木材71.5萬立方米，但印度尼西亞方統(tǒng)計(jì)的只有3000立方米。

宗教問題也是東盟內(nèi)部的一個(gè)非常敏感的課題，常常使東盟內(nèi)部的團(tuán)結(jié)面臨考驗(yàn)與挑戰(zhàn)。在2004年于老撾萬象舉行的第10屆東盟首腦會(huì)議上，圍繞泰國(guó)南部穆斯林問題，印度尼西亞、馬來西亞與泰國(guó)之間就鬧得很不愉快。針對(duì)泰國(guó)南部穆斯林受到政府軍鎮(zhèn)壓的問題，印度尼西亞和馬來西亞兩國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人曾經(jīng)提出要將這個(gè)問題提交東盟首腦會(huì)議討論，時(shí)任馬來西亞外交部部長(zhǎng)賽哈密堅(jiān)持說，泰國(guó)南部穆斯林問題已經(jīng)演變發(fā)展成為本地區(qū)的安全威脅，有可能導(dǎo)致地區(qū)的緊張和沖突，而不再是泰國(guó)一國(guó)的內(nèi)部事務(wù)了，東盟的協(xié)商原則并不等于絕對(duì)的不干預(yù)。時(shí)任泰國(guó)總理他信對(duì)此非常生氣，他警告說，這是泰國(guó)的內(nèi)部事務(wù)，不容他國(guó)插手干涉。針對(duì)印度尼西亞和馬來西亞的立場(chǎng)，他信威脅說，如果印度尼西亞和馬來西亞堅(jiān)持要把這個(gè)問題作為首腦會(huì)議的議題，泰國(guó)就將退出首腦會(huì)議。當(dāng)時(shí)的東道國(guó)老撾（輪值主席國(guó)）支持泰國(guó)的立場(chǎng)，老撾領(lǐng)導(dǎo)人說，我們應(yīng)該遵守我們?cè)瓉碇贫ǖ囊?guī)則，那就是互不干涉內(nèi)部事務(wù)。印度尼西亞和馬來西亞領(lǐng)導(dǎo)人最終做出妥協(xié)，同意不將泰國(guó)南部穆斯林問題提交東盟首腦會(huì)議。

最近， 針對(duì)緬甸的羅興亞人的地位問題，東盟內(nèi)部也出現(xiàn)了矛盾，這在很大程度上也是由于各國(guó)的宗教立場(chǎng)不同而引起的分歧。在東盟成員國(guó)中，由于馬來西亞和印度尼西亞國(guó)內(nèi)人口多數(shù)信奉伊斯蘭教，所以兩國(guó)對(duì)緬甸羅興亞人問題高度關(guān)注，并且持與其他東盟成員國(guó)完全不同的立場(chǎng)。2017年9月24日， 馬來西亞外長(zhǎng)阿尼法發(fā)表聲明稱，馬來西亞要求退出以東盟名義發(fā)布的關(guān)于緬甸若開邦局勢(shì)的聲明， 因?yàn)闁|盟的聲明不符合若開邦的實(shí)際情況，并且聲明中沒有提及羅興亞穆斯林在此次危機(jī)中受到的影響，該聲明也沒有在東盟成員中獲得一致同意。阿尼法還表示，雖然穆斯林武裝組織對(duì)緬甸軍警哨所的攻擊行為應(yīng)當(dāng)受到譴責(zé)，但緬甸政府軍主導(dǎo)的清繳行動(dòng)導(dǎo)致大量平民死亡，并造成約40萬羅興亞難民被迫遷徙， 這是不正確的①。同年9月25日，主導(dǎo)聲明的菲律賓表示，尊重馬來西亞撤出此份關(guān)于緬甸若開邦局勢(shì)聲明的決定。但菲律賓強(qiáng)調(diào)，作為東盟輪值主席國(guó)，菲律賓已經(jīng)考慮了其他成員國(guó)的關(guān)切，并且與馬來西亞進(jìn)行了充分的溝通。菲律賓外交部還表示，東盟對(duì)若開邦北部的人道主義狀況表示高度關(guān)切。由于馬來西亞在一些問題上持不同觀點(diǎn)， 出于對(duì)馬來西亞的尊重， 東盟決定將外長(zhǎng)聲明改為主席聲明。聲明反映了東盟外長(zhǎng)們的一般觀點(diǎn)。

