楊志軍, 耿 旭, 王若雪

(1. 貴州大學(xué) 公共管理學(xué)院, 貴州 貴陽 550025; 2. 深圳大學(xué) 管理學(xué)院, 廣東 深圳 518060;3. 西南交通大學(xué) 公共管理與政法學(xué)院, 四川 成都 610031)

環(huán)境治理政策的工具偏好與路徑優(yōu)化
----基于43個(gè)政策文本的內(nèi)容分析

楊志軍1, 耿 旭2, 王若雪3

(1. 貴州大學(xué) 公共管理學(xué)院, 貴州 貴陽 550025; 2. 深圳大學(xué) 管理學(xué)院, 廣東 深圳 518060;3. 西南交通大學(xué) 公共管理與政法學(xué)院, 四川 成都 610031)

有效的環(huán)境治理離不開環(huán)境政策工具的科學(xué)選擇與運(yùn)用。借助內(nèi)容分析法,按照樣本選擇、分析框架構(gòu)建、文本單元編碼及數(shù)據(jù)分析的邏輯,對(duì)改革開放以來中央政府頒布的43個(gè)環(huán)境治理政策文本進(jìn)行分析,揭示我國政府在環(huán)境治理工具選擇上的一般規(guī)律及其偏好。結(jié)果表明,我國環(huán)境治理中存在強(qiáng)制型政策工具運(yùn)用過溢、政府行政主體運(yùn)用分布不均,以及經(jīng)濟(jì)型政策工具和自愿型政策工具使用不足等問題,并提出適度降低強(qiáng)制型政策工具的使用、重視經(jīng)濟(jì)型政策工具和自愿型政策工具、加強(qiáng)公民與第三方組織參與度、健全政策工具使用機(jī)制等優(yōu)化路徑。

環(huán)境治理; 內(nèi)容分析法; 強(qiáng)制型政策工具; 自愿型政策工具

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展,環(huán)境問題日益突出,環(huán)境治理問題也已經(jīng)擺上黨和國家的重要議事日程。黨的十八大以來,國家對(duì)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)提出一系列新思想、新論斷和新要求:“一是了解和深刻認(rèn)識(shí)生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)重大意義;二是作出生態(tài)文明建設(shè)總體部署;三是積極探索環(huán)境保護(hù)新路;四是讓生態(tài)系統(tǒng)休養(yǎng)生息;五是認(rèn)真解決關(guān)系民生的突出環(huán)境問題;六是生態(tài)文明建設(shè)制度體系更加完善”[1]。

“工欲善其事,必先利其器”,環(huán)境治理的關(guān)鍵要靠政策工具。要使政策有效,需要的不僅僅只是權(quán)威和財(cái)力支持,良好的政策執(zhí)行方法也是必不可少的[2]。歐文·E. 休斯將政策工具定義為:“政府的行為方式,以及通過某種途徑用以調(diào)節(jié)政府行為的機(jī)制。”[3]邁克爾·豪利特和M.拉米社指出:“政策工具是政府賴以推行政策的手段,是政府在部署和貫徹政策時(shí)擁有的實(shí)際方法和手段。”[4]作為政策工具的一種特殊類型,環(huán)境政策工具是指公共政策主體為解決特定的環(huán)境問題或者實(shí)現(xiàn)一定環(huán)境治理目標(biāo)而采用的各種手段的總稱。當(dāng)前,主流的環(huán)境政策工具被分為命令強(qiáng)制型政策工具、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具及社會(huì)自愿型政策工具三種, 如何針對(duì)不同的環(huán)境問題、不同的被規(guī)制對(duì)象科學(xué)地選擇環(huán)境政策工具成為重要議題?；诖?論文采用內(nèi)容分析法(content analysis methed),選取改革開放以來全國人大及中央政府頒布的43個(gè)政策法律文本,構(gòu)建“政策工具—價(jià)值鏈”的二維分析框架,進(jìn)行文本編碼和數(shù)據(jù)分析,總結(jié)我國政府環(huán)境政策工具選擇的一般規(guī)律和特點(diǎn),并提出相應(yīng)的優(yōu)化策略。

