李國(guó)龍

摘 要：鑒于我國(guó)公共危機(jī)事件的頻發(fā)性、復(fù)雜性及多樣性的特點(diǎn)，使得政府很難單獨(dú)應(yīng)對(duì)。非政府組織開(kāi)始逐漸參與到公共危機(jī)的治理當(dāng)中。但由于非政府組織自身能力不足等困境的存在，導(dǎo)致其不能有效參與公共危機(jī)治理。所以，文章從國(guó)家立法、政府部門、非政府組織三個(gè)視角給出非政府組織高效參與公共危機(jī)治理的建議。

關(guān)鍵詞：非政府組織；公共危機(jī)；危機(jī)治理

一、非政府組織參與公共危機(jī)治理的背景

非政府組織的英文為Non-Government Organization，簡(jiǎn)稱NGO。對(duì)非政府組織的定義可謂仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智。目前認(rèn)可度較高的是美國(guó)約翰—霍普斯大學(xué)教授斯特·薩拉蒙提出的關(guān)于非政府組織的五特征法。即將具有組織性、非政府性、非營(yíng)利性、自治性、志愿性的組織界定為非政府組織。此外，在不同的國(guó)家非政府組織有不同的稱謂，如“第三部門”、“非營(yíng)利性組織”、“獨(dú)立部門”、“慈善組織”、“志愿組織”、“公民社會(huì)組織”、“民間組織”、“免稅組織”等[1]。學(xué)術(shù)界多數(shù)情況下，都認(rèn)為這些稱謂的涵義具有內(nèi)在一致性，原因在于它們活動(dòng)行為的公益性。

與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)非政府組織的發(fā)展起步相對(duì)較晚。在國(guó)內(nèi)很難找到與西方國(guó)家非政府組織的標(biāo)準(zhǔn)相一致的非政府組織。在實(shí)際生活中，確實(shí)又存在一些區(qū)別于政府和企業(yè)的具有中國(guó)特色的社會(huì)組織。根據(jù)轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)的國(guó)情，可以認(rèn)為非政府組織是自發(fā)向社會(huì)提供公共物品與服務(wù)，突顯奉獻(xiàn)與互助精神的非政府、非企業(yè)組織的總稱。

我國(guó)非政府組織興起于改革開(kāi)放時(shí)期，在20世紀(jì)90年代獲得較快發(fā)展。自此以來(lái)，在公共危機(jī)應(yīng)對(duì)過(guò)程中，發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。成為了政府應(yīng)對(duì)危機(jī)的合作伙伴。但不可否認(rèn)的是，我國(guó)非政府組織目前仍然處于初級(jí)發(fā)展階段。發(fā)展不成熟，仍然有許多需要改進(jìn)之處。在“小政府、大社會(huì)”發(fā)展格局下，單獨(dú)依靠政府應(yīng)對(duì)危機(jī)的時(shí)代已經(jīng)成為歷史，如何增強(qiáng)非政府組織的社會(huì)公信力，并高效發(fā)揮非政府組織在危機(jī)面前的作用，已成為現(xiàn)階段迫切需要解決的問(wèn)題。

二、非政府組織參與公共危機(jī)治理的必要性

世界經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織將“采取綜合、協(xié)調(diào)的方式，把政府、志愿者、民間組織團(tuán)體結(jié)合在一起，做好應(yīng)對(duì)計(jì)劃、組織和安排”作為新世紀(jì)公共危機(jī)治理的重要內(nèi)容[2]。西方發(fā)達(dá)國(guó)家及近年來(lái)我國(guó)政府的危機(jī)治理經(jīng)驗(yàn)均表明，確保非政府組織及時(shí)高效的參與公共危機(jī)治理，具有一定的客觀必要性，是提高國(guó)家危機(jī)應(yīng)對(duì)能力的有力保障。