上述一系列事件表明，東盟雖然已經(jīng)宣布正式建成共同體，但是，東盟仍然是一個(gè)由10個(gè)主權(quán)國(guó)家組成的一個(gè)聯(lián)合體，由于許多歷史與現(xiàn)實(shí)的原因，各國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、宗教、民族等方面均存在許多差別，如何處理各主權(quán)國(guó)家之間的不同利益訴求，如何逐步縮小各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的懸殊，逐步消除各國(guó)在社會(huì)、文化、宗教等領(lǐng)域的差距，這些都是必須認(rèn)真對(duì)待的課題。

七、伊斯蘭極端勢(shì)力正在抬頭

在美國(guó)與東南亞國(guó)家政府聯(lián)手打擊下，曾經(jīng)猖獗一時(shí)的恐怖主義勢(shì)力在東南亞受到遏制，但是并沒有完全銷聲匿跡，在合適的國(guó)際環(huán)境的刺激下，一些國(guó)家的恐怖主義力量仍然比較活躍，尤其是在印度尼西亞、馬來西亞等國(guó)。印度尼西亞全國(guó)警察總長(zhǎng)蒂托稱，隨著恐怖組織“伊斯蘭國(guó)”呼吁追隨者在伊拉克與敘利亞以外地區(qū)發(fā)動(dòng)更多襲擊，印度尼西亞的恐怖活動(dòng)出現(xiàn)上升趨勢(shì)。印度尼西亞警方數(shù)據(jù)顯示，印度尼西亞2016年一共發(fā)生170起與恐怖主義有關(guān)的事件，包括恐怖襲擊以及針對(duì)恐怖嫌犯的逮捕行動(dòng)，而2015年僅有82起。2016年遭印度尼西亞警方擊斃的恐怖嫌犯也從2015年的7人增至33人。馬來西亞也一直是伊斯蘭極端勢(shì)力活動(dòng)的重要據(jù)點(diǎn)，據(jù)馬來西亞警方說，自2013年以來，馬來西亞警方已經(jīng)逮捕250多名涉及“伊斯蘭國(guó)”組織恐怖活動(dòng)的人士②。

有一些學(xué)者和分析家們擔(dān)憂，由于美國(guó)加大了對(duì)中東地區(qū)“伊斯蘭國(guó)”和其他伊斯蘭極端勢(shì)力的打擊，原來流入中東地區(qū)的大量來自東南亞各國(guó)的伊斯蘭恐怖分子被迫回到東南亞各國(guó)，他們通過參加中東地區(qū)的各種恐怖主義活動(dòng)，在精神和技術(shù)等方面都得到了比較好的訓(xùn)練，他們將成為在東南亞各國(guó)開展恐怖主義活動(dòng)的新的骨干力量，一些國(guó)家有可能出現(xiàn)新一輪的恐怖主義活動(dòng)高潮。事實(shí)上，早在前幾年，新加坡就有人警告說，伊斯蘭極端勢(shì)力有可能“死灰復(fù)燃”，重新在東南亞開展更加頻繁的活動(dòng)。從這幾年在東南亞地區(qū)頻繁發(fā)生的一些恐怖主義事件看，這種警告并非危言聳聽，而是一種現(xiàn)實(shí)的威脅。

八、東盟的運(yùn)作機(jī)制正在遭受越來越多的質(zhì)疑

事實(shí)上，這幾年，東盟一直在對(duì)其內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行調(diào)整和改革，《東盟憲章》是一個(gè)里程碑。2009年1月1日，《東盟憲章》正式生效，標(biāo)志著東盟進(jìn)入了一個(gè)新的時(shí)代，筆者把它稱為“《東盟憲章》時(shí)代”，換句話說，《東盟憲章》是東盟進(jìn)入新的歷史時(shí)期的一個(gè)起點(diǎn)?！稏|盟憲章》賦予東盟內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制如下新的特點(diǎn)：

一是成員國(guó)同意讓渡一部分主權(quán)，賦予東盟法律實(shí)體的地位。憲章第五章規(guī)定：“成員國(guó)必須采取一切必要的措施，包括通過相關(guān)的國(guó)內(nèi)法律，積極貫徹實(shí)施憲章的各項(xiàng)規(guī)定，履行成員國(guó)的所有義務(wù)?！?/p>