一、 研究方法與樣本選擇

1. 研究方法

內(nèi)容分析法最早源于“二戰(zhàn)”期間的新聞界,主要用于傳播學(xué)和政治學(xué)研究領(lǐng)域。20世紀(jì)60年代隨著內(nèi)容分析方法在計(jì)算機(jī)領(lǐng)域中的運(yùn)用,其應(yīng)用范圍逐漸從新聞界擴(kuò)展到整個(gè)社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域[5],尤其是在情報(bào)科學(xué)和管理學(xué)領(lǐng)域,得到了很好的使用。美國著名社會(huì)學(xué)家伯納德·貝雷爾森認(rèn)為,內(nèi)容分析方法是一種對(duì)具有明確特性的信息傳播內(nèi)容進(jìn)行客觀、系統(tǒng)和定量的描述的研究技術(shù)[6]。內(nèi)容分析法一般需遵循以下幾個(gè)步驟:①提出研究問題或假設(shè);②抽取研究樣本;③選擇分析單元;④建立分析類目;⑤定量處理與計(jì)算[7]。其優(yōu)勢在于可以將用語言表達(dá)的文字性材料或政策文本轉(zhuǎn)換成用數(shù)量表達(dá)的資料,從大量文本和歷史數(shù)據(jù)源中提取和獲悉新觀點(diǎn),找到能反映文獻(xiàn)內(nèi)容本質(zhì)且易于計(jì)數(shù)的特征,從而克服定性研究的主觀性和不確定性,有助于了解真實(shí)的事件范圍和驗(yàn)證其他方法的有效性,達(dá)到對(duì)文獻(xiàn)“質(zhì)”的更深刻、更精確的認(rèn)識(shí)[8]。

這種方法適合于對(duì)一切可以記錄與保存并且有價(jià)值的文獻(xiàn)作定量研究,抽樣方法較為多元,一般有來源抽樣、日期抽樣和單元抽樣三種方式,其抽樣原則包括符合研究目的、信息含量大、具有連續(xù)性、內(nèi)容體例基本一致等[9]。諸多統(tǒng)計(jì)技術(shù),如頻數(shù)、百分比、卡方分析、相關(guān)分析及T-TEST等都可用來展示所分析內(nèi)容的特性。其基本邏輯在于:研究者可先設(shè)立評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和分析單元,然后將文字的或圖畫的非定量內(nèi)容轉(zhuǎn)化為定量的數(shù)據(jù),這個(gè)轉(zhuǎn)化的過程主要是根據(jù)理論引導(dǎo)觀點(diǎn)來進(jìn)行。在研究過程中,研究者按照最先確定的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、分析的類別和單位進(jìn)行統(tǒng)計(jì),統(tǒng)計(jì)出什么結(jié)果,就只能表達(dá)和傳播什么結(jié)果,不能從個(gè)人認(rèn)識(shí)或主觀情感出發(fā)左右分析的數(shù)量結(jié)果,更不能通過修改或者調(diào)整數(shù)據(jù)結(jié)果來呈現(xiàn)符合研究預(yù)期的結(jié)論。

本文嚴(yán)格按照上述規(guī)范、要求和流程來使用內(nèi)容分析法。首先選擇我國制定的環(huán)境治理政策文本作為內(nèi)容分析樣本,再根據(jù)政策分析相關(guān)理論建立分析框架,然后將各個(gè)政策文本中的政策工具內(nèi)容進(jìn)行編碼來定義分析單元,隨后把契合框架的政策編號(hào)歸入分析框架中進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計(jì),最后在量化分析的基礎(chǔ)上分析并給出相應(yīng)的政策建議。

