余珍艷

摘要：佐科就任印度尼西亞總統(tǒng)以來，高度重視該國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，制定了一系列基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃，推進(jìn)了一些有利于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的改革，取得了一定的成果，但仍面臨土地征用、人力和機(jī)構(gòu)能力、資金、投資環(huán)境及地區(qū)平衡發(fā)展等方面的挑戰(zhàn)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)是中國與印度尼西亞在“一帶一路”倡議和“全球海洋支點(diǎn)”戰(zhàn)略對接下的重點(diǎn)合作領(lǐng)域，根據(jù)印度尼西亞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)狀以及兩國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，選擇切合實(shí)際并行之有效的合作路徑是兩國開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：印度尼西亞；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；中國；合作路徑

[中圖分類號(hào)] F753.42 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1003-2479（2017）06-0076-08

Abstract： Since Joko became president， he attaches great importance to the construction of infrastructure in Indonesia， has formulated a series of infrastructure construction plans， and promotes some conducive reforms of the infrastructure construction， has made no small achievements， but still faced some challenges in land requisition， human and institutional capacity， funds， investment environment and regional balanced development. At the same time， the infrastructure construction is also the key area of cooperation in Chinas “the Belt and Road” initiative and Indonesias “World Ocean Axis” strategys abutting joint， according to the situation of Indonesias infrastructure as well as the opportunities and challenges in bilateral infrastructure cooperation， selecting practical and effective paths are the key to two countries infrastructure cooperation.

Key Words： Indonesia； Infrastructure Construction； China； Cooperation Path

目前印度尼西亞的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平仍低于世界平均水平和東盟的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)平均水平，對基礎(chǔ)設(shè)施的需求很大。1997年的亞洲金融危機(jī)使印度尼西亞的經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭受嚴(yán)重打擊，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)幾乎處于停滯狀態(tài)，2004年年底發(fā)生的印度尼西亞大海嘯對基礎(chǔ)設(shè)施的破壞更是雪上加霜，長期滯后的基礎(chǔ)設(shè)施已成為印度尼西亞經(jīng)濟(jì)增長的最大障礙。根據(jù)世界銀行的估計(jì)，自2004年以來，交通堵塞和停電導(dǎo)致印度尼西亞每年經(jīng)濟(jì)增長率減少1%①。近幾年印度尼西亞GDP的增長速度一直保持在5%左右，較快的經(jīng)濟(jì)增長速度使印度尼西亞對本國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出更高的要求。佐科就任總統(tǒng)以來，提出“全球海洋支點(diǎn)”戰(zhàn)略，積極發(fā)展“海上高速公路”，高度重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尤其是海上的互聯(lián)互通，同時(shí)，中國與印度尼西亞在“一帶一路”和“全球海洋支點(diǎn)”建設(shè)對接的背景下，強(qiáng)調(diào)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的合作，中國尤為重視對印度尼西亞基礎(chǔ)設(shè)施的投資，這也是中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“走出去”的關(guān)鍵一環(huán)。因此，在這種背景下，分析佐科政府時(shí)期印度尼西亞基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)現(xiàn)狀，制定中國與其開展合作的正確路徑十分有必要。

一、佐科執(zhí)政以來印度尼西亞的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

自2014年10月就任印度尼西亞總統(tǒng)以來，佐科便將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)置于印度尼西亞的最優(yōu)先課題之列，執(zhí)政兩年多來，佐科政府制定了一系列的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃，同時(shí)，為順利實(shí)施這些計(jì)劃，印度尼西亞政府也進(jìn)行了很多改革。

（一）佐科政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃

佐科建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的愿景具體體現(xiàn)為由印度尼西亞國家開發(fā)規(guī)劃廳制定的《2015～2019年中期建設(shè)發(fā)展規(guī)劃》（RPJMN），該規(guī)劃是一個(gè)技術(shù)層面的文件，以為印度尼西亞中央政府、地方政府和其他利益相關(guān)者提供戰(zhàn)略發(fā)展方針。根據(jù)該規(guī)劃，佐科總統(tǒng)承諾五年內(nèi)建設(shè)5000千米鐵路、2600千米公路、1000千米的收費(fèi)公路、49座大壩、24個(gè)海港以及總?cè)萘繛?5000兆瓦的發(fā)電廠，并努力將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出從占GDP的2.5%提高到4%。對于2011年蘇西洛政府制定的《2011～2025年印度尼西亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展中長期規(guī)劃》，佐科政府表示將繼續(xù)實(shí)施，落實(shí)其優(yōu)先項(xiàng)目，這與佐科政府制定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃是相符的。自2015年以來，佐科政府的基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)先項(xiàng)目便已經(jīng)確定，大多數(shù)資金將投資于海運(yùn)項(xiàng)目，尤其是港口，其他優(yōu)先項(xiàng)目主要是交通基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)等。