二是明確規(guī)定了東盟首腦會(huì)議的權(quán)利與職責(zé)。憲章第七章說：“東盟首腦會(huì)議是聯(lián)盟的最高決策機(jī)構(gòu)”；“首腦會(huì)議就一些重大問題做出決定并且規(guī)定實(shí)施這些決定的關(guān)鍵措施，包括東盟的目標(biāo)、涉及各成員國(guó)利益重大事務(wù)、東盟合作的所有相關(guān)事項(xiàng)以及東盟常設(shè)機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)。”為了保證首腦會(huì)議能夠行使其職權(quán)，憲章規(guī)定，每年舉行兩次會(huì)議，由東盟輪值國(guó)擔(dān)任主席，必要時(shí)可由輪值國(guó)主席提出建議舉行特別會(huì)議。

三是擴(kuò)大了對(duì)秘書長(zhǎng)和秘書處的授權(quán)。

四是憲章還分別對(duì)各個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)、委員會(huì)和會(huì)議的職責(zé)及權(quán)利做了比較明確的規(guī)定。

五是為了保證各成員國(guó)能夠認(rèn)真履行義務(wù)和貫徹實(shí)施聯(lián)盟的各項(xiàng)決定，憲章專門規(guī)定，各國(guó)必須設(shè)立東盟秘書機(jī)構(gòu)，處理與東盟有關(guān)的所有事務(wù)。

六是促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)。憲章第14章說：“為促進(jìn)與保護(hù)各成員的人權(quán)和基本自由，東盟將設(shè)立專門的人權(quán)機(jī)構(gòu)。這個(gè)機(jī)構(gòu)將在東盟外長(zhǎng)會(huì)議領(lǐng)導(dǎo)下開展工作?！?/p>

《東盟憲章》正式生效已經(jīng)有8年的時(shí)間，它給東盟這個(gè)地區(qū)性國(guó)際組織以及各成員國(guó)帶來哪些變化，它是否會(huì)像歐盟那樣發(fā)展成為比較緊密的超國(guó)家的聯(lián)合體？事實(shí)上，這一切都還有待于做進(jìn)一步的觀察。最大的困難是這些成員國(guó)中沒有哪一個(gè)愿意或是有足夠的權(quán)力把某種解決辦法強(qiáng)加于該地區(qū)。在2000年7月的東盟外長(zhǎng)會(huì)議上，東盟決定成立“三駕馬車”決策體制，以應(yīng)付和處理各項(xiàng)緊急問題，它由東盟前任、現(xiàn)任和下一任主席國(guó)組成。成立這樣的“三駕馬車”決策體制， 想法當(dāng)然是很好的，即加強(qiáng)成員國(guó)的合作，及時(shí)處理和調(diào)停本地區(qū)出現(xiàn)的各種矛盾和緊急事件， “但實(shí)施起來恐怕困難重重”①。從這幾年的實(shí)踐看，現(xiàn)在的東盟表面上處于集體領(lǐng)導(dǎo)的狀態(tài)，但實(shí)際上是處于無人主導(dǎo)的狀態(tài)?！皷|盟作為一個(gè)政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、文化和語言多樣化的多國(guó)組織正在繼續(xù)按照其成員的意愿尋找自己的區(qū)域協(xié)商和融合路徑。該組織的運(yùn)行以‘協(xié)商一致達(dá)成決定的原則和“東盟方式”（即所有成員國(guó)尊重民族國(guó)家主權(quán)獨(dú)立、不干涉內(nèi)政的原則性立場(chǎng)）為基礎(chǔ)。盡管東盟已逐漸克服其多樣性的挑戰(zhàn)，致力于建立法律框架并組建了機(jī)構(gòu)（例如，2008年《東盟憲章》正式生效，2009年成立了東盟政府間人權(quán)委員會(huì)）。然而，如果沒有一個(gè)有效的超越磋商和對(duì)話的決策機(jī)制來解決分歧，東盟仍然容易受到地緣政治爭(zhēng)端的困擾”②。