2. 樣本選擇

從政策文本中挖掘我國政策工具的使用情況,揭示政策工具的選擇偏好成為研究環(huán)境政策工具的重要路徑。已有環(huán)境政策文本領(lǐng)域比較廣泛,數(shù)量也很多,為了保證取得的政策文本具有針對(duì)性和代表性,本文主要聚焦水、大氣和土壤三個(gè)方面的政策文本?？紤]到樣本來源的權(quán)威性、代表性及覆蓋面,主要選擇全國人大、國務(wù)院及其直屬機(jī)構(gòu)而非地方性機(jī)構(gòu)制定頒布的法律、法規(guī)、意見、辦法、通知公告等,所有文本均可公開查詢,具有較強(qiáng)公信力和關(guān)注度。通過梳理和篩選,最終確定有效文本43份,時(shí)間跨度為1994年《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》頒布施行到2016年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》等多部法律法規(guī)頒布,按照頒布的時(shí)間先后順序制作文本表,如表1所示。

表1 中國環(huán)境治理政策法律文本

二、分析框架:工具—價(jià)值鏈二維框架

政策工具的選擇不僅要考慮理性要素,更要考慮價(jià)值要素。合理的政策結(jié)構(gòu)需要政策主體兼顧自己所在的政策位置與其他政策主體的上下、左右、前后的關(guān)系。例如,時(shí)間層面表現(xiàn)為先行政策、現(xiàn)行政策與后續(xù)政策間的繼承,空間層面表現(xiàn)為多個(gè)平行或不同層級(jí)政策間的互補(bǔ)等[10]。在確定研究問題和數(shù)據(jù)來源后,最核心的步驟是建立文本編碼的理論框架和參照標(biāo)準(zhǔn)。本文從工具和價(jià)值鏈維度出發(fā),構(gòu)建政策工具分析的二維分析框架,從而進(jìn)行文本編碼分析。其中,工具維度是X維度,代表環(huán)境政策工具的不同類型;價(jià)值鏈維度是Y維度,代表環(huán)境治理領(lǐng)域涉及到的被規(guī)制主體。通過工具-價(jià)值鏈二維框架,能夠更加全面細(xì)致地分析我國環(huán)境政策工具的選擇情況。

1.X維度:基于政策工具維度

正如引言所述,基于政策工具對(duì)被規(guī)制者的強(qiáng)制性程度,可將環(huán)境政策工具分為命令強(qiáng)制型政策工具、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具和社會(huì)自愿型政策工具三種類型,其中命令強(qiáng)制型政策工具采用行政命令的強(qiáng)制手段對(duì)環(huán)境治理進(jìn)行直接作用,經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具采用經(jīng)濟(jì)手段對(duì)環(huán)境治理進(jìn)行作用。相對(duì)于行政強(qiáng)制型和市場經(jīng)濟(jì)型來說,社會(huì)自愿型政策工具對(duì)于環(huán)境治理具有間接作用。

第一,命令強(qiáng)制型環(huán)境治理政策工具。其表現(xiàn)為國家或政府對(duì)于環(huán)境治理具有強(qiáng)制的直接作用,通過法律或行政命令的強(qiáng)制型手段對(duì)環(huán)境進(jìn)行治理,對(duì)環(huán)境治理發(fā)生作用。本文將其細(xì)分為行政處罰、目標(biāo)責(zé)任制(考核制)、環(huán)境問責(zé)、運(yùn)用評(píng)價(jià)、淘汰制等。

第二,經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型環(huán)境治理政策工具。它是通過市場手段解決環(huán)境問題,理論基礎(chǔ)來自于“庇古理論”和“科斯定理”,污染費(fèi)、許可證、技術(shù)支持、財(cái)稅補(bǔ)給等都是其具體的治理工具[11]。本文將其具體化為污染費(fèi)、許可證、技術(shù)支持和財(cái)稅補(bǔ)給四種類型。

第三,社會(huì)自愿型環(huán)境治理政策工具。它是自愿性協(xié)議,類似于俱樂部理論的治理方案。企業(yè)實(shí)行自愿性環(huán)境政策,自愿改善環(huán)境的動(dòng)機(jī)在于外在管制壓力、非管制壓力(如消費(fèi)者綠色消費(fèi)理念的興起、環(huán)保 NGO 組織等),以及企業(yè)和自愿性協(xié)議自身的特征[12]?？梢约?xì)分為環(huán)保NGO、第三方評(píng)估兩種。