首先，佐科政府十分重視建設(shè)海上基礎(chǔ)設(shè)施，提升海上連通性。早在競選總統(tǒng)時(shí)，佐科就強(qiáng)調(diào)海洋議題。在就職演說中，佐科提出要恢復(fù)印度尼西亞海洋大國地位，指出印度尼西亞已經(jīng)忽視海洋太久了，作為一個(gè)群島國家，印度尼西亞應(yīng)將其豐富的海洋資源轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)實(shí)力。2014年11月，在東亞峰會(huì)上，佐科提出將印度尼西亞打造為“全球海洋支點(diǎn)”，并闡述了這一戰(zhàn)略包含的五點(diǎn)內(nèi)容：第一，重塑印度尼西亞的海洋文化；第二，保護(hù)和管理海洋資源；第三，優(yōu)先發(fā)展海洋基礎(chǔ)設(shè)施和互聯(lián)互通；第四，開展海洋外交；第五，加強(qiáng)印度尼西亞的國防力量①。進(jìn)行海上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是印度尼西亞“全球海洋支點(diǎn)”的一項(xiàng)重要任務(wù)和優(yōu)先方向。印度尼西亞的海洋高速公路計(jì)劃涵蓋內(nèi)容廣泛，包括建設(shè)24個(gè)海港、1481個(gè)非商業(yè)港口、12個(gè)船塢和造船廠、83個(gè)中型商業(yè)港口等②。2015年11月，海上高速公路計(jì)劃正式啟動(dòng)，3條海上捷運(yùn)航線已開工建設(shè)。

其次，佐科政府也計(jì)劃更多的投資于公路和鐵路基礎(chǔ)設(shè)施，以改善整個(gè)印度尼西亞的分配網(wǎng)絡(luò)。佐科政府計(jì)劃繼續(xù)建設(shè)2700千米的新公路和1000千米的新收費(fèi)公路，這些并不是新的計(jì)劃，在蘇西洛政府時(shí)期就已經(jīng)啟動(dòng)了，而佐科政府要做的主要是加速這些項(xiàng)目的執(zhí)行。對公路的投資將會(huì)改善許多農(nóng)業(yè)和制造業(yè)產(chǎn)品的分銷網(wǎng)絡(luò)，從而降低經(jīng)濟(jì)中令人咋舌的高物流成本。除了對公路的投資，印度尼西亞政府還計(jì)劃在爪哇島外建設(shè)一條3258千米的鐵路網(wǎng)③，包括橫穿巴布亞連接索龍（Sorong）和查亞普拉（Jayapura）的595千米的鐵路。

最后，確保國家對電力等的能源供應(yīng)是五年發(fā)展議程中十分重要的優(yōu)先事項(xiàng)。隨著電力需求繼續(xù)超過供應(yīng)，據(jù)估計(jì)，爪哇島和巴厘島的高增長地區(qū)將很快面臨電力危機(jī)?？紤]到未來的能源需求，印度尼西亞政府已計(jì)劃五年內(nèi)建設(shè)總?cè)萘繛?5000兆瓦的發(fā)電廠，否則，印度尼西亞將遭受電力短缺，頻繁的停電勢必會(huì)成為影響工業(yè)發(fā)展的瓶頸，并將對印度尼西亞的投資環(huán)境造成不利影響。

此外，佐科表示將在3～5年內(nèi)實(shí)現(xiàn)糧食的自給自足，基于此，印度尼西亞政府將增加對基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的投資，以支持農(nóng)業(yè)的發(fā)展。根據(jù)印度尼西亞的五年發(fā)展議程，政府計(jì)劃建造49座大壩，開發(fā)900萬公頃的農(nóng)業(yè)用地，同時(shí)，通過“農(nóng)村基金”增加農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)支出。

（二）佐科政府推進(jìn)的改革

為了順利實(shí)施五年發(fā)展議程，改善印度尼西亞國內(nèi)的投資環(huán)境，吸引國內(nèi)外資金以彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨大融資缺口，印度尼西亞政府推進(jìn)了一系列改革。

1. 行政措施

為了緩解業(yè)務(wù)限制，印度尼西亞的投資協(xié)調(diào)委員會(huì)成立了一站式綜合服務(wù)單位，在該單位中，投資者可以獲得來自22個(gè)部門的超過134個(gè)許可證。對于承諾至少投資740萬美元或者雇傭超過1000名工人的投資者，印度尼西亞政府打算為其簽發(fā)快速通行證①。同時(shí)，印度尼西亞政府還直接干預(yù)延期甚至停滯的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，許多項(xiàng)目通過干預(yù)被重新帶回軌道，例如，在2015年8月，佐科出席了在中爪哇省巴塘（Batang）拖延已久的2000兆瓦燃煤電廠項(xiàng)目的開工儀式②，該電廠的建設(shè)最初計(jì)劃于2011年開工，但由于土地問題長期延遲。此外，印度尼西亞也從過去的經(jīng)驗(yàn)中汲取教訓(xùn)，對重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)行及時(shí)審批，這不僅使項(xiàng)目的按時(shí)完成更有可能，也會(huì)對整體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生連鎖影響。

