陶運榮+張馳+陳建軍+龍祖華+呂直衡+陳華麗+鄒玉潔

摘要：【目的】文章對廣西農(nóng)村貧困地區(qū)實施精準扶貧與開發(fā)進行探討【方法】以利用國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金（IFAD）貸款廣西農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)與利用項目實施為研究背景，通過文獻資料、實地調(diào)查，對項目實施的成果和經(jīng)驗進行調(diào)查分析?！窘Y(jié)果】在實施項目過程中，婦女勞動者整體素質(zhì)和地位有所提高，項目區(qū)農(nóng)戶的生產(chǎn)生活條件有了較大改善，商品意識逐漸加強，貸款難問題得到一些改善。提出當前廣西扶貧工作的存在著扶貧任務(wù)艱巨難度大等突出問題?！窘ㄗh】明確目標和重點，搞好“十三五”扶貧規(guī)劃編制和重點組織實施工作，改進扶貧資金分配、使用和監(jiān)管方式，搞好扶貧信息化建設(shè)和加強宣傳力度，建立完善的精準扶貧組織管理體系。

關(guān)鍵詞：國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金；精準扶貧；模式；措施

中圖分類號：F323 文獻標識碼：A 文章編號：1003-4374（2016）06-0034-03

Abstract： 【Objective】Study on precision poverty alleviation and development in poor area.【Method】Applying the utilization of IFAD loan Guangxi International Agricultural Development Project as the research background，through literature， field investigation， to analyze the achievements and experience of the project implementation.【Results】The results showed that， during project implementation， the follows changed in project area：the overall quality and status of women workers have been improved， conditions of production and livelihood have been improved considerably，commodity consciousness gradually strengthened， improvement of some credit issue.Put forward the current poverty alleviation outstanding task in Guangxi.【Conclusion】Clear objectives and priorities， do a good job in "much starker choices-and graver consequences-in planning and key implementation for poverty alleviation work， improve allocation of the poverty alleviation fund， use and regulation methods， do well the information construction for poverty alleviation and strengthen the propaganda， establish and improve the precision of poverty alleviation organization management system.

Keywords： International Fund for Agricultural Development； accurate poverty alleviation； mode； measures

2010年底以來，由自治區(qū)農(nóng)業(yè)廳牽頭、自治區(qū)有關(guān)部門通力支持、配合以及農(nóng)業(yè)廳外資中心與國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金的密切合作下，利用國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金（IFAD）貸款的廣西農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)與利用項目，經(jīng)過5年的全面實施，已經(jīng)取得了實質(zhì)性成果。這一項目的實施，對于當前廣西乃至國家實施精準扶貧、推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化將起到積極的推動和借鑒作用。本文試就實施利用國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金項目，推進廣西農(nóng)村貧困地區(qū)精準扶貧與開發(fā)進行初步的探討。

1 研究背景

2010年12月，利用國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金（IFAD）貸款廣西農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)與利用項目獲國家發(fā)展改革委批復立項后，廣西農(nóng)業(yè)外資項目管理中心在自治區(qū)農(nóng)業(yè)廳的領(lǐng)導下，按照國家、自治區(qū)發(fā)展改革委及國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金的要求，積極開展項目系列材料研究報告并完成了項目審批的前期準備工作。項目計劃總投資約6.24億元，其中國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金貸款4700萬美元（約合人民幣3億元），其余為國內(nèi)配套資金。項目建設(shè)區(qū)域包括樂業(yè)、龍州、都安、藤縣、岑溪、北流、永福、平樂8個縣（市）44個鄉(xiāng)鎮(zhèn)623個行政村，覆蓋總?cè)丝?92萬人，直接受益群眾93.3萬人。項目主要內(nèi)容包括農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與市場支持、農(nóng)村環(huán)境改善、知識管理和項目管理等。項目建設(shè)期從2012年開始至2016年結(jié)束，共5年。2011年11月24日、25日，國家發(fā)展改革委批復了項目資金申請，財政部與國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金在北京進行貸款談判，于2012年1月20日正式簽署項目貸款協(xié)定。協(xié)定生效后開始全面組織實施。