2.Y維度:價(jià)值鏈維度

環(huán)境政策執(zhí)行主體主要有社會(huì)、政府、企業(yè)、公民, 依次從社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、政府穩(wěn)定、企業(yè)形象、公民“三生”(生命、生存、生活)四個(gè)視角著手展開分析, 實(shí)施政策工具就是為了達(dá)到社會(huì)和諧發(fā)展的目標(biāo), 不同的環(huán)境政策工具在不同的主體作用下生的效果和影響并不一樣。 將四個(gè)主體的作用和影響簡化為價(jià)值鏈維度, 也就是Y維度, 結(jié)合基于三種政策工具的X維度, 最終形成了環(huán)境政策工具分析的二維框架, 如圖1所示。

圖1 環(huán)境政策工具分析的二維框架

X軸主要集中于命令強(qiáng)制、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和社會(huì)自愿三種政策工具類型,分別嵌入具體的政策工具內(nèi)容。Y軸中社會(huì)是為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,發(fā)揮合力共治的作用;政府則是為了維護(hù)生態(tài)安全和獲得環(huán)境治理績效而采取的政策行動(dòng);企業(yè)代表的是企業(yè)在追求經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)要履行社會(huì)責(zé)任和義務(wù);公民體現(xiàn)的是對(duì)生命、生存和生活的追求。

三、 文本單元編碼與數(shù)據(jù)分析

1. 文本單元編碼

在本文的內(nèi)容分析法中,分析單元是環(huán)境治理政策文本的有關(guān)政策條款。首先對(duì)43份政策文本的內(nèi)容按照“政策編號(hào)-具體條款-章節(jié)”的格式來進(jìn)行編碼,然后根據(jù)建立的環(huán)境政策工具二維分析框架將這些政策文本進(jìn)行歸類,最終形成了內(nèi)容分析單元,如表2所示。

2. 數(shù)據(jù)分析

按照政策工具-價(jià)值鏈的二維框架,將不同編碼進(jìn)行歸類統(tǒng)計(jì),結(jié)果如表3所示。從總體上來看,43份環(huán)境治理政策文本兼顧了行政強(qiáng)制型、市場經(jīng)濟(jì)型、社會(huì)自愿型政策工具的運(yùn)用,內(nèi)容涉及了公民、企業(yè)、政府、社會(huì)四個(gè)領(lǐng)域主體,對(duì)環(huán)境治理提供了多方面的激勵(lì)和規(guī)制。從三種類型環(huán)境政策工具使用比例看,我國環(huán)境治理中以行政強(qiáng)制型為主,文本編碼統(tǒng)計(jì)頻次達(dá)到94,比例達(dá)到61.438%;其次是市場經(jīng)濟(jì)型,文本編碼統(tǒng)計(jì)頻次達(dá)到52,比例達(dá)到33.987%,最少的是自愿型政策工具,文本編碼統(tǒng)計(jì)頻次僅為7,所占比例為4.575%。

表2 政策文本內(nèi)容分析單元編碼(節(jié)選)

表3 環(huán)境政策文本的三種工具選擇頻數(shù)分布

具體到各個(gè)類型的環(huán)境政策工具,如圖2所示,在強(qiáng)制型政策工具中,行政處罰比例為40.426%,占了將近一半,其次是運(yùn)用評(píng)價(jià)(19.149%)和目標(biāo)責(zé)任制(18.085%),最少的是淘汰制(6.383%)。在經(jīng)濟(jì)型政策工具中,許可證(26.923%)、技術(shù)支持(26.923%)、財(cái)稅補(bǔ)給(30.769%)的比例相當(dāng),污染費(fèi)(15.385%)比重稍小。自愿型政策工具在整個(gè)政策文本中所占的比重很小,在政策分析單元中的第三方評(píng)估占絕大部分,比例為71.429%,環(huán)保NGO為28.571%。