2. 融資系統(tǒng)

根據(jù)印度尼西亞2015～2019年的經(jīng)濟(jì)建設(shè)規(guī)劃，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需要約5500萬億盾，而政府的財(cái)政預(yù)算僅能滿足大約36%③。為籌措巨額的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，印度尼西亞努力增加融資來源的多樣性。

同蘇西洛政府一樣，佐科政府也十分重視利用PT印度尼西亞基礎(chǔ)設(shè)施融資（PT Indonesia Infrastructure Finance，PT.IIF）④和公私合營模式（PPPS）對基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行融資，并提出兩種融資方案，政府與私企合作方案（KPBU）以及無國家基礎(chǔ)設(shè)施融資方案（PINA），以吸引私企的投資。同時(shí)，印度尼西亞正在著手建立該國第一家基礎(chǔ)設(shè)施銀行，該銀行將由PT.SMI（PT Sarana Multi Infrastruktur）⑤和政府投資中心合并而成，預(yù)計(jì)將在2017年開始運(yùn)作，旨在為重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目提供長期融資服務(wù)，因?yàn)閷A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資大多需要多年才能盈利，如收費(fèi)公路需要12～15年，甚至更長時(shí)間，這就使得這些項(xiàng)目對私人投資者失去吸引力。另外，作為印度尼西亞基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的主要貸款銀行，世界銀行已承諾至2019年為印度尼西亞提供120億美元的貸款，亞洲開發(fā)銀行也承諾了15億美元的貸款。印度尼西亞于2014年11月25日成為亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行的第22個(gè)意向創(chuàng)始國，隨著擁有1000億美元法定資本的亞投行正式投入運(yùn)作，印度尼西亞便積極準(zhǔn)備向亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行申請貸款。在亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行的首批貸款中，印度尼西亞獲得了約2.2億美元的貸款，占首批貸款總額的43%⑥，在一定程度上填補(bǔ)了印度尼西亞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金短板。

3. 監(jiān)管變化

除了采取行政措施推進(jìn)融資，為改善印度尼西亞國內(nèi)的投資環(huán)境，該國還簡化了其監(jiān)管條例。

首先，2015年3月，佐科政府修訂了蘇西洛政府時(shí)期制定的征地法案，制定了關(guān)于土地征用權(quán)的規(guī)定，以及對被認(rèn)為符合公共利益的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的補(bǔ)償和強(qiáng)制購買。這些修訂允許私人參與者獲得土地，并為自身獲得政府批準(zhǔn)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目提供資金。

其次，佐科政府對蘇西洛政府在2005年發(fā)布的關(guān)于PPP的法規(guī)進(jìn)行了修訂，以促進(jìn)私營部門對基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的參與。2005年的法規(guī)限定PPP僅能參與諸如公路建設(shè)、電力以及用水等基本的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，而在新的法規(guī)下，PPP參與的范圍更廣，從健康和教育基礎(chǔ)設(shè)施到旅游業(yè)項(xiàng)目，都可以實(shí)現(xiàn)政府與私營部門的合作。以前，大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目需要總統(tǒng)的批準(zhǔn)，而現(xiàn)在，部長以及政府部門首長、總督、區(qū)長和市長都可以批準(zhǔn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)了權(quán)力的下放。2005年法規(guī)并沒有清楚表明私營部門是否可以啟動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，根據(jù)新規(guī)定，政府要求私營部門可以啟動(dòng)已經(jīng)制定的非邀約基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，只要該私營部門能夠從技術(shù)上融入相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施部門的總體規(guī)劃，并且能夠?yàn)轫?xiàng)目提供資金，從而從法律上得以明確①。此外，在新法規(guī)之下，印度尼西亞政府被授權(quán)可以通過“可行性差距基金”來彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的資金缺口，例如，政府可以償還開發(fā)商在土地征用過程中產(chǎn)生的費(fèi)用，同時(shí)，如果某些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目按時(shí)完成，還可以通過“可用性支付”對開發(fā)商進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。