2 項目實施成果和啟示

在實施項目過程中，項目建設(shè)區(qū)域始終以實現(xiàn)農(nóng)村的綜合發(fā)展和持續(xù)減貧為總目標，在貧困地區(qū)和貧困脆弱地區(qū)，通過開展農(nóng)田小型水利灌溉設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村安全飲水設(shè)施建設(shè)、村屯道路建設(shè)和農(nóng)村環(huán)境改善活動，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，提高農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的能力；通過扶持縣、鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機構(gòu)的能力建設(shè)和農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展，開展農(nóng)業(yè)技術(shù)示范和推廣，增強農(nóng)產(chǎn)品進入市場的能力，引導農(nóng)民學習和掌握當?shù)貎?yōu)勢特色產(chǎn)品生產(chǎn)技術(shù)，著力提高農(nóng)民特別是貧困農(nóng)戶、婦女的綜合素質(zhì)和自我發(fā)展能力，從而提高他們從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入，實現(xiàn)項目建設(shè)目標。項目建成后，年產(chǎn)優(yōu)質(zhì)特色農(nóng)產(chǎn)品8.87萬噸，年均產(chǎn)值2.41億元，年平均利潤0.82億元；改善和新增灌溉面積約6000公頃，4.6萬戶農(nóng)戶受益，增加糧食產(chǎn)量0.7萬多噸；改善6.7萬農(nóng)戶行路難狀況，解決1.75萬農(nóng)戶的安全飲水問題；11.35萬戶農(nóng)戶生產(chǎn)能力得到提高，1.89萬戶農(nóng)戶直接從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和市場支持活動中受益并增加收入。

2.1 婦女勞動者整體素質(zhì)和地位有所提高

在各類項目活動中尤其是種植業(yè)培訓及活動、養(yǎng)殖業(yè)培訓及活動、灌溉培訓及渠道建設(shè)等活動中，女性參與的比重比男性還高。今后更加注重婦女的參與，提高她們的種養(yǎng)能力，增加她們的經(jīng)濟收入，進而提高他們在家庭和社區(qū)中的地位。

2.2 項目區(qū)農(nóng)戶的生產(chǎn)生活條件有了較大改善

灌溉設(shè)施的建設(shè)及維護對提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，進而增加農(nóng)戶收入起著至關(guān)重要的作用。特別是對于灌溉條件極為落后的項目區(qū)來說尤其重要。應(yīng)加快通過灌溉培訓及渠道建設(shè)活動，提高項目區(qū)農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力并以此獲得實惠和收益。

2.3 項目區(qū)農(nóng)戶的商品意識逐漸加強

項目實施中，不僅注重產(chǎn)前產(chǎn)中的新品種新技術(shù)的推廣，還注重產(chǎn)后的農(nóng)產(chǎn)品流通問題，提高農(nóng)戶的家庭經(jīng)濟收入。但由于組織化程度較低，市場信息不靈，阻礙了農(nóng)產(chǎn)品的銷售。，應(yīng)加快培育農(nóng)民合作組織，只有解決了農(nóng)產(chǎn)品銷售問題，才能減輕由于家庭經(jīng)濟的因素和災(zāi)害風險的客觀惡劣的自然條件而產(chǎn)生的產(chǎn)品價格波動、產(chǎn)品賣不掉、現(xiàn)金收入少等相關(guān)因素的影響。

2.4 項目區(qū)農(nóng)戶貸款難問題得到一些改善

通過國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金會提供的資金，在項目區(qū)內(nèi)部采取一些優(yōu)惠的措施讓有意愿和能力的農(nóng)戶貸款從事生產(chǎn)經(jīng)營活動。對于全國普遍存在的農(nóng)村農(nóng)民貸款難有所緩解，也是對于國家農(nóng)村金融貸款改革的促進。

2.5 推進了項目區(qū)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目的順利實施

隨著項目的實施，項目區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力得到的提高，促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，出現(xiàn)了一些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，通過把土地流轉(zhuǎn)集中到家庭農(nóng)村、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作組織等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體手中，促進了新品種新技術(shù)的推廣，促進項目區(qū)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化、高效化發(fā)展，對項目區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展起到推動作用。

