麥婉華

2004年開始，中國大陸建立外國人士永久居留權(quán)制度，被稱為中國綠卡。然而，中國綠卡門檻過高、程序復(fù)雜、適用范圍小等問題日益突出，中國綠卡松綁的態(tài)勢刻不容緩。改革措施表明，中國綠卡準入正從單渠道向多渠道發(fā)展，讓外國人永久居留證件真正便利化。

綠卡是一種給外國公民的永久居住許可證。而沿用“綠卡”這一說法，要追溯回早期的美國。當(dāng)時，美國政府給來自世界各地的有技能和專長的人簽發(fā)的工作許可證，因為是綠色的，所以叫做綠卡。除了美國外，德國、澳大利亞、日本、韓國等國都有永住綠卡制度。

2004年，中國大陸也開始建立永住綠卡制度，給在國內(nèi)符合申請資格的外國人士簽發(fā)永久居留權(quán)證明，也被稱為中國綠卡。若獲得中國綠卡，意味著持卡人擁有在中國的永久居留權(quán)。同時，持有綠卡可以在一定時間內(nèi)免去入境簽證。

經(jīng)過了10多年的實踐，以及中國海外高層次人才引進工作的迅速發(fā)展，中央發(fā)現(xiàn)中國綠卡門檻過高、程序復(fù)雜、適用范圍小、相關(guān)待遇不夠明確等問題日益突出，亟待研究解決。

中國綠卡改革將加快國際人才的流入，有利于一帶一路的發(fā)展，能提高中國與國際間的交往深度。

2015年9月15日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十六次會議，審議通過公安部提交的《關(guān)于加強外國人永久居留服務(wù)管理的意見》。2016年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《意見》，對外國人永久居留服務(wù)管理制度開啟全面改革。

2017年4月13日，公安部“新十條”正式落地，三類外籍人才可直接申請中國綠卡。其中包括：對符合認定標準的外籍高層次人才，經(jīng)上海張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)和中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)（以下簡稱“雙自”區(qū)）管委會推薦，可直接申請在華永久居留（其外籍配偶和未成年子女可隨同申請），同時縮短審批時限。

根據(jù)最新數(shù)據(jù)顯示，截至到2016年10月，中國12年間累計成功申請中國綠卡的外籍人士僅為10200人。與其他綠卡制度國家相比，中國拿到綠卡的外籍人士數(shù)量可謂非常少。以澳大利亞為例，每年發(fā)放綠卡數(shù)量約為15萬人。中國綠卡改革與松綁的態(tài)勢刻不容緩。

中國綠卡門檻高 老外欲辦困難多

“我也很想拿中國綠卡，因為這樣在中國生活會方便很多，等于拿到了中國的身份證一樣，可以方便辦各種事情，例如辦駕駛證、買票等。但是太困難了，門檻高，而且需要的資料也很復(fù)雜。例如說，我需要到美國辦無犯罪證明，又要到澳大利亞開結(jié)婚證明，而且都必須三個月內(nèi)才能有效。這些繁雜的資料讓人頭痛。”在中國成家、定居已有5年以上的美國人馬太·邦尼對《小康》記者說。

他表示，曾咨詢過出入境的工作人員，工作人員也鼓勵他辦中國綠卡。他認為，如果中國綠卡的門檻能更低，所需要的資料能更清晰就更好?！熬臀宜?，我身邊在中國已經(jīng)定居的外國人還沒有一個能拿到綠卡的?？梢娔弥袊G卡多難。”馬太說。

這是眾多在華定居外國人的心聲代表。據(jù)了解，從2004年中國建立永住綠卡制度，但是門檻比一般的發(fā)達國家要求還更高。坊間更說，中國綠卡是全世界最難拿的綠卡之一。