總的來說，佐科就職兩年多來，制定的一系列基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)議程以及所進(jìn)行的改革，確實(shí)使印度尼西亞的基礎(chǔ)設(shè)施事業(yè)有所發(fā)展，印度尼西亞國內(nèi)的投資環(huán)境也得到了一些改善。同蘇西洛政府時(shí)期相比，通過削減燃料補(bǔ)貼，佐科政府獲得更多的資金，進(jìn)而對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公共支出有了大幅提升，且與中國、日本、美國、俄羅斯等國開展的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目合作也大為增加，融資渠道的多樣化也使印度尼西亞獲得更多的國內(nèi)外資金，一些重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目得以逐步啟動(dòng)。根據(jù)世界銀行發(fā)布的《2015年全球營商環(huán)境報(bào)告》，印度尼西亞的營商便利度在189個(gè)國家或地區(qū)中排名第114，國內(nèi)投資環(huán)境表現(xiàn)不佳，2016年報(bào)告排名第109，2017年排名為第91位②，顯而易見，在佐科政府一系列旨在改善投資環(huán)境的改革措施下，印度尼西亞的營商環(huán)境確實(shí)有了改善。但印度尼西亞的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)程并不是一帆風(fēng)順的，一些基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)項(xiàng)目無法按期動(dòng)工的現(xiàn)象依然存在，就印度尼西亞基礎(chǔ)設(shè)施的當(dāng)前和未來發(fā)展來說，仍面臨一系列挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)不是僅靠政府臨時(shí)和短暫的改革所能克服的。

二、印度尼西亞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

印度尼西亞的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在當(dāng)前佐科政府時(shí)期及未來仍將面臨諸多挑戰(zhàn)，其中一些并不是新的挑戰(zhàn)，而是在蘇西洛政府甚至往屆政府發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施的過程中就已經(jīng)存在的，長期影響印度尼西亞的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（一）土地征用困難

土地征用仍然是印度尼西亞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨的最大障礙之一。自1993年以來，印度尼西亞政府頒布了關(guān)于征地的多種規(guī)定。然而，在土地征用過程中，對執(zhí)行立法所呈現(xiàn)出的無力和不情愿，使基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的實(shí)施時(shí)間表充滿不確定性，同時(shí)也對基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的回報(bào)產(chǎn)生不利影響。正如蘇西洛政府在2011年制定的土地征用法案，由于2012年的總統(tǒng)條例，使其對2015年之前的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目變得毫無意義，而2015年3月佐科政府修訂的土地法案影響力也是有限的，因?yàn)檎鞯赝ǔＰ枰?00天的時(shí)間，因修訂而帶來的潛在好處將從2017年開始顯現(xiàn)，且對于其成效仍存在諸多不確定性。這些困難都在一定程度上阻礙了對基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資，特別是公路、鐵路、電力等需要征用土地的基礎(chǔ)設(shè)施。

此外，到目前為止印度尼西亞還沒有制定出合理的土地價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)和易于征地的保證③。在征地的過程中，投機(jī)買賣行為對項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可行性產(chǎn)生的影響不可小覷，投機(jī)活動(dòng)會(huì)導(dǎo)致土地價(jià)格比項(xiàng)目預(yù)計(jì)的售價(jià)高出很多。針對投機(jī)買賣行為，雖然有相關(guān)的法規(guī)，但仍然不夠，且處理投機(jī)活動(dòng)的法規(guī)也沒有得到充分執(zhí)行，一定程度上是因?yàn)槿鄙賵?zhí)行法規(guī)的強(qiáng)烈的政治意愿，而這正是促進(jìn)土地價(jià)格爭議迅速解決的必要條件。另外，空間規(guī)劃的低效率也使得土地征用問題更加復(fù)雜。

（二）人力和機(jī)構(gòu)能力有限

當(dāng)前，印度尼西亞國內(nèi)公共部門的人力和機(jī)構(gòu)能力有限，無法為快速實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目提供支持。一方面，表現(xiàn)為資本支出實(shí)現(xiàn)的較為緩慢。人力資源和機(jī)構(gòu)能力的不足導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的資本支出經(jīng)常推遲到每一年的最后一個(gè)季度，這一做法可能會(huì)對項(xiàng)目質(zhì)量產(chǎn)生不利影響。此外，如果人力和機(jī)構(gòu)能力不足以支持這些項(xiàng)目的實(shí)施，印度尼西亞中央政府將更多的公共資源轉(zhuǎn)移到區(qū)域和農(nóng)村地區(qū)的計(jì)劃將不那么奏效。因此，伴隨著基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資金的提供，地方政府、地方機(jī)構(gòu)和當(dāng)?shù)厝嗣竦哪芰σ残枰鰪?qiáng)。另一方面，有限的人力和機(jī)構(gòu)能力也會(huì)導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目準(zhǔn)備不足，缺少“銀行能接受的”（bankable）和“可投資的”（investable）項(xiàng)目①。政府機(jī)構(gòu)未能為擬議的PPP項(xiàng)目提供詳細(xì)的設(shè)計(jì)、可行性研究以及環(huán)境和社會(huì)影響的評估，進(jìn)而阻礙了私營部門參與PPP項(xiàng)目。因此，在項(xiàng)目規(guī)劃和準(zhǔn)備、預(yù)算支付、采購和招標(biāo)的過程中努力提高人力和機(jī)構(gòu)能力，增加“銀行能接受的”和“可投資的”基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目十分有必要。

