文 《法人》 見習記者 周喬

鹽業(yè)改革仍待落地

文 《法人》 見習記者 周喬

鹽業(yè)改革是一項系統(tǒng)的工程，在此過程中，難免會出現(xiàn)各種利益主張的碰撞。只有堅持做到依法治鹽，才能更好地推進鹽業(yè)改革

“我們的鹽從今年1月1日在貴州某地被扣至今，監(jiān)管部門一直沒給一個明確的回復，律師也已提起了行政復議，但也石沉大海?！苯?，一位不愿透露姓名的鹽業(yè)公司負責人對《法人》記者說，“據(jù)我了解，被扣的不單單只有我們公司的鹽?！?/p>

“天下百味鹽為首”，鹽作為人類必不可少的調(diào)味品2000多年來一直由國家專營。在國務院“簡政放權(quán)”的大勢之下，2014年4月21日，國家發(fā)改委宣布決定廢止《食鹽專營許可證管理辦法》，鹽改提速。至2016年5月5日，國務院印發(fā)《鹽業(yè)體制改革方案》（以下簡稱《方案》）的通知公布，社會輿論一片嘩然。

《方案》要求，從2017年1月1日起，放開所有鹽產(chǎn)品價格，取消食鹽準運證，允許現(xiàn)有食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)進入流通銷售領(lǐng)域，食鹽批發(fā)企業(yè)可開展跨區(qū)域經(jīng)營等。這意味著我國正式取消食鹽專營，涉鹽企業(yè)將實現(xiàn)自主經(jīng)營，公平競爭。延續(xù)了2600年的食鹽專營制度就此被打破。

關(guān)于鹽業(yè)改革，出現(xiàn)了兩種截然不同的聲音。支持者認為，十八屆三中全會指出了“使市場在資源配置中起決定性作用”。其中強調(diào)，必須加快形成企業(yè)自主經(jīng)營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換的現(xiàn)代市場體系，著力清除市場壁壘，提高資源配置效率和公平性。本次《方案》即稱，“在堅持食鹽專營制度基礎(chǔ)上推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，這樣更有利于打破鹽業(yè)壟斷局面。

反對者則認為，在食品安全事故屢見不鮮的當下，取消“鹽業(yè)專營”后，食用鹽質(zhì)量能否得到保證值得擔憂。亦有人提出疑問，市場放開后，此前相對低廉的食鹽價格能否維持？

無論如何，改革的大幕已經(jīng)開啟，最應探討的是，如何在法治基礎(chǔ)之上，推動鹽業(yè)市場化。

“依法治鹽”是關(guān)鍵

《方案》明確提出：堅持依法治鹽。完善法律法規(guī)和政策措施，加快建設標準體系，建立健全監(jiān)管制度，明確各方管理職責，創(chuàng)新管理方式，實施依法治理。

上述被扣企業(yè)向《法人》記者出示的由監(jiān)管機構(gòu)出具的《鹽業(yè)違法案件先行登記保存物品證據(jù)通知書》中給出的理由是“涉嫌違反了《貴州省食鹽管理條例》第十四條”。這也是目前較具爭議的問題。

1997年7月26日頒布實施的《貴州省食鹽管理條例》第十四條規(guī)定：食鹽的零售實行許可證制度。申請經(jīng)營食鹽零售業(yè)務的企業(yè)和個體工商戶，應當經(jīng)所在地的縣（區(qū)、市）鹽業(yè)主管機構(gòu)審查批準，領(lǐng)取《食鹽零售許可證》，方能從事食鹽零售業(yè)務。

中國政法大學行政法教授王天華認為，我國現(xiàn)行的規(guī)范審查制度不同于“違憲審查”，它作為確保法秩序的統(tǒng)一性的一項制度，還有很多不完善之處。

事實上，地方政府規(guī)章或地方性法規(guī)作為下位規(guī)范，違反上位的法律、法規(guī)的情況，在一定范圍內(nèi)曾經(jīng)長期存在，包括鹽業(yè)領(lǐng)域。

“由于‘徒法不足以自行’，不同的人、不同的機構(gòu)對同一個法律規(guī)范有不同理解是常見現(xiàn)象。關(guān)鍵是要有法律程序確保法律秩序的統(tǒng)一性?！蓖跆烊A強調(diào)。

根據(jù)我國《行政訴訟法》第53條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據(jù)的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規(guī)范性文件進行審查?！边@就為確保法律秩序的統(tǒng)一性提供了一個正式的法律程序。盡管其具體設計，包括法院的審查方式、判決的效力等尚須進一步完善。

“首先，對企業(yè)來說，如果確信某些地方性法規(guī)與‘中央精神’相違背，那么可以利用《行政訴訟法》規(guī)定的規(guī)范審查制度，伸張自己的權(quán)益，同時也為法秩序的統(tǒng)一性做出自己的貢獻?！蓖跆烊A補充道。

最后要強調(diào)的是，我國法院在運用規(guī)范審查制度確保法律秩序的統(tǒng)一性方面，做出了可圈可點的努力。

最高人民法院發(fā)布的指導性案例5號就是針對鹽業(yè)管理的，對違反法律和行政法規(guī)的地方政府規(guī)章，該案例表明的態(tài)度是：不予適用。

