葉云

摘 要 十一屆三中全會以前，巡視工作雖然具有臨時性的特征，但在中共中央的正確領(lǐng)導(dǎo)和全黨同志的共同努力下，巡視工作開啟了監(jiān)督工作的新形式，在工作目的、工作內(nèi)容以及組織方式上取得了一定的成效。與改革開放前相比，新時期中國共產(chǎn)黨巡視制度建設(shè)和發(fā)展經(jīng)歷了一段曲折的時期后逐步恢復(fù)和發(fā)展起來。中國共產(chǎn)黨巡視制度的產(chǎn)生和存在有其合理的意義，極大地豐富和發(fā)展了國的反腐敗體制，為中國共產(chǎn)黨的發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞 新時期 巡視制度 恢復(fù) 健全完善

1 十一屆三中全會到十三屆六中全會中國共產(chǎn)黨巡視制度的缺位

隨著改革開放深入發(fā)展，在黨的制度和國家建設(shè)問題上也由國情變化產(chǎn)生新的需要。政黨建設(shè)的一項重要內(nèi)容就是不斷加強和完善黨的制度建設(shè)，這也是馬克思主義理論中國化的一個重要方面。改革開放初期鄧小平在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中強調(diào)制度的好壞對社會的發(fā)展關(guān)系重大，好的制度能夠為好人真正的做好事提供保證，也能對做壞事的壞人進(jìn)行必要的懲治。制度問題應(yīng)該引起全黨的重視，領(lǐng)導(dǎo)、組織制度問題具有全局性、穩(wěn)定性、根本性的重要地位。

十一屆三中全會以后，經(jīng)濟發(fā)展作為各項工作的基礎(chǔ)更要加強重視。1979年鄧小平同志在中共省、市、自治區(qū)委員會第一書記座談會上的講話指出：“不止當(dāng)前，恐怕今后長期的工作重點都要放在經(jīng)濟工作上面?！秉h的十一屆三中全會以后還沒有將巡視工作作為黨內(nèi)監(jiān)督的重點，但在黨內(nèi)監(jiān)督的其他方面有了加強。這一時期中國共產(chǎn)黨結(jié)合具體社會主義建設(shè)實踐經(jīng)驗以及國內(nèi)外的具體情況，帶領(lǐng)人民走上中國特色的社會主義道路。鄧小平在多次講話中反復(fù)強調(diào)要加強黨內(nèi)監(jiān)督，吸取蘇聯(lián)和建國初期的經(jīng)驗教訓(xùn)，防止出現(xiàn)個人專斷和背離人民群眾的行為?！瓣P(guān)鍵是黨內(nèi)部要搞好，不出事?！?987年《中國共產(chǎn)黨章程部分條文修正案》中強調(diào)指黨的紀(jì)律委員會書記、副書記仍由紀(jì)律委員會全體會議產(chǎn)生，其中刪除了“黨的中央紀(jì)律委員會的第一書記必須從中央政治局常務(wù)委員會委員中產(chǎn)生”一條。由此可以看出，中共中央十分重視黨內(nèi)紀(jì)律問題，并將反腐敗和防止權(quán)力過于集中作為紀(jì)律監(jiān)督工作的重心。

十一屆三中全會以后的十幾年時間里，農(nóng)村經(jīng)濟全面發(fā)展，工業(yè)生產(chǎn)迅速增長，科教文衛(wèi)事業(yè)和對外經(jīng)濟技術(shù)交流也取得巨大進(jìn)步。然而，這一時期黨內(nèi)也出現(xiàn)一系列問題。1993年4月27日《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)禁黨政機關(guān)及其工作人員在公務(wù)活動中接受和贈送禮金、有價證券的通知》中指出雖然黨中央對于贈送和接受禮金問題曾做過多次規(guī)定，但仍有一些地區(qū)、部門存在違規(guī)現(xiàn)象。這些容易誘發(fā)權(quán)錢交易、不給好處不辦事等腐敗行為，更會敗壞黨風(fēng)、政風(fēng)，有損黨和政府的形象。在國務(wù)院的另一條通知中指出“許多地區(qū)、部門及企事業(yè)單位違反國家有關(guān)規(guī)定，擅自利用發(fā)行債券等各種方式進(jìn)行集資”，“問題相當(dāng)嚴(yán)重”。