（三）資金短缺

資金是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的一個(gè)重要條件?；谄浔拘裕A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目需要長期融資，最長可達(dá)二十年、三十年，甚至四十年。因此，確?？沙掷m(xù)的長期融資是多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目順利實(shí)施的關(guān)鍵。盡管政府仍希望保持其重要的融資地位，但面對巨大的融資需求，吸引私營部門的投資就變得十分重要。佐科政府嚴(yán)重依賴PPPS進(jìn)行融資和執(zhí)行基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，因?yàn)檎陨韮H能為其五年發(fā)展議程中的項(xiàng)目提供約三分之一的資金，但目前印度尼西亞政府仍缺乏明確的PPP法規(guī)，這在一定程度上阻礙了私營部門融入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的進(jìn)程。

鑒于印度尼西亞國內(nèi)商業(yè)銀行無法為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目提供長期融資，因?yàn)槠渲辉敢馓峁┳疃?年的貸款，這一時(shí)間范圍與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資需求是不匹配的。因此，通過發(fā)行全球債券或從國際銀行獲得長期貸款以豐富資金來源的多樣性，顯得尤為重要。盡管亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行為印度尼西亞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了十分具有吸引力的融資來源，但印度尼西亞必須認(rèn)真尋求長期融資來源的最佳替代方案，找到組合各種多邊融資來源的最佳戰(zhàn)略。

（四）投資環(huán)境仍待改善

當(dāng)前，印度尼西亞政府仍在努力創(chuàng)造良好的營商環(huán)境，但掠奪性精英利益主導(dǎo)的虛弱的和分散的國家機(jī)構(gòu)、低效的官僚機(jī)構(gòu)、薄弱的法治和治理不善等相互聯(lián)系的因素阻礙了更廣泛的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目向私營部門的開放②。就印度尼西亞虛弱的和分散的國家機(jī)構(gòu)來說，高度的權(quán)力下放使機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)變得困難。權(quán)力下放和地方政府、立法委員會(huì)的自主權(quán)經(jīng)常遭受指責(zé)，因?yàn)槠涫垢鞣N基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的實(shí)施復(fù)雜化。一些地方機(jī)構(gòu)無法通過關(guān)于稅收或者土地特許權(quán)的措施來為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目提供配套服務(wù)或設(shè)施，進(jìn)而導(dǎo)致中央政府推出的很多項(xiàng)目停滯不前。因而，為創(chuàng)造更好的投資環(huán)境，印度尼西亞需要進(jìn)一步調(diào)整中央政府與地方政府之間的利益，可以從中國的經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)，在給予了正確的法律和切實(shí)的激勵(lì)下，省政府在中國顯著的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮了重要作用③，而不是將地方政府視為毫無意義的國家政策執(zhí)行者。

此外，印度尼西亞官僚機(jī)構(gòu)的低效率也是影響其投資環(huán)境的重要因素。有45個(gè)重疊和沖突的法規(guī)規(guī)范著PPP進(jìn)程，私營企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)平均需要獲得40個(gè)不同的許可證，嚴(yán)重影響了PPP項(xiàng)目進(jìn)程④。2015年1月，印度尼西亞投資協(xié)調(diào)委員會(huì)為投資者提供了一個(gè)在線申請?jiān)S可的平臺(tái)，消除了過去不同部門或機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)問題⑤。這僅僅是向前邁進(jìn)了一小步，仍需要進(jìn)一步采取措施以消除監(jiān)管重疊并縮短商業(yè)應(yīng)用時(shí)間線。

（五）基礎(chǔ)設(shè)施地區(qū)發(fā)展不平衡

印度尼西亞的基礎(chǔ)設(shè)施存在嚴(yán)重的地區(qū)發(fā)展不平衡問題。印度尼西亞的島嶼和省份之間的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的可用性存在巨大差異，在公路、鐵路、飲用水、用電、電話普及率等方面都有很大差距。就交通基礎(chǔ)設(shè)施來說，由于地理的分隔，再加上歷史原因，印度尼西亞每個(gè)主要島嶼的交通系統(tǒng)都“自成一派”，“各派”在政策框架、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施細(xì)則等方面均有較大不同。爪哇島和蘇門答臘島作為印度尼西亞經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體，其交通基礎(chǔ)設(shè)施基本能達(dá)到國際化標(biāo)準(zhǔn)，相比之下，蘇拉威西島和加里曼丹島的很多地區(qū)連雙向道路都沒有①。同時(shí)，島際交通基礎(chǔ)設(shè)施的正常發(fā)展也受到了限制，除了民航和公路，印度尼西亞的鐵路和水路均未建成全國性的交通網(wǎng)絡(luò)，交通基礎(chǔ)設(shè)施的落后嚴(yán)重妨礙了商品在群島內(nèi)外的流通，從德國進(jìn)口鹽比從印度尼西亞的許多沿海鹽場更便宜，而大多數(shù)在印度尼西亞出售的大蒜是從中國進(jìn)口的，因?yàn)楦甙旱倪\(yùn)輸成本已經(jīng)驅(qū)使當(dāng)?shù)胤N植大蒜農(nóng)民退出市場。在基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展以及服務(wù)上的差距已經(jīng)對貧困和不平等以及投資模式和經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生影響，因而，在建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的過程中地區(qū)平衡需要予以考慮，同時(shí)，政府也需要認(rèn)真評估并有效應(yīng)對各種基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的社會(huì)和環(huán)境影響，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的和諧、平衡發(fā)展。

