吳紀(jì)樹

[摘要]我國一些基層政府在重大行政決策的保障制度供給方面存在嚴(yán)重不足，為了實現(xiàn)基層政府從“運(yùn)動型決策”向“制度型決策”的順利轉(zhuǎn)變，我們必須高度重視重大行政決策的合法性審查機(jī)制、成本效益分析、風(fēng)險評估和跟蹤評估等具體制度供給，這些基礎(chǔ)性保障制度在助推基層政府重大決策向民主化、科學(xué)化、法治化方向發(fā)展裨益明顯。

[關(guān)鍵詞]重大行政決策；基層法治政府；制度保障

[中圖分類號]D630；D922.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]2095-5103（2017）03-0013-02

推進(jìn)基層政府的重大行政決策合法性審查機(jī)制等相關(guān)基礎(chǔ)性保障制度，是保證基層政府決策和規(guī)范性文件制定民主化、科學(xué)化、法治化的重要手段，是檢驗法治政府建設(shè)的重要指標(biāo)。近年來，各基層政府根據(jù)國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》等有關(guān)規(guī)定，探索建立了相應(yīng)的具體制度，實現(xiàn)了從“運(yùn)動型決策”到“制度型決策”的轉(zhuǎn)變，推動了基層政府制度建設(shè)和重大決策的民主化、科學(xué)化、法治化進(jìn)程。然而，整體形勢還不容樂觀。一些地方政府在行政決策程序規(guī)定中的相關(guān)制度方面從上至下都是空白，有的政府即便出臺了相關(guān)規(guī)定，也是照抄照搬國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見等，脫離地方實際，可操作性差，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。對此，我們建議大力推行重大行政決策和規(guī)范性文件制定的合法性審查機(jī)制，建立成本效益分析、風(fēng)險評估和跟蹤評估等具體制度，助推基層政府重大決策邁向民主化、科學(xué)化、法治化軌道。

一、合法性審查機(jī)制

基層政府首先要制定“重大行政決策合法性審查規(guī)定”和“行政規(guī)范性文件制定的合法性審查和備案規(guī)定”，為合法性審查機(jī)制建立提供法律依據(jù)和制度保障。在此基礎(chǔ)上建立起“有件必審、有件必備、有錯必糾”的重大行政決策合法性審查機(jī)制，由各級政府法制辦承擔(dān)具體的合法性審查工作，包括政府規(guī)范性文件、常務(wù)會議紀(jì)要和重大行政合同在內(nèi)的政府文件等。嚴(yán)格按照“先審查、后審議”的原則，在會議集體審議決定或者主管領(lǐng)導(dǎo)簽署之前，重大行政決策和行政規(guī)范性文件一律由法制辦進(jìn)行合法性審查，未經(jīng)合法性審查的規(guī)范性文件不得上會研究、不得簽署發(fā)布。此外，建議基層政府逐步探索建立重大決策和規(guī)范性文件制定的公眾建議審查制度，加強(qiáng)對重大決策和規(guī)范性文件制定的外部監(jiān)督，以提高決策質(zhì)量與認(rèn)可度。

二、成本效益分析制度

一是要改變過去那種不考慮成本、不關(guān)注效益的觀念，尤其是決策機(jī)關(guān)（或決策者）更要確立正確的成本效益觀。二是建立獨(dú)立的決策成本效益分析機(jī)構(gòu)?？稍诟骷壵ㄖ妻k設(shè)立專業(yè)成本效益分析的單獨(dú)部門，以實現(xiàn)審查與監(jiān)督職能的有機(jī)整合。三是強(qiáng)化相關(guān)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓(xùn)。既要組織專門人員對成本效益分析必備內(nèi)容模塊的學(xué)習(xí)，讓其充分掌握相關(guān)的知識和技能，以提高業(yè)務(wù)水平，還要組織政府機(jī)構(gòu)的非該機(jī)構(gòu)人員參加學(xué)習(xí)，讓其充分了解決策成本效益分析的必要性和科學(xué)性，以增強(qiáng)社會基礎(chǔ)。四是加強(qiáng)政府決策成本效益分析制度理論研究。目前我國尚缺乏成本效益評估的理論支撐，尤其在具體數(shù)據(jù)和分析模型理論方面極度匱乏。因此要加強(qiáng)這方面的研究力度，為政府決策的績效分析提供智力支持。

三、風(fēng)險評估制度

政府制定重大政策是關(guān)乎社會公共利益、百姓幸福安康的大事，因此建立事先的（包括法律風(fēng)險、社會風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險等）風(fēng)險評估制度確有必要。雖然從表面上看，從中央到地方的行政決策風(fēng)險評估制度已經(jīng)漸次形成但究其實質(zhì)，其法治化狀態(tài)卻不容樂觀。我們認(rèn)為，優(yōu)化基層政府的重大決策風(fēng)險評估制度，一是提高對風(fēng)險評估制度的認(rèn)識。要改變過去在評估工作中因唯GDP而導(dǎo)致的避重就輕現(xiàn)象，要深刻地認(rèn)識到該制度設(shè)置的降低決策失誤風(fēng)險、避免不必要損失的重要價值，真正將其納入法治政府建設(shè)的議事日程。二是科學(xué)界定評估對象。基層政府的重大決策的評估對象多集中于征地拆遷、農(nóng)民負(fù)擔(dān)、社會保障、教育、衛(wèi)生、公益事業(yè)等重大領(lǐng)域的事項，必須要明確評估對象的內(nèi)容和重點，避免整齊劃一的形式主義。三是完善評估程序。在進(jìn)一步規(guī)范和落實“五步工作法”的基礎(chǔ)上，注重在重大決策作出之前或過程中的評估工作，并形成動態(tài)評估機(jī)制，注意加強(qiáng)評估后的動態(tài)追蹤監(jiān)測。四是科學(xué)設(shè)置評估指標(biāo)體系。當(dāng)前的評估指標(biāo)體系過于籠統(tǒng)，無法真正發(fā)揮評估的效力。五是重視評估制度的配套建設(shè)。加強(qiáng)第三方評估機(jī)構(gòu)的培育和提高公眾參與程度，實現(xiàn)廣泛的外部約束；理順風(fēng)險評估制度的組織領(lǐng)導(dǎo)體制，確保有序的組織管理；推行風(fēng)險評估的責(zé)任追究倒查機(jī)制，建立有力的內(nèi)部監(jiān)督；加強(qiáng)風(fēng)險評估制度的法制建設(shè)，筑起穩(wěn)固的制度屏障。