圖2 環(huán)境政策工具三種類型的具體選擇頻數(shù)分布

引入主體價(jià)值鏈維度影響因素,得到工具-價(jià)值鏈框架下的環(huán)境政策工具選擇頻數(shù)分布,如表4所示?？梢钥闯?在環(huán)境治理政策的主體價(jià)值鏈維度中,針對(duì)公民、企業(yè)、政府和社會(huì)的環(huán)境政策工具使用比例分別為3.268%、65.359%、29.412%、1.961%。從總體來看,環(huán)境治理政策工具覆蓋的主體比較全面,但是對(duì)于在各個(gè)主體中的比重就不一致,企業(yè)和政府的比重較高,而對(duì)公民個(gè)體和社會(huì)涉及少,兩者之和不到10%。這進(jìn)一步說明在環(huán)境治理過程中,企業(yè)和政府所占的比重和作用較大,但也可以看出我國在環(huán)境治理方面對(duì)于公民個(gè)人及社會(huì)的力量有所忽視,在鼓勵(lì)公民和社會(huì)參與環(huán)境治理方面的力度不夠。

表4 工具—價(jià)值鏈框架下環(huán)境政策工具選擇頻數(shù)分布

四、 研究結(jié)論與政策建議

1. 研究結(jié)論

第一,過多使用以“行政處罰”為代表的強(qiáng)制型政策工具。根據(jù)環(huán)境治理政策文本的條款單元頻數(shù)分析,環(huán)境治理政策文本涉及到的政策工具條款大部分是強(qiáng)制型政策工具(61.438%),而在強(qiáng)制型政策工具中“行政處罰”政策工具占到了40.426%。例如,《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》有11條政策條款是屬于強(qiáng)制型政策工具,行政處罰就有8條,并且政策條款中還存在違反相同的政策條款時(shí),行政處罰的政策條款分做兩條來解決的現(xiàn)象。造成這種現(xiàn)象的原因是國家在制定環(huán)境治理政策的時(shí)候,往往由于先前的環(huán)境治理政策沒有得到有效執(zhí)行,而后期新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題又在不斷涌現(xiàn);或者是環(huán)境治理政策在前期的執(zhí)行中沒有達(dá)到預(yù)期成效,在新一輪政策制定之時(shí)為了彌補(bǔ)前期的不足又必須再提及和貫徹,如此便造成了過度重視強(qiáng)制型政策工具的使用。

第二,經(jīng)濟(jì)型政策工具和自愿型政策工具采用比例不匹配。圖2結(jié)果顯示,經(jīng)濟(jì)型政策工具的比重為33.987%,自愿型政策工具的比重為4.575%,總和不到40%,與強(qiáng)制型政策工具(61.438%)相比,使用頻率嚴(yán)重失衡。其中自愿型政策工具比例更是不到整個(gè)政策文本條款單元的十分之一。造成這種現(xiàn)象的原因是各級(jí)政府習(xí)慣于采用強(qiáng)制型手段開展環(huán)境治理行動(dòng),短平快,往往能收到效果;再加上財(cái)政資金支持力度不夠,環(huán)保NGO和第三方評(píng)估發(fā)展尚未完善,缺乏使用自愿型政策工具的行政動(dòng)力,社會(huì)也缺乏合作治理精神。很多政策文本只是稍稍提及“鼓勵(lì)公眾參與”,比如《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)水污染防治行動(dòng)計(jì)劃的通知》中“加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督”的條款,對(duì)于可以通過哪些渠道參與社會(huì)監(jiān)督?jīng)]有明確的規(guī)定,尤其是對(duì)于鼓勵(lì)第三方評(píng)估的政策文本更是少之又少。

第三,環(huán)境政策工具運(yùn)用中政府、企業(yè)、公民主體間關(guān)系失衡。從表4來看,企業(yè)的政策工具(65.359%)和政府的政策工具(29.412%)占了政策文本條款的絕大多數(shù),公民(3.268%)和社會(huì)(1.961%)所占比例很少。在43個(gè)政策文本中,以行政處罰式的命令強(qiáng)制型政策工具使用頻數(shù)最多,其次是以排污許可證為代表的市場經(jīng)濟(jì)型政策工具,社會(huì)自愿型政策工具最少。鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境治理和推行第三方治理的政策文本只有《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》。這些環(huán)境治理政策工具在行政主體間的權(quán)力失衡極易導(dǎo)致環(huán)境治理格局失衡,最后造成環(huán)境政策執(zhí)行的效果不佳。從依法行政的角度來講,環(huán)境治理的問題解決應(yīng)該是整合社會(huì)的各種力量來共同進(jìn)行而不僅僅是依靠政府權(quán)威和企業(yè)力量。