九、呼喚新的領(lǐng)導(dǎo)核心

筆者曾經(jīng)指出，歐盟能夠取得成功的一個(gè)重要因素，是有一個(gè)以德國(guó)和法國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人為核心的領(lǐng)導(dǎo)層，由這兩國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人堅(jiān)定不移地推動(dòng)歐盟前進(jìn)，而東盟推行的是集體領(lǐng)導(dǎo)原則 ，缺乏核心和杰出領(lǐng)導(dǎo)人的推動(dòng)。所以，領(lǐng)導(dǎo)核心的問題是長(zhǎng)期困擾東盟的一個(gè)難題。在1997年金融危機(jī)之前，印度尼西亞曾經(jīng)是東盟的政治領(lǐng)導(dǎo)，長(zhǎng)期以來，印度尼西亞一直以東盟的老大和盟主自居，印度尼西亞這種角色擔(dān)當(dāng)實(shí)際上也得到了地區(qū)和國(guó)際社會(huì)的默認(rèn)。金融危機(jī)之后，印度尼西亞國(guó)內(nèi)發(fā)生一系列嚴(yán)重的政治經(jīng)濟(jì)危機(jī)，局勢(shì)動(dòng)蕩不安，伊斯蘭極端勢(shì)力和地方分裂主義勢(shì)力也乘機(jī)興風(fēng)作浪，印度尼西亞領(lǐng)導(dǎo)人被國(guó)內(nèi)事務(wù)捆住了手腳，無暇他顧，加上其國(guó)力嚴(yán)重衰退，使印度尼西亞實(shí)際上喪失了“盟主”的地位。尋找新的領(lǐng)導(dǎo)核心，并且由其確定新的方向，這是東盟最為迫切的一個(gè)課題。

事實(shí)上，過去東南亞地區(qū)的一系列重要事件也是在印度尼西亞的積極參與和主導(dǎo)下得到解決的，例如，柬埔寨和平、東盟各國(guó)與越南關(guān)系的正?；皷|盟的擴(kuò)大、東盟自由貿(mào)易區(qū)的組建等。印度尼西亞還在地區(qū)安全合作方面扮演了積極的角色，它在東盟地區(qū)論壇的成立與后來的運(yùn)作中發(fā)揮了重要作用，它還于1990年倡議舉行南沙問題非正式會(huì)議，這個(gè)會(huì)議此后每年舉行一次，印度尼西亞還在調(diào)解菲律賓中央政府與南部穆斯林之間的沖突方面發(fā)揮了積極的作用。印度尼西亞還積極倡導(dǎo)“東盟精神”，東盟的一些基本原則和運(yùn)作方式都與印度尼西亞的倡導(dǎo)有直接的關(guān)系。

在蘇哈托時(shí)期，印度尼西亞在東盟的領(lǐng)導(dǎo)地位也是得到了東盟成員國(guó)的承認(rèn)的。新加坡駐聯(lián)合國(guó)前任大使許通美認(rèn)為，當(dāng)年蘇哈托領(lǐng)導(dǎo)下的印度尼西亞對(duì)區(qū)域和世界的貢獻(xiàn)是巨大的，“印度尼西亞是東盟可靠的支持者。作為東南亞最大的國(guó)家，印度尼西亞對(duì)東盟的支持是絕對(duì)重要的”③。

此外，東盟早期的幾位領(lǐng)導(dǎo)人如蘇哈托、李光耀、馬哈蒂爾都是非常有個(gè)人魅力的政治領(lǐng)袖，正是在這幾位杰出領(lǐng)導(dǎo)人的卓有成效的領(lǐng)導(dǎo)下，東盟在過去的幾十年取得了非凡的成就。以蘇哈托為例， 蘇哈托個(gè)人的魅力和外交才能得到了充分發(fā)揮。與其前任蘇加諾一樣，蘇哈托也喜歡在國(guó)際事務(wù)中發(fā)揮作用，東盟正好為其提供了一個(gè)很好的平臺(tái)。在東盟，蘇哈托與各成員國(guó)老一代的領(lǐng)導(dǎo)人建立了非常密切的個(gè)人關(guān)系，正是這種關(guān)系，使蘇哈托在主導(dǎo)東盟事務(wù)的過程中如魚得水。例如，蘇哈托與新加坡前總理李光耀的關(guān)系就非同一般，與后來擔(dān)任新加坡總理的吳作棟也有著緊密的個(gè)人關(guān)系。