（一）從理論角度來(lái)看，政府失靈理論、市場(chǎng)失靈理論和治理理論是非政府組織參與公共危機(jī)治理的理論基石

第一，政府作為“看得見(jiàn)的手”，在矯正市場(chǎng)失靈問(wèn)題上具有較明顯的優(yōu)勢(shì)。但是，在某些情況下，由于政府能力有限、掌握信息不全及部分官員“權(quán)力尋租”等原因，導(dǎo)致政府的個(gè)別行為可能不會(huì)永遠(yuǎn)代表公共利益。政府在公共服務(wù)和公共物品的提供方面可能不會(huì)滿足社會(huì)成員的實(shí)際需求。這充分表明，僅僅依靠政府是無(wú)法實(shí)現(xiàn)公共資源配置最優(yōu)化的目標(biāo)的。政府在公共領(lǐng)域的作用也會(huì)失靈，而這正好為非政府組織施展危機(jī)應(yīng)對(duì)能力提供的廣闊的空間。第二，1930年之前，受自由放任經(jīng)濟(jì)理論的影響，在西方國(guó)家，市場(chǎng)處于資源配置的核心位置，而政府則扮演守夜人的角色。在20世紀(jì)20年代末的經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，市場(chǎng)機(jī)制在搞活經(jīng)濟(jì)及提高資源配置率等方面顯示出了巨大的優(yōu)越性。但與此同時(shí)，也導(dǎo)致了市場(chǎng)壟斷、失業(yè)人員增多、分配不公等問(wèn)題的出現(xiàn)。市場(chǎng)在公共事務(wù)的應(yīng)對(duì)方面顯得無(wú)能為力。這便為非政府組織的產(chǎn)生和發(fā)展提供了合理性前提。第三，治理理論主張政府與公民社會(huì)互動(dòng)達(dá)到善治。善治的本質(zhì)特征就在于政府和公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)[3]。治理理論為非政府組織參與公共危機(jī)治理奠定了理論基礎(chǔ)。

（二）從社會(huì)現(xiàn)實(shí)角度來(lái)看，非政府組織參與公共危機(jī)治理，能夠降低管理成本，減少損失，更好的促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。

公共危機(jī)的治理是一種非常態(tài)化的管理方式。面對(duì)危機(jī)事件的突發(fā)性、緊急性和瞬間性，政府官僚化、常態(tài)化的管理方式可能無(wú)法靈活的應(yīng)對(duì)這種局面。然而，非政府組織則不同。由于非政府組織沒(méi)有繁雜的組織機(jī)構(gòu)和冗長(zhǎng)的決策體系，使其完全可以通過(guò)靈活多樣的決策方式動(dòng)員社會(huì)大眾，及時(shí)、快速的對(duì)危機(jī)事件作出反應(yīng)。在最短時(shí)間內(nèi)對(duì)社會(huì)資源和社會(huì)力量進(jìn)行最大限度的調(diào)動(dòng)與整合。另外，在實(shí)際的社會(huì)活動(dòng)當(dāng)中，在政府財(cái)政救助之外，非政府組織能夠廣泛的動(dòng)員和組織社會(huì)力量對(duì)危機(jī)受難者進(jìn)行及時(shí)集中的救助。降低政府應(yīng)對(duì)危機(jī)事件的管理成本，減少危機(jī)事件給人民群眾帶來(lái)的危害。例如，在2008年汶川地震發(fā)生后，截止到2008年6月底，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)共收到海內(nèi)外各類非政府組織捐贈(zèng)款物累計(jì)467.4億元。非政府組織在危機(jī)管理中的作用，具體表現(xiàn)在危機(jī)前，危機(jī)中和危機(jī)后三個(gè)階段。首先，危機(jī)前，防患于未然。在危機(jī)事件之前，非政府組織能夠充分利用自身優(yōu)勢(shì)，及時(shí)、迅速的搜集信息。并通過(guò)多種渠道向社會(huì)反映危機(jī)情況，從而使社會(huì)及時(shí)做好危機(jī)預(yù)警和預(yù)防工作。其次，危機(jī)中，遏制危機(jī)蔓延。非政府組織可以協(xié)助政府，廣泛調(diào)動(dòng)社會(huì)一切可調(diào)動(dòng)的力量，找到危機(jī)根源，并進(jìn)行及時(shí)處理。最后，危機(jī)后，妥善收尾[4]。非政府組織在危機(jī)事件后的重建工作中同樣發(fā)揮著不可替代的作用。例如，災(zāi)區(qū)的學(xué)校重建、孤兒撫養(yǎng)、心理救助等。