由上述通知等可以看出，隨著改革開放和社會主義市場經(jīng)濟的進(jìn)一步發(fā)展，伴隨產(chǎn)生的一些問題急需解決。

2 十三屆六中全會到十六大中國共產(chǎn)黨巡視制度的恢復(fù)確立

黨的十三大召開后，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入一個十分關(guān)鍵的階段。我國經(jīng)濟取得了又好又快發(fā)展，同時又要面對錯綜復(fù)雜的國際形勢和艱巨繁重的國內(nèi)改革發(fā)展任務(wù)，對此中共中央有著清醒的認(rèn)識并及時地對工作計劃作出調(diào)整。1990年，黨的十三屆六中全會通過了《中共中央關(guān)于加強黨同人民群眾聯(lián)系的決定》，在對黨的監(jiān)督一系列問題進(jìn)行規(guī)定的同時強調(diào)各級黨委可以根據(jù)自身建設(shè)發(fā)展需要向各地、各部門派出巡視小組進(jìn)行監(jiān)督檢查工作。這是黨在新時期第一次重新提出和實踐巡視工作。黨的巡視工作在這一時期出現(xiàn)了很多新的變化，具體看來主要有一下幾點。

首先，巡視主體得以確立，派出機構(gòu)發(fā)生變化。巡視工作確立初期主要以中央為主，部分省也派出巡視組。大部分地區(qū)的主要反腐敗工作由各級黨委、紀(jì)委負(fù)責(zé)。1993年江澤民在中央紀(jì)律檢查委員會第二次全體會議上的報告《加強反腐敗斗爭 推進(jìn)黨風(fēng)建設(shè)和廉政建設(shè)》中指出要“各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭廉潔自律”，“各級黨委和紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)要加強督促檢查”?？梢娺@一時期的反腐敗工作仍有待加強。進(jìn)入第二階段，巡視巡視組派出機構(gòu)由中央紀(jì)委派出到中央紀(jì)委和中央組織部聯(lián)合派出，這樣的變化說明中央對于巡視工作更加重視。巡視派出機構(gòu)的雙重同時也說明巡視工作任務(wù)的重要性，黨的十五大之后，黨中央進(jìn)一步加強了對反腐敗斗爭的領(lǐng)導(dǎo)，要進(jìn)一步強調(diào)教育是基礎(chǔ)，法制是保證，監(jiān)督是關(guān)鍵。巡視工作的深入發(fā)展為黨內(nèi)監(jiān)督提供了重要抓手，為中共反腐倡廉建設(shè)發(fā)展提供重要保障。

其次，巡視內(nèi)容更加豐富。巡視初期主要有兩項任務(wù)，一是監(jiān)督檢查被巡視單位的黨風(fēng)廉政建設(shè)落實情況，二是監(jiān)督檢查被巡視單位貫徹黨的路線、方針、政策等執(zhí)行黨的紀(jì)律情況。巡視工作進(jìn)入第二階段后在原有任務(wù)基礎(chǔ)上，又增加了檢查貫徹落實黨的民主集中制等情況的工作。2001年9月28日《人民日報》刊載中央紀(jì)律監(jiān)察委員會第六次全體會議指出“要切實加強黨內(nèi)監(jiān)督，努力拓寬民主渠道，依靠廣大群眾，把權(quán)力運行置于有效監(jiān)督之下?！边@說明巡視工作在深度和廣度上有所拓展。