第四,基于經(jīng)濟(jì)型、自愿型的環(huán)境政策工具并沒有取代傳統(tǒng)的強(qiáng)制型工具。盡管西方國家在20世紀(jì)80年代開始運(yùn)用基于市場信息工具、自愿型工具等新環(huán)境政策工具,但并沒有放棄或取代以命令—控制為特征的強(qiáng)制型或管制型工具。2008年以來,我國逐漸建立了新環(huán)境政策工具的初步體系,具體包括環(huán)境收費(fèi)、綠色稅收、生態(tài)補(bǔ)償、綠色資本市場、綠色貿(mào)易、排污權(quán)交易、綠色保險(xiǎn)等基于市場的工具和以ISO14000、清潔生產(chǎn)為主的自愿型工具等。然而,這些新的發(fā)展趨勢是建立在“三同時(shí)”“環(huán)境影響評(píng)價(jià)”“環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任”“排污收費(fèi)”“排污申請登記與許可證”“城市環(huán)境綜合整治定量考核”“限期治理”“集中控制”等環(huán)境治理管制型政策制度的基礎(chǔ)之上。所以,對(duì)于強(qiáng)制型環(huán)境政策工具的使用價(jià)值及其效果,應(yīng)該一分為二地加以評(píng)判。

第五,基于經(jīng)濟(jì)型、自愿型的環(huán)境政策工具的運(yùn)用平臺(tái)和評(píng)價(jià)機(jī)制尚未完全建立。一方面,市場型和自愿型政策工具的運(yùn)用平臺(tái)和評(píng)價(jià)機(jī)制尚存在缺陷,難以實(shí)現(xiàn)政策工具的政策合力,發(fā)揮政策效應(yīng),實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)。另一方面,新型環(huán)境治理政策工具又缺乏健全的使用機(jī)制和成熟的運(yùn)用平臺(tái),很難確保環(huán)境治理時(shí)空格局的連續(xù)性、系統(tǒng)性。以“行政處罰”“目標(biāo)責(zé)任制(考核制)”“環(huán)境問責(zé)”“運(yùn)用評(píng)價(jià)”“淘汰制”“許可證”“技術(shù)支持”“財(cái)稅補(bǔ)給”“環(huán)保NGO”“第三方評(píng)估”等內(nèi)容構(gòu)成的環(huán)境政策工具內(nèi)在關(guān)系不匹配,比例不協(xié)調(diào),性質(zhì)單一,不利于建立和完善環(huán)境治理新格局。隨著政府角色由傳統(tǒng)的政府至上轉(zhuǎn)變?yōu)楣裰辽稀⑸鐣?huì)至上,必須隨之轉(zhuǎn)變環(huán)境政策工具的使用類型,建立科學(xué)專業(yè)的新型政府政策工具使用機(jī)制和操作平臺(tái)。

2. 政策建議

環(huán)境保護(hù)工作是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重中之重,環(huán)境治理工作要達(dá)到好的效果,不僅要完善政策文本,更要注重政策工具的使用和執(zhí)行效度,為此提出以下建議。