三、非政府組織參與公共危機(jī)治理的困境

（一）非政府組織參與公共危機(jī)治理的法律體系尚不健全

當(dāng)前，關(guān)于我國(guó)非政府組織參會(huì)公共危機(jī)治理的法律體系還處于建設(shè)的初級(jí)階段。具體表現(xiàn)為，一方面，相關(guān)法律法規(guī)的不完善，在一定程度上妨礙了非政府組織對(duì)危機(jī)事件的有效參與。在我國(guó)已有的關(guān)于危機(jī)治理的法律法規(guī)當(dāng)中，缺少對(duì)非政府組織參與危機(jī)治理的職責(zé)、范圍、途徑等方面的具體規(guī)定。關(guān)于非政府組織參與危機(jī)管理的立法的滯后化，直接導(dǎo)致了非政府組織的危機(jī)治理參與行為得不到相關(guān)政府部門的足夠重視，其參與的積極性也常常受到打擊。另一方面，由于對(duì)非政府組織的宣傳力度和宣傳范圍的不足，致使部分群眾對(duì)非政府組織的危機(jī)參與行為感到質(zhì)疑，從而在某種程度上降低了其參與危機(jī)治理的積極性。

（二）非政府組織參與公共危機(jī)治理的能力有待提高

非政府組織參與危機(jī)治理的能力欠缺，主要原因表現(xiàn)為經(jīng)費(fèi)不足，人才缺乏。具體體現(xiàn)在，一方面，資金不足問(wèn)題是世界非政府組織發(fā)展所面臨的共同問(wèn)題之一。與世界非政府組織資金支出的平均水平相比，我國(guó)非政府組織面臨的資金不足問(wèn)題則更為嚴(yán)峻。即便是在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)，非政府組織的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)也難以維持其正常的社會(huì)活動(dòng)。另一方面，非政府組織參與危機(jī)治理，不僅需要高度的積極性和責(zé)任心，還要具備一支專業(yè)化的人才隊(duì)伍?，F(xiàn)階段非政府組織中缺乏高素質(zhì)的人才。尤其缺乏具備專業(yè)知識(shí)的高素質(zhì)人才。

（三）非政府組織和政府之間沒(méi)有完善的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制

受傳統(tǒng)思想的影響，在“全能政府”理念的影響下，政府幾乎承擔(dān)了危機(jī)事件前中后所有階段的工作。在危機(jī)事件的應(yīng)對(duì)過(guò)程中，政府依然扮演著“獨(dú)挑重?fù)?dān)”的角色。在整個(gè)危機(jī)治理過(guò)程中，在非政府組織與政府之間目前還沒(méi)有建立完善的協(xié)調(diào)和溝通機(jī)制。具體表現(xiàn)在：其一，當(dāng)危機(jī)事件發(fā)生之際，相關(guān)政府部門可能會(huì)以傳統(tǒng)行政命令的方式逐級(jí)下達(dá)決策或是命令。政府部門或是非政府組織可能不會(huì)做到在決策之前與對(duì)方溝通協(xié)商。其二，在面臨危機(jī)事件時(shí)，政府部門和非政府組織在應(yīng)對(duì)危機(jī)事件時(shí)沒(méi)有明確的分工，沒(méi)有明確的規(guī)定非政府組織可以承擔(dān)哪些工作任務(wù)。