回顧2004年出臺的《外國人在中國永久居留審批管理辦法》（以下簡稱“《辦法》”），《辦法》的第六條是關(guān)于申請在中國永久居留的外國人應(yīng)當(dāng)遵守中國法律，身體健康，無犯罪記錄，并符合下列條件之一：（一）在中國直接投資、連續(xù)三年投資情況穩(wěn)定且納稅記錄良好的;（二）在中國擔(dān)任副總經(jīng)理、副廠長等職務(wù)以上或者具有副教授、副研究員等副高級職稱以上以及享受同等待遇，已連續(xù)任職滿四年、四年內(nèi)在中國居留累計不少于三年且納稅記錄良好的;（三）對中國有重大、突出貢獻以及國家特別需要的;

對此，曾兼任國務(wù)院僑辦咨詢委員、國際移民組織駐華聯(lián)絡(luò)處顧問的北京理工大學(xué)法學(xué)院教授劉國福認為，中國目前仍處于發(fā)展中國家階段，除了一線城市吸引力較強外，其他地區(qū)的吸引力仍然有限。同時，高門檻的準入條件，讓不少外國人望而卻步。

“有一些是中國標準的問題。例如對于職稱證明，這是在中國獨有的制度，把這個加于外國人身上有些為難。而且，準入渠道比較單一，只能通過大金額投資和高水平的科技投入兩方面，其他如通過普通創(chuàng)業(yè)、普通工作拿到中國綠卡還是比較難。”劉國福說。

這些條件也是中國綠卡被稱為世界最難拿的綠卡之一的原因。但劉國福同時也表示，綠卡的門檻正在不斷下調(diào)，有望讓更多外國人拿到中國綠卡。

2012年9月，中共中央組織部、人力資源社會保障部、公安部等25部門發(fā)布《外國人在中國永久居留享有相關(guān)待遇的辦法》，這一定程度上彌補了中國綠卡制度的缺失和持卡人待遇的不足。

中國綠卡優(yōu)惠政策仍以發(fā)達地區(qū)為主

《小康》記者從公安部獲悉，在關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見中，有一項就是關(guān)于外國人永久居留的問題。公安部相關(guān)負責(zé)人表示，一年多來，公安部認真抓好意見的貫徹落實，積極推動永久居留外國人政策待遇落地，進一步加快永久居留制度立法進程，擴大先行先試措施的實施范圍。

2016年2月，公安部牽頭研究并提請中央審議出臺了《關(guān)于加強外國人永久居留服務(wù)管理的意見》（以下簡稱“《意見》”），并先后出臺了將7類3647家科研機構(gòu)納入申請“綠卡”范圍的規(guī)定，最大限度地為人才引進創(chuàng)造便利條件。北京、上海、天津、廣東、福建等地公安機關(guān)探索實施更加靈活便利的人才永久居留制度，主要包括建立人才申請市場化渠道、外籍華人優(yōu)惠政策、身份轉(zhuǎn)換制度、積分評估制等。

《意見》指出，隨著國家綜合實力和國際人才競爭加劇，中國迫切需要以更加積極主動、開放自信、靈活務(wù)實的態(tài)度，創(chuàng)造更為良好的對外開放環(huán)境。外國人永久居留制度是吸引和服務(wù)外國人來華創(chuàng)業(yè)投資、工作生活的重要手段。進一步加強和改進外國人永久居留服務(wù)管理工作，對于新形勢下落實人才強國戰(zhàn)略、促進經(jīng)濟社會發(fā)展、增強國家吸引力、構(gòu)建和諧社會具有十分重要的意義。

劉國福認為，中國綠卡“松綁”有眾多好處。首先是經(jīng)濟方面的好處，中國綠卡改革將加快國際性人才的流入，有利于一帶一路的發(fā)展，能提高中國與國際間的交往深度。而且，更多外國人融入中國能激活中國文化和體制，讓中國的文化更多元。例如說，東南亞文化、歐美文化、中國文化等進行碰撞，激活出新的東西。

