王磊

摘要：推動(dòng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)是提高單位管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防范能力，加強(qiáng)廉政建設(shè)，維護(hù)社會(huì)公眾利益的重要手段。當(dāng)前，我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)整體進(jìn)展緩慢，本文分析了問(wèn)題產(chǎn)生的原因，并提出了推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制建設(shè) 問(wèn)題 對(duì)策

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制在制度建設(shè)、機(jī)制設(shè)計(jì)和監(jiān)督管理等方面都較為滯后。為推動(dòng)行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制工作，2012年，財(cái)政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)范》），標(biāo)志著我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)全面啟動(dòng)。

一、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的必要性

（一）有利于提高內(nèi)部管理水平

為適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要，政府管理方式已經(jīng)發(fā)生明顯轉(zhuǎn)變，制度建設(shè)、執(zhí)行、監(jiān)督等方面都實(shí)現(xiàn)了較大發(fā)展。但是，一些單位仍然存在制度執(zhí)行缺乏剛性、監(jiān)督不到位等現(xiàn)象，違法違紀(jì)行為時(shí)有發(fā)生，影響了單位的健康發(fā)展，也給國(guó)家造成了損失，究其原因，主要是單位內(nèi)部管理不善造成的。通過(guò)內(nèi)部控制建設(shè)，對(duì)現(xiàn)行的管理制度和工作流程進(jìn)行認(rèn)真梳理和檢查，堵塞管理漏洞，建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，全面提升內(nèi)部管理水平。

（二）有利于提高行政事業(yè)單位公共服務(wù)的能力和水平

行政事業(yè)單位的職能就是對(duì)社會(huì)公眾提供服務(wù)，公共服務(wù)效率體現(xiàn)了單位事業(yè)發(fā)展的水平和自身存在的價(jià)值。加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，就是通過(guò)強(qiáng)化單位層面和業(yè)務(wù)層面建設(shè)，運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)控制方法，開展自我評(píng)價(jià)和監(jiān)督，提高單位管理水平，提升單位的綜合實(shí)力，增強(qiáng)為社會(huì)提供公共服務(wù)的能力和水平，擴(kuò)大公共服務(wù)的覆蓋面和滿意度。

（三）有利于預(yù)防貪污腐敗，強(qiáng)化廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)

行政事業(yè)單位自身存在很多風(fēng)險(xiǎn)，如濫用職權(quán)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、資產(chǎn)處置風(fēng)險(xiǎn)等。內(nèi)部控制建設(shè)引入風(fēng)險(xiǎn)管控的理念，建立經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，通過(guò)審核審批機(jī)制、議事決策機(jī)制等風(fēng)險(xiǎn)管理措施有效規(guī)避或應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，形成對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，對(duì)于加強(qiáng)廉潔治理，推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)具有十分重要的意義。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的主要問(wèn)題

（一）對(duì)內(nèi)部控制認(rèn)識(shí)不足

我國(guó)內(nèi)部控制理論和實(shí)務(wù)起步較晚，對(duì)于行政事業(yè)單位還是新生事物，受傳統(tǒng)觀念的影響，行政事業(yè)單位人員對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)較為欠缺，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是認(rèn)為行政事業(yè)單位是國(guó)家撥款單位，沒(méi)有必要建立內(nèi)部控制，內(nèi)部控制建設(shè)就是“走過(guò)場(chǎng)”，不會(huì)對(duì)單位的工作帶來(lái)顯著改善；二是認(rèn)為內(nèi)部控制就是制度管理，就是對(duì)單位原有制度進(jìn)行修訂完善；三是認(rèn)為內(nèi)部控制主要是財(cái)務(wù)方面的工作，應(yīng)當(dāng)由財(cái)務(wù)部門全權(quán)負(fù)責(zé)。

（二）缺乏內(nèi)控建設(shè)的主動(dòng)性

行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的本質(zhì)是約束行政權(quán)力的分配和使用，發(fā)揮制約、規(guī)范公共管理行為的作用，內(nèi)控實(shí)施將會(huì)限制單位領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力，觸動(dòng)他們的利益，所以他們?nèi)狈?nèi)部控制設(shè)計(jì)和實(shí)施的動(dòng)力。此外，行政事業(yè)單位自身特點(diǎn)導(dǎo)致了內(nèi)部控制實(shí)施內(nèi)生動(dòng)力不足，因?yàn)橹С龇较蚝椭攸c(diǎn)是由政府職能規(guī)劃的，所以單位缺乏積極性建立內(nèi)部控制以衡量其提供公共服務(wù)的效率和效果。