再次，巡視工作范圍不斷擴展，巡視工作力度也在不斷加大。巡視工作確立初期巡視的頻率不高、周期過長，兩年左右時間內(nèi)中央巡視工作組只巡視了18個省級地方。巡視工作進(jìn)入發(fā)展階段后，巡視對象由初期的領(lǐng)導(dǎo)班子擴大到主要負(fù)責(zé)人的監(jiān)督，并把對“一把手”的監(jiān)督作為巡視監(jiān)督的重點，強調(diào)對主要負(fù)責(zé)人問責(zé)。此外，地方黨委的巡視工作也進(jìn)入試點階段，這有效地彌補了中央巡視組巡視力度不足問題。此外，巡視工作與領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律工作相結(jié)合，要立足于教育，狠抓各項已有規(guī)定的落實工作。尉健行在中共中央紀(jì)律檢查委員會第四次全體會議上的報告《堅定信心，加大力，深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭》中強調(diào)“要進(jìn)一步健全巡視制度，加強巡視組在領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律工作中的監(jiān)督、指導(dǎo)作用，推動領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律工作的落實?！?

中國共產(chǎn)黨在面對國內(nèi)外日益復(fù)雜的國際形勢，圍繞提高防腐拒變和地域風(fēng)險能力的主題，全面推進(jìn)黨的建設(shè)。作為改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)承前啟后的重要時期，經(jīng)過全黨和全社會的共同努力，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭取得明顯成效，腐敗現(xiàn)象的蔓延勢頭也得到不同程度的遏制。這一時期中央共派出九批巡視組檢查中央和國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部及其人員執(zhí)行黨的路線方針政策、廉政勤政、遵守民主集中制、選拔任用干部等情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。由此可見，黨中央在不斷加強監(jiān)督，推動權(quán)力沿著規(guī)范化的軌道運行。

3 十六大到十八大中國共產(chǎn)黨巡視制度的逐步發(fā)展

與計劃經(jīng)濟時期相比，改革開放和社會主義市場經(jīng)濟改變了原有的資源配置和組織管理方式，各種復(fù)雜的人際關(guān)系和社會關(guān)系給黨內(nèi)生活帶來不可低估的影響。因此更要加強全黨的組織紀(jì)律性，加強對黨員尤其是黨員干部的監(jiān)督。總的來說，黨的十六大到十八大這一時期，巡視制度的發(fā)展主要有以下幾個特點。

首先，巡視工作的重要性得以確認(rèn)，巡視工作制度化建設(shè)進(jìn)一步加強。十六大報告明確指出“要不斷地改革和完善中國共產(chǎn)黨的紀(jì)律檢查體制，進(jìn)一步健全和完善巡視制度?！笔叽髨蟾鎻娬{(diào)要“健全紀(jì)檢監(jiān)察派駐機構(gòu)的統(tǒng)一管理，完善巡視制度”。這一時期的巡視工作在制度上取得了更加突出的成就。首次把巡視制度寫入黨章，也標(biāo)志著巡視工作進(jìn)入了新的制度化發(fā)展階段。

其次，巡視范圍不斷拓展，巡視工作力度進(jìn)一步加大。改革開放后，許多重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域出現(xiàn)了違反紀(jì)律的腐敗問題，這些問題需要通過巡視的方式對其監(jiān)督并形成震懾。此外，巡視工作的頻率也不斷加快。這主要是因為巡視工作得到進(jìn)一步重視，巡視組的數(shù)量不斷增加，人員素質(zhì)也在不斷提高。由此可見，在中共中央的正確領(lǐng)導(dǎo)下，巡視在廣度和深度上都得到了很好的發(fā)展。

再次，巡視兩級制度確立，《巡視工作條例》頒布使得巡視工作有章可循。黨的十六大到十八大期間，中共中央高度重視巡視工作的開展。中央紀(jì)委、中央組織部在黨的正確的思想領(lǐng)導(dǎo)下不斷加強對巡視工作的領(lǐng)導(dǎo)力度，著力研究解決巡視工作中出現(xiàn)的問題。對于完善巡視工作，規(guī)范巡視行為以及推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)具有十分重要的作用，也是反腐倡廉法規(guī)建設(shè)的重要理論成果。