另外，《意見》在落實國家人才戰(zhàn)略方面、對外國人永久居留服務(wù)管理方面分別有哪些改革創(chuàng)新？公安部相關(guān)負責(zé)人表示，對長期在華工作的外國人申請永久居留放寬任職單位、取消職務(wù)級別等限制，進一步暢通在國家重點支持的行業(yè)和領(lǐng)域就業(yè)的外國人從工作居留向永久居留的轉(zhuǎn)換機制，放寬外國優(yōu)秀留學(xué)生在華工作限制并為其申請永久居留提供渠道，有利于吸引更多海外人才來華創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，主動應(yīng)對國際人才競爭。

“過去的職稱限制、任職單位限制等問題得到重視解決，這是中國綠卡改革的重要體現(xiàn)。希望未來，中國綠卡的前置申請限制能更加少，更加合理?！眲Ｕf。

《意見》還指出，探索計點積分制等評價機制，建立反映市場需求、條件簡明量化的人才申請永久居留指標評價體系。例如，目前公安部支持上?？苿?chuàng)中心建設(shè)實施的12項和支持北京創(chuàng)新發(fā)展實施的20項出入境政策措施中，就規(guī)定對在滬或在京已連續(xù)工作滿4年、每年在中國境內(nèi)實際居住累計不少于6個月，有穩(wěn)定生活保障和住所，工資性年收入和年繳納個人所得稅達到規(guī)定標準的外國人，經(jīng)工作單位推薦，可以申請在華永久居留。

而公安部最新的“新十條”正式落地，其中包括三類外籍人才可直接申請中國綠卡。這三類外籍人士包括，一類是知名獎項獲得者或高層次人才計劃入選者;第二類是外籍知名專家、學(xué)者、專業(yè)技術(shù)人才;第三類是企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)外籍高層次人才。

值得注意的是，盡管中國綠卡門檻不斷“松綁”，但主要還是在發(fā)達地區(qū)的優(yōu)惠政策居多，反而在中西部欠發(fā)達地區(qū)的優(yōu)惠政策較少提及。

“這是中國綠卡政策跟發(fā)達國家綠卡政策比較不一樣的地方。國外一般鼓勵外國人到他們的欠發(fā)達地區(qū)申請綠卡，平衡國家的經(jīng)濟，因此在欠發(fā)達地區(qū)有更多的優(yōu)惠政策。但中國卻是在北上廣等城市和自貿(mào)區(qū)等發(fā)達地區(qū)給予更多中國綠卡的優(yōu)惠政策。其實，應(yīng)該給中國的欠發(fā)達地區(qū)的外國人申請綠卡時一些優(yōu)惠政策，如西部地區(qū)等。特別是對欠發(fā)達地區(qū)有卓越貢獻的，例如支教、幫助當(dāng)?shù)匕l(fā)展等外國人士優(yōu)惠政策，畢竟他們同樣對中國貢獻良多?！眲Ｕf。

外國人永久居留證件便利化改革啟動

2017年4月18日，公安部印發(fā)經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十二次會議審議通過的《外國人永久居留證件便利化改革方案》，標志著外國人永久居留證件便利化改革正式啟動。按照該方案，外國人永久居留證件便利化改革任務(wù)將于2017年第二季度完成。

屆時，外國人永久居留證件的實用效能將大幅提升，新增的機讀核驗功能也將進一步便利持證人在華工作和生活。

已經(jīng)拿到中國綠卡的挪威石油中國區(qū)總裁陳新華曾表示，他是第一批拿到中國綠卡的外籍人士之一，“當(dāng)時覺得很有吸引力，但是越來越感覺沒什么用，因為拿著綠卡去銀行不能開戶，辦企業(yè)依然算外資，買火車票也不能用自助取票”。