蘇哈托善于在東盟的關(guān)鍵時(shí)刻挺身而出，為維護(hù)東盟和本地區(qū)的利益仗義執(zhí)言，贏得了東盟各成員國(guó)的擁護(hù)。應(yīng)該說，蘇哈托時(shí)期的印度尼西亞在東盟中的權(quán)威不是自然而然形成的，而是靠蘇哈托平時(shí)一點(diǎn)一滴積累起來的。蘇哈托以后的歷任印度尼西亞領(lǐng)導(dǎo)人將更多的精力放在國(guó)內(nèi)事務(wù)上面，無暇他顧，其他國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人也由于國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)的變化而無法承擔(dān)更多的責(zé)任。另外，總的來看，由于各種原因，新一代的東盟各國(guó)政治領(lǐng)袖變得越來越內(nèi)向，各國(guó)國(guó)內(nèi)民族主義情緒的高漲，反全球化、區(qū)域化的勢(shì)力不斷抬頭，也迫使各國(guó)政治精英制定和推行一個(gè)本國(guó)優(yōu)先的政策，在民族主義和地區(qū)主義發(fā)生沖突時(shí)，各國(guó)政治精英不得不選擇將本民族的利益放到第一位，把地區(qū)的利益放到第二位。

東盟現(xiàn)在迫切需要新的堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)核心，需要一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)核心來為其確定新的政治方向和政治重點(diǎn)。在新的歷史時(shí)代和重大的歷史轉(zhuǎn)折關(guān)頭，東盟各國(guó)年輕一代的政治精英們能否脫穎而出，能否再出現(xiàn)像蘇哈托、馬哈蒂爾、李光耀那樣的杰出領(lǐng)袖？人們將拭目以待。

十、 結(jié)語

事實(shí)上，東盟一直在迎接多極化時(shí)代的到來，一直在積極應(yīng)對(duì)更加復(fù)雜的地區(qū)與全球環(huán)境，但是，這個(gè)世界變化的速度實(shí)在太快了，東盟在很多方面都還沒有做好準(zhǔn)備。當(dāng)前，東盟面臨的最大問題是東盟正在發(fā)生分化，筆者在這里不叫分裂，說分裂可能嚴(yán)重了一些，說分化更準(zhǔn)確一些。也就是說，東盟各成員國(guó)之間圍繞很多地區(qū)與全球的問題以及其他一些關(guān)切的問題發(fā)生了意見分歧與利益爭(zhēng)執(zhí)。東盟在經(jīng)歷了50年的發(fā)展之后，正在面臨一些新的挑戰(zhàn)，其中最大的挑戰(zhàn)就是其內(nèi)部團(tuán)結(jié)的問題，東盟今后是否會(huì)出現(xiàn)分裂？東盟是否會(huì)邊緣化？東盟會(huì)否成為一個(gè)越來越不重要的區(qū)域組織？圍繞這些問題，當(dāng)前國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界和分析家都在議論，各執(zhí)一詞、見仁見智。

總而言之，一個(gè)團(tuán)結(jié)的東盟，更能夠促進(jìn)地區(qū)的穩(wěn)定、 繁榮與發(fā)展； 一個(gè)團(tuán)結(jié)的東盟， 更加符合相關(guān)大國(guó)的利益； 一個(gè)團(tuán)結(jié)的東盟，更符合各成員國(guó)的利益。 當(dāng)前東南亞乃至東亞地區(qū)復(fù)雜多變的局勢(shì)， 更加需要一個(gè)團(tuán)結(jié)的、 有效率的東盟。維護(hù)東盟的團(tuán)結(jié)和提高東盟的效率，不單是東盟各成員國(guó)的任務(wù)，也是相關(guān)大國(guó)和東盟的各個(gè)對(duì)話伙伴應(yīng)該履行的義務(wù)及責(zé)任，尤其是相關(guān)大國(guó)肩負(fù)更大的責(zé)任。相關(guān)大國(guó)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)話與協(xié)調(diào)，推進(jìn)東盟加強(qiáng)團(tuán)結(jié)，進(jìn)一步提升工作效率。鑒于當(dāng)前整個(gè)東亞地區(qū)只有東盟這樣一個(gè)區(qū)域合作組織仍然在有效地運(yùn)轉(zhuǎn)的事實(shí)，各相關(guān)大國(guó)在這方面應(yīng)該加強(qiáng)合作，共同促進(jìn)東盟繼續(xù)向前邁進(jìn)，而不是任其走向分裂或邊緣化。

注：本文為國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目《東南亞安全格局對(duì)我實(shí)施“21世紀(jì)海上絲綢之路”戰(zhàn)略的影響研究》（16ZDA091）的部分成果。

（責(zé)任編輯： 楊 超）