三、“一帶一路”倡議推進(jìn)下中國—印度尼西亞基礎(chǔ)設(shè)施合作的路徑

基礎(chǔ)設(shè)施是近些年來中國與印度尼西亞開展合作較為集中的領(lǐng)域，圍繞著鐵路、港口、電力等的建設(shè)，中國在印度尼西亞的投資建設(shè)項(xiàng)目越來越多。發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施是佐科“全球海洋支點(diǎn)”戰(zhàn)略下的首要任務(wù)，促進(jìn)與沿線國家之間的互聯(lián)互通是中國“一帶一路”倡議的基本目標(biāo)，兩大頂層設(shè)計(jì)高度契合，在“21世紀(jì)海上絲綢之路”倡議與“全球海洋支點(diǎn)”戰(zhàn)略的對接下，中國對印度尼西亞的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資呈現(xiàn)井噴式增長，由印度尼西亞第十大投資來源國躍至為第三大投資來源國②，更有以雅加達(dá)—萬隆高鐵為代表的一批重大基礎(chǔ)設(shè)施合作項(xiàng)目穩(wěn)步推進(jìn)。雅加達(dá)—萬隆高鐵項(xiàng)目是中國高鐵全方位整體走出去的第一單，也是中國與印度尼西亞發(fā)展戰(zhàn)略對接下的“早期收獲”成果，具有重要的引領(lǐng)和示范作用，意義重大。2017年4月4日，雅加達(dá)—萬隆高鐵總承包（EPC）合同的簽署，標(biāo)志著該項(xiàng)目進(jìn)入全面實(shí)施階段③；5月14日，在“一帶一路”國際合作高峰論壇期間雅加達(dá)—萬隆高鐵貸款協(xié)議正式簽署，該項(xiàng)目迎來快速實(shí)施階段④。

印度尼西亞開放的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場以及中國—印度尼西亞兩國頂層設(shè)計(jì)的對接和經(jīng)濟(jì)上日益密切的合作為兩國在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的合作提供了機(jī)遇，但存在一些不可忽視的困難。在與印度尼西亞開展基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的合作時(shí)，必然面對其征地困難、法律法規(guī)的不完善、官僚機(jī)構(gòu)的低效率、人力資源及技術(shù)水平不高、語言溝通障礙以及宗教習(xí)俗等方面的問題。同時(shí)，隨著“走出去”的中國企業(yè)越來越多，這些企業(yè)自身也面臨著在管理能力、融資能力、市場調(diào)研能力、人才培養(yǎng)機(jī)制、本土化水平等方面的問題。另外，來自其他國家，尤其是日本的競爭也不容小覷。盡管在同日本的競爭中，中國拿下了雅加達(dá)—萬隆高鐵項(xiàng)目，但這一項(xiàng)目的進(jìn)展并不十分順利，2016年1月舉行開工儀式后不到一周，項(xiàng)目便因沒有施工許可證而被叫停，歷時(shí)近7個(gè)月才獲得全線許可證，同時(shí)征地工作也沒有及時(shí)跟上，在舉行開工儀式時(shí)僅獲得5千米的施工區(qū)間，到2016年6月底獲得了大約40%路段的建設(shè)許可證⑤，至2017年1月底確保的用地只占整體的85%，艱難的征地進(jìn)程使本該在2015年11月簽署的融資合同拖了約一年半才得以簽署。

總的來說，把握中國—印度尼西亞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中所擁有的機(jī)遇，正確對待所面臨的挑戰(zhàn)，并在此基礎(chǔ)上開啟中國企業(yè)“走出去”對接印度尼西亞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的正確路徑至關(guān)重要。