3 當前廣西貧困地區(qū)扶貧工作的突出問題

3.1 扶貧任務(wù)艱巨難度大

2013年廣西農(nóng)村貧困人口仍有634萬人，貧困發(fā)生率達14.9%，比全國平均水平高6.4個百分點，貧困人口總量排在全國第5位，在西部12個省、區(qū)（市）中僅次于貴州、云南省，排第3位。貧困發(fā)生率列全國第8位。目前，廣西貧困人口主要分布在自然條件差、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、社會事業(yè)發(fā)展程度低的大石山區(qū)、邊境地區(qū)、少數(shù)民族聚居區(qū)和水庫移民地區(qū)，自我發(fā)展能力弱，扶貧開發(fā)成本高、難度大，已脫貧的群眾也極易返貧。以河池市貧困村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為例，全市還有631個未通水泥路，占42.1%，有7961個自然屯未通屯級路，占25.2%。按目前扶貧資金規(guī)模計算，需要36年才能解決貧困山區(qū)群眾行路難問題。還有大部分貧困村學校的校舍及其配套設(shè)施落后以及較為滯后的衛(wèi)生、文化、體育等公共設(shè)施建設(shè)等。

3.2 自治區(qū)本級財政扶貧投入不足

2013年，自治區(qū)本級預(yù)算安排的財政扶貧資金4億多元，雖然有較大幅度增加，但與廣西貧困人口多、扶貧任務(wù)重不相稱。如比我區(qū)貧困人口稍多的貴州7.8億元少近一半，比云南11.3億元少近三分之二。

3.3 扶貧開發(fā)機制有待改進

一是對貧困地區(qū)政績考核偏重國內(nèi)生產(chǎn)總值，導致貧困地區(qū)領(lǐng)導干部在扶貧上抓落實不夠。二是扶貧資金分配和使用主要根據(jù)貧困因素，導致大家把主要精力放在爭取資金上，而對資金的使用、管理和發(fā)揮效益重視不夠，造成了雖然建立貧困農(nóng)戶檔案，但缺乏連續(xù)性、全面性，沒做到精準識別、動態(tài)管理，致使一方面投入不足，另一方面投向分散，資金渠道多，監(jiān)管難，效益低，一些地方甚至出現(xiàn)貪污、浪費、滯留、挪用現(xiàn)象。三是貧困地區(qū)金融機構(gòu)基層網(wǎng)點不足，金融服務(wù)扶貧開發(fā)乏力。

3.4 扶貧工作機構(gòu)不規(guī)范不健全，隊伍薄弱，工作條件較差

一是機構(gòu)不健全、人員編制不足問題比較突出。全區(qū)14個市扶貧辦中，有5個是政府組成部門，7個為掛靠單位，1個是直屬機構(gòu)，1個為副處級單位?？h（市、區(qū)）一級有53.2%的扶貧辦為掛靠單位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧隊伍更為薄弱。全區(qū)1126個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，僅有149個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)專門扶貧機構(gòu)，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的13.2%，專職人員只有361人，平均一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅有0.3人。二是干部隊伍素質(zhì)低、力量薄弱問題較為突出。據(jù)去年5月統(tǒng)計，全區(qū)市級扶貧辦人員共178人，其中領(lǐng)導與非領(lǐng)導職務(wù)人員達99人，占總?cè)藬?shù)的55.6%。非領(lǐng)導職務(wù)縣級扶貧部門實有人員1022人，其中領(lǐng)導與非領(lǐng)導職務(wù)人員達694人，占總?cè)藬?shù)的67.9%。非領(lǐng)導職務(wù)干部過多的制度弊端是不利于調(diào)動干部的積極性和創(chuàng)造性。加之開展扶貧干部的業(yè)務(wù)培訓不多，致使整個隊伍精專人才奇缺，活力不足，不適應(yīng)形勢任務(wù)的要求。全區(qū)扶貧系統(tǒng)還普遍存在信息化、現(xiàn)代管理滯后，交通、通訊工具缺乏、落后等問題，致使工作水平低、效率低。

4 推進廣西貧困地區(qū)精準扶貧工作的幾點建議和措施

4.1 明確目標和重點，搞好“十三五”扶貧規(guī)劃編制和重點組織實施工作

一是在總結(jié)評估“十二五”規(guī)劃的基礎(chǔ)上，搞好“十三五”扶貧總體規(guī)劃、全區(qū)整村推進扶貧規(guī)劃、扶貧特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、滇桂黔石漠化廣西片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)規(guī)劃（基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)、特色產(chǎn)業(yè)）及“十三五”“兩廣”扶貧協(xié)作計劃綱要的編制和實施工作。二是繼續(xù)抓好廣西“十百千”產(chǎn)業(yè)化扶貧示范工程、養(yǎng)殖扶貧合作試點、旅游扶貧合作試點等示范項目建設(shè)；扶持貧困地區(qū)標準茶園、標準桑園、火龍果基地及種草養(yǎng)牛養(yǎng)羊等特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展；實施金融扶貧“百千萬”工程，擴大金融扶貧對貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)的作用；三是大力推進產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、教育培訓、扶貧生態(tài)移民工程、新一輪整村推進扶貧開發(fā)工程、項目資金籌措等重點工作；抓好駐村幫扶，落實到村到戶幫扶規(guī)劃、幫扶措施和幫扶責任人、鄰里幫扶以及千家民營企業(yè)扶助千個貧困村、“兩廣”協(xié)作的全社會扶貧活動。