四、非政府組織有效參與公共危機(jī)治理的建議

（一）從國(guó)家立法層面來(lái)講，要進(jìn)一步完善關(guān)于危機(jī)治理的相關(guān)法律法規(guī)，明確制度設(shè)計(jì)

當(dāng)前，非政府組織參與公共危機(jī)治理，為了更好的與政府開(kāi)展合作，完善的法律制度作為合作依據(jù)是非常必要的。首先，國(guó)家可以通過(guò)制定《公共危機(jī)管理法》，規(guī)范的說(shuō)明公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)程序和辦法。將非政府組織的危機(jī)治理參與權(quán)以立法形式給予明確。并在法律中規(guī)定各類危機(jī)治理主體的職責(zé)和權(quán)限。加快制定與完善《民辦非企業(yè)單位管理辦法》、《社會(huì)團(tuán)體管理法》、《結(jié)社法》、《行業(yè)協(xié)會(huì)法》等一系列法律法規(guī)，并完善對(duì)非政府組織的監(jiān)督管理機(jī)制，從而有效指導(dǎo)非政府組織參與危機(jī)治理工作[5]。再者，應(yīng)該建立相對(duì)應(yīng)的激勵(lì)保障機(jī)制，以此來(lái)提高非政府組織發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)力和持續(xù)性。

（二）從非政府組織自身來(lái)講，應(yīng)堅(jiān)持自我完善，逐步提高危機(jī)應(yīng)對(duì)能力

客觀的說(shuō)，我國(guó)部分非政府組織目前還不具備危機(jī)治理參與能力。原因是其自身能力還不夠。鑒于此，非政府組織的首要任務(wù)應(yīng)該是加強(qiáng)自身能力建設(shè)。一方面，可以借鑒國(guó)外非政府組織的的先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施民主化、科學(xué)化、規(guī)范化的組織管理。逐步建立“決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)”三位一體的管理體制[6]。另一方面，需要采用一套完善的人力資源招聘、開(kāi)發(fā)、培訓(xùn)、使用和管理機(jī)制。建立工作評(píng)估體系，注重培養(yǎng)專業(yè)化的管理和領(lǐng)導(dǎo)人才。堅(jiān)持“庸者下，能者上”的理念。另外，非政府組織還應(yīng)該高度重視其自身形象的塑造，因此要在實(shí)際的志愿工作當(dāng)中積極努力，以實(shí)際行動(dòng)取信于民，獲得更多的社會(huì)關(guān)注與支持。從而進(jìn)一步提升自身的危機(jī)應(yīng)對(duì)能力。

（三）從政府層面來(lái)講，要盡快建立并完善與非政府組織之間的危機(jī)合作應(yīng)對(duì)機(jī)制

首先來(lái)講，政府部門應(yīng)該組織成立政府與非政府組織之間的合作機(jī)構(gòu)。這個(gè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)組成人員應(yīng)該由政府官員和非政府組織的骨干共同組成。在條件允許的情況下，合作機(jī)構(gòu)的工作人員可以以兼職的方式任職。當(dāng)危機(jī)出現(xiàn)時(shí)，合作機(jī)構(gòu)工作人員應(yīng)立刻到位，快速組織分散的社會(huì)力量，以便迅速展開(kāi)危機(jī)應(yīng)對(duì)工作。接下來(lái)，可以考慮在充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)的前提下，建立政府與非政府組織之間的危機(jī)合作溝通平臺(tái)。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)合作平臺(tái)拓寬兩者之間的溝通與協(xié)調(diào)的渠道。

再次，政府在日常社會(huì)管理中，應(yīng)對(duì)非政府組織工作給予一定的協(xié)調(diào)與指導(dǎo)。使各類非政府組織的危機(jī)應(yīng)對(duì)方案與政府的應(yīng)急決策更好的銜接與配合。

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