4 十八大以來中國共產(chǎn)黨巡視制度的健全完善

黨的十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央堅持全面從嚴(yán)治黨，開創(chuàng)黨和國家事業(yè)建設(shè)的新局面。中共中央圍繞巡視制度建設(shè)進(jìn)行了全面探索，巡視制度得到進(jìn)一步的健全和完善。巡視工作重點在于發(fā)現(xiàn)腐敗問題的同時形成震懾力，打壓腐敗勢力。在實際工作中，巡視工作堅持黨中央的黨風(fēng)廉政建設(shè)與反腐敗斗爭的中心，堅持實現(xiàn)“四個著力”，為中國共產(chǎn)黨的自身建設(shè)提供了制度保障。

中共中央清醒地認(rèn)識到雖然當(dāng)前黨風(fēng)廉政建設(shè)取得了不錯的成效，但腐敗現(xiàn)象仍然存在。所以為了加大力度打擊腐敗，就要更好的發(fā)揮巡視工作的監(jiān)督作用，不斷增強巡視工作的震懾力度，更加重視巡視工作方式的發(fā)展和改進(jìn)以適應(yīng)復(fù)雜艱巨的反腐敗工作。2013年王岐山在中央紀(jì)律檢查委員會十八屆二中全會上指出，中紀(jì)委工作要全面貫徹黨的十八大精神，在加強對黨員及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的反腐敗意識教育的同時，進(jìn)一步強化對權(quán)力運行的監(jiān)督。要全面深入的推進(jìn)預(yù)防腐敗體系的建設(shè)，改進(jìn)巡視工作方式，突出巡視工作的重點，進(jìn)一步提高巡視工作人員的素質(zhì)以加強巡視工作組發(fā)現(xiàn)問題的能力，并確保巡視成果的充分運用。其中還要加強對派駐地方紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的紀(jì)律監(jiān)督，防止出現(xiàn)巡視組內(nèi)部的腐敗行為。

十八大以來的巡視工作強調(diào)了巡視的震懾遏制效果，用不斷創(chuàng)新的巡視工作方式，擴大巡視覆蓋面的同時，又指出要重視對國有企業(yè)的巡視。國有經(jīng)濟作為公有經(jīng)濟的主導(dǎo)，對社會主義經(jīng)濟體制的健康發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。因此，重視對國有企業(yè)尤其是大型重點國企的巡視顯得十分重要與迫切。發(fā)揮專項巡視的重要作用，加強巡視成果的運用，推動被巡視地方的整改，并實現(xiàn)整改情況的及時公布，接受社會的監(jiān)督。

首次“回馬槍”的實踐既實現(xiàn)壓力的全面覆蓋，又體現(xiàn)了巡視方式創(chuàng)新下震懾作用常在。十八大以來的巡視制度，黨內(nèi)強調(diào)黨要管黨，從嚴(yán)治黨的背景下發(fā)揮了更加重要的作用。中央巡視組通過加快巡視節(jié)奏、適黨增加人員力量，重點關(guān)注中心任務(wù)開展專項巡視等一系列創(chuàng)新方式，努力完成全覆蓋任務(wù)。在巡視工作的職責(zé)定位上總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，明確責(zé)任，實現(xiàn)巡視工作的效率化?！叭还潭ā焙汀耙淮我皇跈?quán)”的實施更體現(xiàn)了黨中央對巡視結(jié)果合理化的期望，也有效割斷了巡視與被巡視的某種“默契”。在巡視結(jié)果的轉(zhuǎn)化問題上，中央巡視組通過“回頭看”的方式表現(xiàn)出巡視工作強化監(jiān)督巡視反饋意見的整改，重視巡視制度體制的完善。

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