政企須分家

此前據(jù)多家媒體報道，自今年1月1日《方案》正式實施之日起，貴州、河南、福建、河北等多地出現(xiàn)扣押外省食鹽的情況，至于扣押原因，當?shù)乇O(jiān)管部門與鹽企也是各執(zhí)一詞。

長久以來，鹽業(yè)監(jiān)管部門鹽務局與各地鹽務公司實際是兩塊牌子一套人馬，這樣政企不分，可能導致濫用行政手段對其他市場主體進行打壓。不能很好地解決政企不分的問題，只會越發(fā)激化市場矛盾。

更加戲劇性的是，此前的報道中重慶鹽業(yè)集團的鹽在福建多地被扣，而重慶鹽業(yè)集團的另一塊牌子是重慶鹽務管理局。于是出現(xiàn)了“裁判員”查處“裁判員”的咄咄怪事。

針對此前發(fā)生的種種情況，2017年2月21日，國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部召開落實鹽改跨區(qū)經(jīng)營政策電視電話會議，貫徹落實《國務院鹽業(yè)體制改革方案》精神，加快推進鹽業(yè)體制改革實施，落實鹽改跨區(qū)經(jīng)營政策。

其中提到，要“加快推進政企分開，完善食鹽專業(yè)化監(jiān)管體制。鹽業(yè)主管機構(gòu)或食鹽安全監(jiān)管機構(gòu)的行政職能與鹽業(yè)公司未分離的，2017年6月30日前要編制完成省級鹽業(yè)監(jiān)管體制改革方案，2017年底前要實現(xiàn)分離，鼓勵有條件的地方提前完成政企分開任務?！?/p>

鹽業(yè)改革首先須面對政企不分、利益固化的問題。也就是說，任何一個在鹽業(yè)領(lǐng)域簡政放權(quán)的舉措，都會觸動某些人或者機構(gòu)的既得利益。

“這些既得利益，有些在法律上是不正當?shù)?，有些在法律上也可能是正當?shù)?，還有一些在法律上是否正當難以定論。在這種情況下，以方案而不是法律作為推進鹽業(yè)改革的手段，至少有階段合理性。”王天華對《法人》記者說。

就效力而言，方案是最高行政機關(guān)發(fā)布的文件，各級政府及其鹽業(yè)部門當忠實執(zhí)行，毫無疑義。而方案的執(zhí)行又涉及“政令如何通達”的問題，“政令”序章嚴格監(jiān)督之下落地執(zhí)行，改革初衷才能凸顯出來。

取消專營并非放任不管

“取消專營會出現(xiàn)價格混亂，沒有理論依據(jù)。實踐告訴我們，糧食放開都沒有任何亂象與質(zhì)量問題出現(xiàn)。鹽業(yè)信用體系的建立應當在‘同一起跑線’上開展，不應該在現(xiàn)有生產(chǎn)、批發(fā)許可范圍內(nèi)開展。不是同一起跑線的信用，本身就是偽命題?！鄙虾Ｅ碇计铰蓭熓聞账u佳萊告訴《法人》記者。

從自然資源角度看，鹽并非稀缺資源。同時中國鹽產(chǎn)能已高達7200萬噸，居世界第一位。而全國每年的食鹽總消費量基本穩(wěn)定在700萬噸，供應遠遠高于需求。歷史上的鹽業(yè)專賣，其實更多的是一種基于財政目的的壟斷。

“不能從食鹽作為一種產(chǎn)品的特性推導出其專賣或?qū)I的必然性。如果以‘食鹽安全’為由拒絕鹽改，這可能是一種基于特定立場的、并無正當性的利益主張?！蓖跆烊A強調(diào)。

其實，蔬菜、飲用水也事關(guān)每個人的健康乃至生命，但沒有人會以“蔬菜安全”“飲用水安全”為由主張蔬菜專賣、礦泉水專賣。

一方面簡政放權(quán)，另一方面加強監(jiān)管，這才是我國鹽改的基本方向。固守“專營”與這個基本方向背道而馳。而對于質(zhì)量問題，應著重加強食鹽管理制度建設，保障食鹽供應安全。鹽改是一項系統(tǒng)工程，是逐步推進的。在此過程中，難免會出現(xiàn)各位階規(guī)范性文件的齟齬，各種利益主張的碰撞。

在整個鹽業(yè)改革過程中，應當嚴格依法治鹽，堅決打擊制販假鹽的行為。既要嚴格把控質(zhì)量關(guān)，又要放開市場。《方案》中就明確了“突出食鹽安全”和“堅持依法治鹽”兩大基本原則。

中共四川省委黨校憲法與行政法副教授杜秉昌在接受《法人》采訪時認為，食鹽在哪個地方銷售，就必須在哪個地方備案。地方法規(guī)是否違反憲法，不是在個案中討論的話題。在復議或者訴訟中，對于法律文件效力的不同看法，可依法提出審查申請。