（三）內(nèi)控建設(shè)人才匱乏

內(nèi)部控制建設(shè)是一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)的系統(tǒng)工程，需要專業(yè)人才擔(dān)負(fù)組織和建設(shè)重任。行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)主要由財(cái)務(wù)部門組織實(shí)施，財(cái)務(wù)部門普遍人手不足，日常工作繁忙，無(wú)法承擔(dān)內(nèi)部控制建設(shè)和日常管理工作。加之財(cái)務(wù)人員整體業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，對(duì)新知識(shí)、新技術(shù)的學(xué)習(xí)能力較差，內(nèi)控建設(shè)涉及的很多工作他們都難以勝任。此外，行政事業(yè)單位普遍對(duì)內(nèi)部控制人才的培養(yǎng)重視不足，導(dǎo)致專業(yè)人才稀缺，嚴(yán)重制約了內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)程。

（四）內(nèi)部控制評(píng)價(jià)和監(jiān)督機(jī)制不健全

內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)與監(jiān)督是確保內(nèi)部控制建設(shè)有效實(shí)施并不斷完善的重要環(huán)節(jié)?！兑?guī)范》確立了單位內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)、內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督三個(gè)層次的監(jiān)督機(jī)制。行政事業(yè)單位內(nèi)部評(píng)價(jià)和監(jiān)督主要存在三個(gè)方面的問(wèn)題：一是沒(méi)有設(shè)置負(fù)責(zé)內(nèi)部評(píng)價(jià)和監(jiān)督的組織機(jī)構(gòu)；二是相關(guān)機(jī)構(gòu)沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用；三是單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)審部門發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題不夠重視，弱化了內(nèi)部評(píng)價(jià)和監(jiān)督的作用，影響了內(nèi)控建設(shè)的良性發(fā)展。

三、推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的對(duì)策

（一）加大對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的重視力度

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)需要領(lǐng)導(dǎo)和職工高度重視和深刻認(rèn)識(shí)。領(lǐng)導(dǎo)需以身作則做好表率作用，對(duì)本單位內(nèi)部控制建設(shè)情況負(fù)首要責(zé)任，應(yīng)當(dāng)抽調(diào)精干人員負(fù)責(zé)內(nèi)控建設(shè)，安排專項(xiàng)資金給予經(jīng)費(fèi)保障，做好部門、崗位的協(xié)調(diào)，指導(dǎo)本單位內(nèi)部控制建設(shè)的執(zhí)行，解決內(nèi)控建設(shè)的問(wèn)題。職工應(yīng)積極參與內(nèi)控建設(shè)，對(duì)于不相容崗位相互分離等風(fēng)險(xiǎn)控制方法要給予理解和支持，對(duì)于涉及到的業(yè)務(wù)層面控制要給予積極配合與協(xié)助。各級(jí)政府要將行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作視為一項(xiàng)日常工作，將內(nèi)控建設(shè)情況及實(shí)施效果作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要內(nèi)容。

（二）建立內(nèi)部控制的組織機(jī)構(gòu)和工作機(jī)制

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)設(shè)置內(nèi)控的組織架構(gòu)和業(yè)務(wù)崗位，明確各部門職責(zé)權(quán)限，形成科學(xué)有效的職責(zé)分工和制衡機(jī)制，建立健全議事決策機(jī)制，實(shí)行重大事項(xiàng)單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策，充分尊重專家和群眾意見(jiàn)。建立內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制，確保不相容崗位相互分離、相互制約和相互監(jiān)督，實(shí)行輪崗制度或?qū)ｍ?xiàng)審計(jì)控制措施。建立激勵(lì)約束機(jī)制，明確崗位任務(wù)和目標(biāo)，制定考核方案，嚴(yán)格考核程序，將考核結(jié)果與物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、職務(wù)晉升結(jié)合起來(lái)，充分發(fā)揮考核作用。

（三）加強(qiáng)內(nèi)部控制人才隊(duì)伍建設(shè)

人才是決定事業(yè)成敗的關(guān)鍵，推動(dòng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，就離不開內(nèi)控專業(yè)人才。當(dāng)前，內(nèi)控建設(shè)人才匱乏已是事實(shí)，應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)方面解決這個(gè)問(wèn)題：一是建立完善內(nèi)控人員的選拔和聘用機(jī)制，從本單位乃至社會(huì)公開選聘，遵循“專業(yè)為本、品德為先”的用人原則，將職業(yè)操守和專業(yè)素質(zhì)作為選人用人的重要標(biāo)準(zhǔn)。定期對(duì)內(nèi)控人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使他們獲得最前沿的專業(yè)技能，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作水平；二是積極借助專業(yè)機(jī)構(gòu)的力量，人才選聘和培養(yǎng)需要較長(zhǎng)時(shí)間，但內(nèi)控建設(shè)不能就此延誤和擱置，可以聘請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)助。專業(yè)機(jī)構(gòu)既要指導(dǎo)內(nèi)控建設(shè)，還要推動(dòng)建立內(nèi)控建設(shè)自我完善的良性運(yùn)行機(jī)制。單位負(fù)責(zé)人要做好組織協(xié)調(diào)，內(nèi)控負(fù)責(zé)部門積極協(xié)助，相關(guān)部門密切配合。