第一,通過建立強(qiáng)制型政策工具使用的追蹤評(píng)價(jià)機(jī)制保障政策執(zhí)行效果。環(huán)境治理政策制定部門應(yīng)該對(duì)現(xiàn)有的強(qiáng)制型政策工具進(jìn)行統(tǒng)計(jì),對(duì)相關(guān)環(huán)境政策治理政策的實(shí)施時(shí)間及具體情況進(jìn)行落實(shí),制定政策實(shí)施時(shí)間表,嚴(yán)格按照規(guī)定,監(jiān)督和督促相關(guān)部門的環(huán)境治理政策實(shí)施情況,同時(shí)要健全和完善相應(yīng)環(huán)境治理政策的配套政策體系,提高環(huán)境治理政策制定、實(shí)施、評(píng)估、反饋的系統(tǒng)性和可操作性。要強(qiáng)而有力地監(jiān)督政策執(zhí)行,最近開展的第三批中央環(huán)境保護(hù)督察工作全面啟動(dòng),已組建7個(gè)中央環(huán)境保護(hù)督察組,對(duì)天津、山西、遼寧、安徽、福建、湖南、貴州7個(gè)省(市)開展環(huán)境保護(hù)督察工作。要在環(huán)境治理政策制定方面大力引入環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制,對(duì)重大公共工程項(xiàng)目決策必須加強(qiáng)環(huán)境影響的評(píng)價(jià),而且在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中不僅要加強(qiáng)執(zhí)行效度,更要突出決策過程中的公眾參與。

第二,切實(shí)提高市場經(jīng)濟(jì)型和社會(huì)自愿型政策工具在環(huán)境治理中的使用程度。目前的問題不是不能使用強(qiáng)制型環(huán)境政策工具,而是這一工具使用過度,相對(duì)應(yīng)的是,基于市場經(jīng)濟(jì)和社會(huì)志愿型的政策工具的使用又嚴(yán)重不足。需要中央政府和各級(jí)地方人民政府在經(jīng)濟(jì)政策上給予大力支持,促使企業(yè)主動(dòng)改造排污設(shè)備,提高清潔能源技術(shù)的使用頻次,加快研發(fā)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)行業(yè)的源頭治理技術(shù),形成自主知識(shí)產(chǎn)權(quán),尤其是在霧霾治理上,要致力于成因攻關(guān)[13]。利用社會(huì)傳媒渠道加強(qiáng)對(duì)企業(yè)進(jìn)行環(huán)保意識(shí)教育和宣傳,在全社會(huì)真正樹立環(huán)?？看蠹摇⒔ㄔO(shè)美好家園的觀念。同時(shí),改善環(huán)保NGO及第三方評(píng)估的生存發(fā)展環(huán)境,重視公眾參與環(huán)境決策活動(dòng),提高新聞媒體的監(jiān)督作用,在我國環(huán)境治理中為環(huán)保NGO和第三方評(píng)估創(chuàng)造良好氛圍和條件,進(jìn)而借助環(huán)保NGO和第三方評(píng)估力量支持環(huán)境治理,與政府和企業(yè)一道解決環(huán)境問題。

第三,加快政府轉(zhuǎn)型,運(yùn)用新型環(huán)境治理政策工具,構(gòu)建環(huán)境治理新格局。環(huán)境治理要在“放管服”改革背景下,緊緊圍繞還權(quán)于民、讓利于社目標(biāo),有權(quán)不能任性,讓人民有幸福感、獲得感,打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)。新型環(huán)境治理政策體系應(yīng)該綜合施策、標(biāo)本兼治,采用多中心治理方式,充分吸納和發(fā)揮各類環(huán)境治理主體的作用,不同的治理主體承擔(dān)不同的責(zé)任。政府在清單制度中要強(qiáng)化對(duì)環(huán)境治理政策工具的引導(dǎo)功能,通過法律制度培育好環(huán)境治理市場,吸引企業(yè)主體參與政策創(chuàng)新過程。企業(yè)在環(huán)保排污中要加強(qiáng)技術(shù)改造升級(jí)投入,把社會(huì)責(zé)任意識(shí)擺在首位,遵守法律制度,配合地方政府搞好環(huán)境治理。社會(huì)公眾和新聞媒體及環(huán)保組織共同發(fā)揮自愿型環(huán)境政策工具作用,切實(shí)履行好公眾參與的權(quán)利,發(fā)揮“人人有責(zé)、從我做起”的主人翁意識(shí)。由此合力共治,為新型環(huán)境治理政策工具有效運(yùn)行提供良好的運(yùn)行氛圍。