4.2 改進扶貧資金分配、使用和監(jiān)管方式

實行扶貧考核結(jié)果、資金管理使用績效考評結(jié)果與扶貧資金分配掛鉤以及補助與獎勵相結(jié)合、連片開發(fā)扶持與個性化扶助相結(jié)合、資金直接投入與扶貧金融風險資金相結(jié)合等資金分配方式，提高資金使用效益；落實各級聯(lián)席會議制度及扶貧項目公告公示制度；加大對扶貧資金的審計、監(jiān)督和檢查力度，查處違法違紀行為。

4.3 搞好扶貧信息化建設(shè)和加強宣傳力度

一是搞好扶貧信息化和扶貧開發(fā)電子政務(wù)綜合信息系統(tǒng)建設(shè)；二是加強貧困村信息員隊伍建設(shè)；三是做好扶貧對象信息更新，實現(xiàn)貧困人口動態(tài)管理及全區(qū)扶貧統(tǒng)計監(jiān)測工作；四是發(fā)揮廣西扶貧信息網(wǎng)、《中國扶貧》雜志、新華掌媒·扶貧快報、《第一書記》欄目、及其新浪微博、微信等媒體的作用，廣泛宣傳扶貧政策、先進典型、經(jīng)驗、課題調(diào)研成果的宣傳，為精準扶貧工作創(chuàng)造良好的輿論氛圍。

4.4 建立完善的精準扶貧組織管理體系

一是在增強各級黨政領(lǐng)導干部認清實行精準扶貧對于實現(xiàn)黨的十八大提出的“兩個百年目標”深遠意義的基礎(chǔ)上，建立健全各級領(lǐng)導明確責任、分級負責的精準扶貧負責制。建立包括強化各級黨政領(lǐng)導精準扶貧的責任制度、上級扶貧部門對下級扶貧部門指導、檢查、督促和考核的責任制度、項目區(qū)黨政一把手對于項目實施負主要責任、項目負責人和項目戶主捆綁負全責的制度，確保精準扶貧工作扎實推進，取得成效。二是按照有關(guān)規(guī)定要求，進一步加強和規(guī)范全區(qū)扶貧系統(tǒng)機構(gòu)隊伍建設(shè)，建立健全各市、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）各級扶貧工作機構(gòu)，配足配強扶貧機構(gòu)領(lǐng)導班子和工作人員；加強扶貧干部培訓，提升扶貧干部整體素質(zhì)；加強干部隊伍教育管理，嚴格執(zhí)行各項管理制度，嚴格績效獎懲，落實黨風廉政建設(shè)責任制。

參考文獻：

[1]莫雁詩，黃守槐，等.廣西新一輪扶貧攻堅路徑探索[M].南寧：廣西人民出版社，2015：002-007.

[2]劉殿政，宋月家，等.桂西項目之山區(qū)農(nóng)村發(fā)展研究[M].北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2009：27-41.

[3]朱建明.新時期扶貧開發(fā)工作問題研究[A].廣西壯族自治區(qū)扶貧開發(fā)辦公室.廣西扶貧開發(fā)調(diào)研論文匯編[C].南寧：廣西壯族自治區(qū)扶貧開發(fā)辦公室，2013：86-95.

[4]廣西農(nóng)業(yè)外資項目管理中心.利用國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金貸款廣西農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)與利用項目可行性研究報告[Z].南寧：達華工程管理（集團）有限公司，2011：1-9.

[5]中共廣西壯族自治區(qū)委員會.中共廣西壯族自治區(qū)委員會關(guān)于貫徹落實中央扶貧開發(fā)工作重大決策部署堅決打贏“十三五”脫貧攻堅戰(zhàn)的決定[M].南寧：區(qū)黨委辦公廳，2015：1-23.