（一）深入調(diào)研，充分了解印度尼西亞國情

深入調(diào)研，進(jìn)行實(shí)地考察，充分了解印度尼西亞的國情、政情，這是中國企業(yè)“走出去”成功對接印度尼西亞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)。深入考察印度尼西亞當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況，全面清晰地掌握其建設(shè)現(xiàn)狀、經(jīng)營模式以及發(fā)展前景等情況，對中國企業(yè)當(dāng)前或者未來開展投資合作具有重要的參考價(jià)值。中國企業(yè)在進(jìn)行投資和開展合作時(shí)要充分考慮到印度尼西亞國內(nèi)的土地征用難題，妥善處理與相關(guān)部門及利益相關(guān)者之間的關(guān)系，并努力獲得更多民眾的支持；針對印度尼西亞國內(nèi)的官僚主義和腐敗問題，中國企業(yè)必須要知曉其相關(guān)政策和法律法規(guī)，盡力克服；針對印度尼西亞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺以及佐科政府倡導(dǎo)采用PPPS進(jìn)行融資，中國企業(yè)可以創(chuàng)新合作模式，靈活運(yùn)用PPP、建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓（BOT）、建設(shè)—擁有—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓（BOOT）等融資方式，同時(shí)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施投資風(fēng)險(xiǎn)防范，建立有效的融資管理機(jī)制；針對印度尼西亞國內(nèi)嚴(yán)苛的勞工雇傭制度，中國企業(yè)應(yīng)全面了解并嚴(yán)格遵守其《勞工法》，按時(shí)足額發(fā)放員工工資、保險(xiǎn)和福利①，同時(shí)，尊重印度尼西亞勞工的宗教信仰以及相關(guān)習(xí)俗。

（二）推進(jìn)中國企業(yè)的本土化水平

任何基礎(chǔ)設(shè)施都必須植根于一片土地之上，陌生的社會(huì)文化環(huán)境是投資者和承包商開展海外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面對的一個(gè)重要挑戰(zhàn)。針對印度尼西亞豐富多元的文化特征，推進(jìn)中國企業(yè)的本土化水平才是中國—印度尼西亞順利開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作的保證。一方面，印度尼西亞語作為印度尼西亞官方的第一語言，為了減少溝通障礙，降低溝通成本，中國企業(yè)應(yīng)組織員工，尤其是管理人員學(xué)習(xí)印度尼西亞語，并理解和掌握印度尼西亞的商業(yè)習(xí)慣，以便順利進(jìn)行投資，同時(shí)，還應(yīng)做好對投資過程中相關(guān)文件、相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及規(guī)范等的翻譯推廣工作，以免因語言文字障礙減緩合作的進(jìn)程。另一方面，加強(qiáng)對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中建筑材料等的本地采購，為當(dāng)?shù)孛癖妱?chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)②，同時(shí)，注重招聘當(dāng)?shù)貏诠?，并為其提供技能培?xùn)，尤其是加強(qiáng)對當(dāng)?shù)毓芾砣藛T的培養(yǎng)，以當(dāng)?shù)毓芾砣藛T實(shí)施對當(dāng)?shù)貏诠さ墓芾?，這種方式更為有效也更受當(dāng)?shù)厝瞬攀袌龅臍g迎。

（三） 增強(qiáng)中國企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感， 注重品牌塑造

承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目所在國的社會(huì)責(zé)任，做好“人的工作”，注重品牌塑造，是中國—印度尼西亞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。首先，中國企業(yè)要注重回報(bào)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，圍繞當(dāng)?shù)孛癖婇_展一些公益性活動(dòng)，這可能不會(huì)為企業(yè)帶來直接的利潤，卻可以贏得當(dāng)?shù)厣鐣?huì)和民眾的信任與支持，提升企業(yè)的良好形象；其次，中國企業(yè)應(yīng)關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，注重生態(tài)保護(hù)，依法獲得當(dāng)?shù)卣沫h(huán)境保護(hù)許可，同時(shí)，還應(yīng)確保相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的安全性，使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得以可持續(xù)發(fā)展，經(jīng)受住各種考驗(yàn)；最后，中國企業(yè)要重承諾、講信用，對于已經(jīng)達(dá)成協(xié)議的項(xiàng)目應(yīng)按時(shí)、保質(zhì)、保量的完成，堅(jiān)持長期經(jīng)營，避免留下短視的印象，同時(shí)，“一帶一路”的火熱推進(jìn)，掀起了投資的熱潮，在這種情況下，中國企業(yè)不可盲目投資，也不應(yīng)輕易給予承諾，以免因不能兌現(xiàn)承諾而損害中國企業(yè)的信譽(yù)度和國家形象③。

（四）促進(jìn)中國企業(yè)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，鼓勵(lì)“抱團(tuán)出?！?/p>

在國際市場上，中國企業(yè)之間的惡性競爭、同質(zhì)競爭問題比較嚴(yán)重，是影響中國企業(yè)發(fā)展和順利“走出去”的重要問題。鼓勵(lì)中國企業(yè)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，形成合力，進(jìn)軍印度尼西亞基礎(chǔ)設(shè)施市場，是中國企業(yè)拿下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，并有能力與其他國家展開競爭，發(fā)揮競爭優(yōu)勢的重要條件。多個(gè)企業(yè)的聯(lián)合體現(xiàn)的是多種優(yōu)勢和能力的有機(jī)結(jié)合，能夠有效解決單一企業(yè)在人才方面的稀缺性和能力上的片面性等問題。雅加達(dá)—萬隆高鐵項(xiàng)目便是中國企業(yè)聯(lián)合“走出去”的一個(gè)典范，其是由中國鐵路總公司牽頭的包括有鐵總國際、中國中鐵、中國水電、鐵三院、中車四方公司、通號(hào)公司等企業(yè)組成的中國企業(yè)聯(lián)合體④，必然能夠有效將各自的優(yōu)勢優(yōu)化組合。