2014年,《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》順利修定并向社會(huì)發(fā)布,從“環(huán)境保護(hù)工作同經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)”轉(zhuǎn)變到“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”。在生態(tài)文明建設(shè)的新要求下,環(huán)境治理政策的運(yùn)用要具有系統(tǒng)性:①在頂層設(shè)計(jì)的宏觀層面,要考慮到制定環(huán)境治理政策,包括法律法規(guī)、制度條例、通知意見的適用性;②在運(yùn)行載體的中觀層面,要注意到本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化情況與治理目標(biāo)之間的差異性;③在執(zhí)行操作的微觀層面,要不斷創(chuàng)新使用環(huán)境政策工具,做到精準(zhǔn)施策,綜合發(fā)力。只有建立健全綜合性、系統(tǒng)性和創(chuàng)新性的環(huán)境政策治理工具,細(xì)化其使用機(jī)制,才能實(shí)現(xiàn)政策合力,功能互補(bǔ),推動(dòng)環(huán)境治理出實(shí)效。最后,在政策主體的功能發(fā)揮和政策標(biāo)的的接受程度上,要通過建立健全科學(xué)合力的政策結(jié)構(gòu),讓環(huán)境政策決策和執(zhí)行主體能夠依法行政,在法律制度上保障社會(huì)力量在決策和執(zhí)行兩個(gè)環(huán)節(jié)都有參與權(quán)利,在績效考評(píng)環(huán)節(jié)考慮社會(huì)力量的認(rèn)知感受,對(duì)環(huán)境治理不力行為實(shí)行一票否決,倒逼地方在環(huán)境治理方面積極作為。

[1] 周生賢. 適應(yīng)新常態(tài),打好攻堅(jiān)戰(zhàn),全面完成“十二五”目標(biāo)任務(wù)----在2015年全國環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議上的講話[EB/OL]. [2017-03-30]. http:∥www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201501/t20150120_294355.htm.

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[13] 李克強(qiáng). 不惜重金組織攻關(guān),抓緊找出霧霾形成的未知因素[EB/OL]. (2017-03-15)[2017-03-30]. http:∥www.chinanews.com/gn/2017/03-15/8174484.shtml.

(責(zé)任編輯: 付示威)

Tool Preference and Path Optimization of Environmental Governance Policies----Based on the Content Analysis of 43 Policy Texts

YANG Zhi-jun1, GENG Xu2, WANG Ruo-xue3

(1. School of Public Administration, Guizhou University, Guiyang 550025, China; 2. College of Management, Shenzhen University, Shenzhen 518060, China; 3. School of Public Affairs & Law, Southwest Jiaotong University, Chengdu 610031, China)

Effective environmental governance is inseparable from the scientific choice and application of environmental policy tools. Based on the logic of sample selection, framework construction, text unit coding and data analysis, content analysis was applied to study the 43 environmental policy texts issued by the Chinese central government since the reform and opening up with the purpose of revealing the Chinese governments’ choice of environmental governance tools. The research results showed that there existed such problems as the overuse of coercive policy tools, uneven use of government administrative bodies, and inefficient use of economic policies and voluntary policy tools in China’s environmental governance. Some optimization paths were then advocated including the less use of mandatory policy tools, the emphasis of economic and voluntary policy tools, the enhanced participation of citizens and third-party organizations, and the improvement of use mechanisms for policy tools.

environmental governance; content analysis method; mandatory policy tools; voluntary policy tools

10.15936/j.cnki.1008-3758.2017.03.009

2016-11-19

國家社會(huì)科學(xué)基金青年資助項(xiàng)目(15CZZ034); 貴州省軟科學(xué)研究計(jì)劃資助項(xiàng)目(黔科合基礎(chǔ)[2016]1512-3號(hào)); 貴州大學(xué)文科重大科研資助項(xiàng)目(GDZT201505)。

楊志軍(1983- ),男,湖北公安人,貴州大學(xué)副教授,管理學(xué)博士,主要從事運(yùn)動(dòng)式治理、環(huán)境抗?fàn)幣c政策過程研究; 耿 旭(1987- ),女,江蘇連云港人,深圳大學(xué)助理教授,管理學(xué)博士,主要從事公共政策分析和政府改革研究。

D 60

A

1008-3758(2017)03-0276-08