（四）積極開展內(nèi)控建設(shè)宣傳和培訓(xùn)

單位要加大宣傳教育力度，廣泛宣傳加強(qiáng)內(nèi)部控制的必要性和緊迫性，廣泛宣傳內(nèi)控建設(shè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和典型案例，切實(shí)增強(qiáng)單位負(fù)責(zé)人內(nèi)部控制建設(shè)“第一責(zé)任主體”意識(shí)，單位職工對(duì)內(nèi)控建設(shè)認(rèn)識(shí)越深刻，內(nèi)控工作的推動(dòng)就越順利。要加大教育培訓(xùn)的力度，拓寬培訓(xùn)的范圍，制訂完備的培訓(xùn)方案，通過(guò)下發(fā)文件、召開會(huì)議、組織專題培訓(xùn)班、會(huì)計(jì)人員繼續(xù)教育等諸多形式進(jìn)行培訓(xùn)，培養(yǎng)合格的內(nèi)控人員力量。單位應(yīng)強(qiáng)化宣傳培訓(xùn)的組織與監(jiān)督，將宣傳培訓(xùn)工作落到實(shí)處，防止“走過(guò)場(chǎng)”，建立內(nèi)控建設(shè)培訓(xùn)長(zhǎng)效機(jī)制。同時(shí)，應(yīng)注重宣傳培訓(xùn)的效果，建立培訓(xùn)考核制度，將考核結(jié)果納入職工考評(píng)體系。此外，還要檢驗(yàn)培訓(xùn)結(jié)果在內(nèi)控建設(shè)上的運(yùn)用，宣傳和培訓(xùn)都是為內(nèi)控建設(shè)服務(wù)，效果直接反映為其對(duì)內(nèi)控建設(shè)的貢獻(xiàn)，以及為全面推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)營(yíng)造良好的環(huán)境和氛圍。

（五）運(yùn)用信息化技術(shù)手段加強(qiáng)內(nèi)部控制

信息系統(tǒng)是信息與溝通的重要組成部分，信息技術(shù)可以將內(nèi)部控制各環(huán)節(jié)連成一個(gè)緊密高效的整體，便于單位人員執(zhí)行、監(jiān)督和反饋，有效保證了系統(tǒng)的操作安全和信息安全。運(yùn)用信息化技術(shù)，內(nèi)控建設(shè)可以實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化、便捷化和安全化。目前，行政事業(yè)單位信息化程度仍然十分有限，往往只用于日常會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)處理，大部分還是單機(jī)運(yùn)用水平，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全單位網(wǎng)絡(luò)化管理。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用信息技術(shù)手段加強(qiáng)內(nèi)部控制，充分運(yùn)用軟件技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，積極推進(jìn)信息化建設(shè)，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全體系建設(shè)，確保行政事業(yè)單位能夠抵御外部侵襲，維護(hù)內(nèi)部控制工作的安全與穩(wěn)定。

（六）強(qiáng)化有效性評(píng)價(jià)和內(nèi)部控制監(jiān)督

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)是由單位組織對(duì)內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)。單位應(yīng)規(guī)范評(píng)價(jià)的程序、完善評(píng)價(jià)的方案、優(yōu)選評(píng)價(jià)的方法，提高評(píng)價(jià)的效果。單位負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)指定專門的部門負(fù)責(zé)評(píng)價(jià)工作，評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)分析管理過(guò)程中的高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域和重要業(yè)務(wù)事項(xiàng)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，判斷是否構(gòu)成缺陷，缺陷是否重大，及時(shí)提出相應(yīng)的整改建議。單位負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)重視評(píng)價(jià)部門提出的問(wèn)題，積極加以整改落實(shí)。

內(nèi)部控制的監(jiān)督包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)保持相對(duì)獨(dú)立，其負(fù)責(zé)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)單位內(nèi)部管理制度和內(nèi)部控制措施的建立與執(zhí)行，以及內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位及人員的設(shè)置等情況進(jìn)行檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并提出改進(jìn)建議。外部監(jiān)督主要由財(cái)政、審計(jì)和紀(jì)檢等部門承擔(dān)，其負(fù)責(zé)部門應(yīng)對(duì)單位內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查或?qū)徲?jì)，提出建議并督促整改，有效發(fā)揮內(nèi)部控制的建設(shè)性作用，確保內(nèi)部控制目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。

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（作者單位：新疆農(nóng)業(yè)科學(xué)院財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)管理處）