中國綠卡的使用方便性一直是被詬病的地方，而此次的外國人永久居留證件便利化改革正是針對這一點。據(jù)了解，改革措施包括：一是將“外國人永久居留證”更名為“外國人永久居留身份證”，強化身份認證功能。二是參照第二代居民身份證優(yōu)化證件設(shè)計，統(tǒng)一技術(shù)標準，在證件中嵌入芯片存儲證件簽發(fā)管理信息，實現(xiàn)第二代居民身份證閱讀機具識別核驗。三是改造鐵路、民航、保險、賓館、銀行等相關(guān)信息系統(tǒng)，實現(xiàn)永久居留外國人信息部門間共享。四是開展有針對性的宣傳，提高“外國人永久居留身份證”的知曉度，加強相關(guān)部門、行業(yè)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，方便持證人辦理各項社會事務(wù)。

另外，對于中國綠卡申請、使用等告知問題也是很多外國人不解的地方。馬太·邦尼也提到，很難查詢到申請綠卡時需要的相關(guān)資料，有時候查到了，過一段時間又不一樣，讓人無法適從。他認為在這些方面缺乏透明的信息告知。

劉國福也表示，正因為近年來關(guān)于外國人永久居留的制度在不斷改革，因此信息更新也變得非?？?。但這些信息更新更多只是通過中文傳播，只有內(nèi)部的工作人員比較清楚。而真正想了解此事的外國人卻缺少獲知的途徑，也缺少他們語言的文件解釋。

應(yīng)從單一渠道向多渠道發(fā)展

中國的永住綠卡獲得途徑主要是通過投資、高層次工作、杰出貢獻等幾個方面。而對比美國、澳大利亞等地的綠卡獲得途徑，中國綠卡的獲得途徑相對還是較少的。

以美國為例，一般來講可以從以下幾個方面獲得綠卡：1、嫁娶美國公民獲得綠卡;2、留學(xué)生通過H-1B簽證申請綠卡;3、作為杰出人才和國家利益豁免獲得綠卡;4、受聘到業(yè)績很好的跨國公司，以杰出經(jīng)理人申請綠卡;5、投資移民;6、親屬移民：獲得美國綠卡的人，可以為未成年子女、父母申請美國綠卡;7、赴美產(chǎn)子：等孩子年滿一定歲數(shù)后，可以為家人申請綠卡。

“對比其他有永住綠卡制度的國家，中國獲得綠卡的渠道比較單一?！眲Ｕf，這從以下幾個方面可以看出。首先，中國獲得綠卡的途徑中關(guān)于客觀評估的標準缺少。這也是改革中在努力的地方，試圖探索計點積分制等評價機制。

另外，在中國申請綠卡必須要有雇主，如果是創(chuàng)業(yè)部分只能開公司屬于投資方面。如果只是普通創(chuàng)業(yè)，獲得中國綠卡的例子還沒有。劉國福說：“在國外，工作轉(zhuǎn)永久居留是主渠道。但是中國并不是，大多數(shù)都是通過‘千人計劃、‘萬人計劃等高端人才政策。但是，現(xiàn)在新的政策也在往這個方面轉(zhuǎn)?！?/p>

《小康》記者還注意到，通過親屬團聚方式申請到中國綠卡也比較難。有媒體曾報道過鄭州科技學(xué)院的外籍教師史蒂芬申請綠卡的歷程。史蒂芬1993年就開始在中國讀書，并娶了中國妻子，除了2003年曾返回美國任教，其余時間幾乎都在中國工作和生活。2009年他第一次申請綠卡被拒，原因是2008年史蒂芬曾返回美國照顧父母，時間略長，沒有滿足在中國居留滿5年的條件，而他等到2014年才真正滿足條件。

最后，劉國福提議，有關(guān)部門還可以設(shè)置對于外國人永久居留中國的相關(guān)配套。例如說，設(shè)置外國人永久居留融合班，加深他們對中國的了解，讓他們學(xué)習(xí)中國政治、經(jīng)濟、文化等各方面內(nèi)容，幫助他們更好地融入中國。讓這些外國人和中國一般人一樣生活。而且，可以以此宣傳、解讀外國人申請中國永久居留的政策。

編輯/陳遠鵬