（五）妥善應(yīng)對來自日本的競爭

在“一帶一路”沿線，尤其是在東南亞地區(qū)，日本已成為中國最主要的博弈對手。為抵制中國“一帶一路”倡議可能產(chǎn)生的對東南亞國家的政治影響以及亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行對東南亞地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行融資的影響力，日本政府于2015年5月推出了一個(gè)新的發(fā)展計(jì)劃——“高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施合作伙伴計(jì)劃”（Partnership with Quality Infrastructure），根據(jù)這一計(jì)劃，日本決定在未來5年內(nèi)增加1100億美元用于投資“高質(zhì)量”的基礎(chǔ)設(shè)施，尤其強(qiáng)調(diào)對所投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中的環(huán)境保護(hù)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和對當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的福利①。日本積極地將東南亞國家作為這一計(jì)劃的潛在受益者，尤其是在高鐵項(xiàng)目等的潛在投資上，與中國在雅加達(dá)—萬隆高鐵項(xiàng)目、吉隆坡—新加坡高鐵項(xiàng)目上展開激烈的競爭。得益于其長期的戰(zhàn)略經(jīng)營，日本在印度尼西亞擁有重大的經(jīng)濟(jì)和政治影響力，對印度尼西亞基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資也有很長的歷史，面對來自日本方面的競爭，中國企業(yè)進(jìn)軍印度尼西亞基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，一方面需苦練自身本領(lǐng)，進(jìn)一步提高自身的技能水平，以更有說服力的技術(shù)積累和技術(shù)創(chuàng)新來應(yīng)對日本對中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，尤其是高鐵技術(shù)的無理指責(zé)和抹黑，進(jìn)而贏得國際社會(huì)對中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)技術(shù)水平的認(rèn)可和信任；另一方面，中國企業(yè)還應(yīng)積極學(xué)習(xí)和借鑒日本企業(yè)在印度尼西亞開展基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，日本企業(yè)投資印度尼西亞十分注重長期經(jīng)營，本土化水平很高，尊重本土合作者的意見，遵循本土的思維來推進(jìn)項(xiàng)目，且注重尋求與本土優(yōu)秀企業(yè)的合作，這些都使日本企業(yè)在印度尼西亞社會(huì)和民眾中留下較好的印象和口碑，值得中國企業(yè)學(xué)習(xí)。

四、結(jié)語

相對于往屆政府，印度尼西亞佐科政府對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入了更多的精力和心血，五年發(fā)展議程的制定，在行政上、融資上以及監(jiān)管方面實(shí)施的改革，雖然可能只是臨時(shí)的和漸進(jìn)的，但在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上取得的進(jìn)展確是有目共睹。面對諸多的挑戰(zhàn)，佐科政府仍需付出更多的努力。佐科政府需展示其執(zhí)行土地征用法案的能力，以期在2017年顯示其潛在的價(jià)值；需在項(xiàng)目規(guī)劃和準(zhǔn)備、預(yù)算支付、采購和招標(biāo)過程中認(rèn)真提高人力和機(jī)構(gòu)能力；在各種多邊融資來源和國內(nèi)融資來源之間找到適當(dāng)?shù)钠胶?，尋求最佳的長期融資渠道；同時(shí)，還需提供有利于吸引私人投資者參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的營商環(huán)境；另外，保持基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的地區(qū)平衡也不可忽視。在中國“一帶一路”倡議的積極推進(jìn)中，與印度尼西亞“全球海洋支點(diǎn)”戰(zhàn)略的對接，圍繞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作，勢必迎來一股熱潮，面對這一大好機(jī)遇以及不可忽視的一些挑戰(zhàn)，中國企業(yè)必須要選擇清晰、合理的合作路徑，開展好投資印度尼西亞的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，使“中國質(zhì)量”在印度尼西亞得到認(rèn)可，進(jìn)而為將來對其他東南亞國家進(jìn)行投資尤其是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的合作起到輻射促進(jìn)的作用。

注：本文為2014年度國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“總體國家安全觀下的中國東南周邊地區(qū)安全機(jī)制構(gòu)建研究”（14ZDA087）和2015年度華中師范大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金項(xiàng)目“‘一帶一路背景下中國—印尼戰(zhàn)略伙伴關(guān)系深化研究”（CCNU15Z02004）的階段性成果。

（責(zé)任編輯： 張 磊）