四、結(jié)果公開制度

政府制度建設(shè)和重大決策的結(jié)果公開制度，也即建立廣泛的公眾參與制度。實踐中，基層政府規(guī)范性文件制定過程中的公眾參與相當(dāng)薄弱。對此，一是應(yīng)當(dāng)適當(dāng)延長規(guī)范性文件的審查期限，擴(kuò)大意見征求范圍，以便更加科學(xué)的平衡規(guī)范性文件制定質(zhì)量、民主性要求與制定效率之間的關(guān)系；二是應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定多種形式的社會公開征求意見的方式和渠道，解決征求意見方式單一、公眾知悉渠道少、征求意見效果差的問題。對于涉及地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會全局規(guī)劃與長期發(fā)展，涉及社會公眾普遍關(guān)切和利益訴求的重大行政決策，發(fā)動公眾參與、實現(xiàn)結(jié)果公開同樣意義重大，但實踐效果并不理想。對此，一是完善本地重大行政決策的程序規(guī)定，明確公眾參與政治訴求的具體權(quán)利范圍和參與方式，為其提供法律依據(jù)，讓公眾參與理性化、規(guī)范化、有序化；二是探索第三方民意機(jī)構(gòu)參與利益協(xié)調(diào)的模式，由重大行政決策的利益相關(guān)人組成“公眾意見征詢委員會”參與到立項設(shè)計的階段，以“征集民意、協(xié)調(diào)矛盾、監(jiān)督評價”為工作宗旨，有力規(guī)避官員“拍腦袋”的決策風(fēng)險；三是探索建立“參與式預(yù)算”模式，讓社會公眾能夠親身參與決定部分（或全部）的可支配預(yù)算或公共資源，以促進(jìn)資源的公平分配、激勵行政體制的改革和監(jiān)督行政工作人員的行為，消弭官民之間的區(qū)隔與矛盾。

五、軌跡監(jiān)控制度

所謂“軌跡”監(jiān)控制度是指，對行政權(quán)力運(yùn)行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督各環(huán)節(jié)的程序、過程及結(jié)果同步進(jìn)行“軌跡記錄”，除依法不予公開的事項之外，全部依法予以公開并接受監(jiān)督的制度。具體而言，建立軌跡監(jiān)控制度，一是決策軌跡監(jiān)控上，建立決策議題事先征集及篩選情況原始記錄和附件、會議討論過程記錄文本、會議紀(jì)要原始文本，以及第三方的合法性、科學(xué)性評估報告等綜合性臺賬，全程“軌跡化”記錄決策的程序、過程和結(jié)果；二是執(zhí)行軌跡監(jiān)控上，建立行政審批實時登記、運(yùn)行跟蹤、結(jié)果反饋等制度，行政處罰事實公開、依據(jù)公開、結(jié)果公開制度，“三重一大”事項實施過程按照程序同步公開制度；三是監(jiān)督軌跡上，推行同級紀(jì)檢監(jiān)察組織負(fù)責(zé)人參與重大行政決策事前醞釀記錄制度和決策同步監(jiān)督記錄制度、同級紀(jì)檢監(jiān)察組織人員對決策事項執(zhí)行同步監(jiān)督記錄、同級紀(jì)檢監(jiān)察組織對重點崗位人員定期談話記錄等制度，以及向上級紀(jì)檢監(jiān)察組織匯報監(jiān)督結(jié)果的制度，以促進(jìn)監(jiān)督主體依法全面履行監(jiān)督職責(zé)。

六、反饋評價制度

政府行政決策反饋評價在整個決策過程中起到“承前啟后”的重要作用，它能夠為決策的調(diào)整、完善及時地提供社會評價反饋的信息和聲音，其有助于糾正和彌補(bǔ)決策錯誤，提高決策的科學(xué)性和民主性，因而得到世界各國的廣泛認(rèn)可，我國在依法行政的進(jìn)程中也初步建立了這一制度，但并沒有得到各級基層政府的普遍推行。對此，我們建議：一是理清行政決策反饋的參與主體，明確參與主體的權(quán)限范圍與具體職能，形成“政府主導(dǎo)、公民參與、專家介入、媒體引導(dǎo)”的多元主體格局。二是明確行政決策反饋評價的客體（具體內(nèi)容），主要包括行政決策執(zhí)行中的目標(biāo)實現(xiàn)性評價、政策連續(xù)性評價、風(fēng)險可控性評價三項內(nèi)容。三是完善行政決策反饋的評估體系，建立健全相關(guān)制度建設(shè)，盡快制定完善相應(yīng)的政策法規(guī)以彌補(bǔ)其在法制方面的空白。

責(zé)任編輯：喬詠波