文 《法人》記者 呂斌

特別報道

PPP政策演化路

文 《法人》記者 呂斌

從一步步的政策演化，可以窺見PPP項目在中國的發(fā)展軌跡

政府和社會資本合作模式（以下簡稱“PPP”）如今對民間資本來說并不陌生。近年來，作為新的投資市場，PPP行業(yè)發(fā)展迅猛，許多民間資本方對此十分熱衷。

PPP是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報。政府部門負責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

按照初衷，PPP項目是政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力，提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)的長期合作關(guān)系。但遺憾的是，在實踐中，很多PPP項目存在這樣或那樣的風(fēng)險，一些民間資本長期得不到合理回報，一些PPP項目則存在信息不對稱、信息公開程度有限的問題。除此之外，據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，很多PPP項目存在長期依靠政府補貼的情況，已嚴重偏離了政策初衷。

頂層設(shè)計推動PPP落地

PPP模式在中國的啟動，源于2013年。當年7月31日，國務(wù)院召開常務(wù)會議，李克強總理提出，“推進投融資體制改革，發(fā)揮市場機制作用，同等對待各類投資主體，利用特許經(jīng)營、投資補助、政府購買服務(wù)等方式吸引民間資本參與經(jīng)營性項目建設(shè)與運營”。

截至2016年底，全國PPP項目庫錄入項目數(shù)量超1.1萬億，投資額度約13.5萬億

隨后的2013年11月12日，十八屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）。全會指出，經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。

《決定》第六章第23條明確提出，“允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”。

這一舉動被認為是將PPP提升到政府決策的高度，PPP改革發(fā)展由此進入快車道。

2014年9月23日，財政部印發(fā)《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知 》（以下簡稱《通知》）?！锻ㄖ分赋?，“拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，促進政府職能加快轉(zhuǎn)變，盡快形成有利于促進政府和社會資本合作模式（PPP）發(fā)展的制度體系”。

財政部的這份《通知》從政策高度明確了六大原則：政府主導(dǎo)、社會參與、市場運作、平等協(xié)商、風(fēng)險分擔(dān)、互利共贏?！锻ㄖ愤€確定示范項目范圍:重點關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域,如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等，優(yōu)先選擇收費定價機制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目。

國務(wù)院隨后以一份指導(dǎo)意見對此做了補充。2014年11月26日，《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）發(fā)布?！兑庖姟分赋?，“迫切需要在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等重點領(lǐng)域進一步創(chuàng)新投融資機制，充分發(fā)揮社會資本特別是民間資本的積極作用”。

《意見》特別要求，“打破行業(yè)壟斷和市場壁壘，營造權(quán)利平等、機會平等、規(guī)則平等的投資環(huán)境，進一步鼓勵社會投資特別是民間投資參與建設(shè)”。

這一《意見》的態(tài)度十分重要，對PPP項目來說，打破行業(yè)壁壘和營造平等機會是核心的瓶頸，只有打破這一瓶頸，民間資本才能真正融入PPP項目并確保投資收益。

PPP政策進一步細化

2014年12月2日，國家發(fā)改委印發(fā)《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》，圈定PPP適用范圍：政府負有提供責(zé)任又適宜市場化運作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目；燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施；公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設(shè)施；醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項目；水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護等項目；各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點項目，應(yīng)優(yōu)先考慮采用PPP模式建設(shè)。

該《意見》還針對項目性質(zhì)，限定三種操作模式。首先是經(jīng)營性項目，采用建設(shè)—運營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運營—移交（BOOT）等模式推進；其次，準經(jīng)營性項目可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)—運營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運營（BOO）等模式推進；再次，非經(jīng)營性項目可通過政府購買服務(wù)，采用建設(shè)—擁有—運營（(BOO）、委托運營等市場化模式推進。

在政策進一步細化的同時，金融機構(gòu)亦為PPP打開融資之門。金融機構(gòu)的資金支持，是PPP項目成行的關(guān)鍵，對于民間資本來說，滿足了融資需求就是滿足了投資PPP項目的必要條件。而金融機構(gòu)看重的，則是PPP市場廣闊的前景。

2015年3月10日，國家發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行發(fā)布《關(guān)于推進開發(fā)性，金融支持政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》。開發(fā)銀行充分發(fā)揮開發(fā)性金融的中長期融資優(yōu)勢及引領(lǐng)導(dǎo)向作用，積極為各地的PPP項目建設(shè)提供“投資、貸款、債券、租賃、證券”等綜合金融服務(wù)，并聯(lián)合其他銀行、保險公司等金融機構(gòu)以銀團貸款、委托貸款等方式，努力拓寬PPP項目的融資渠道。

從政策角度來看，要優(yōu)先保障PPP項目的融資需求。在監(jiān)管政策允許的范圍內(nèi)，給予PPP項目差異化信貸政策，對符合條件的項目，貸款期限最長可達30年，貸款利率可適當優(yōu)惠。建立綠色通道，加快PPP項目貸款審批。

PPP發(fā)力仍需政策護航

2015年4月25日，國家發(fā)改委、財政部、住建部、交通運輸部、水利部、中國人民銀行等多部門聯(lián)合發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，首次明確PPP項目操作簡要流程，明確政府部門職責(zé)，對于執(zhí)行的領(lǐng)域范圍和融資方式等也做了細致的規(guī)定。

2016年8月，國家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于切實做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》，要求建立PPP項目聯(lián)審機制，積極引入第三方評估機構(gòu)，對項目建設(shè)的必要性、合規(guī)性、規(guī)劃銜接性、PPP模式適用性、財務(wù)可負擔(dān)性以及價格和收費的合理性進行綜合評估。

除實施PPP項目的具體措施之外，相關(guān)政策亦對促進社會資本投資回報做了努力，并細化了社會資本退出的渠道。

2017年2月13日，財政部政府和社會資本合作中心公布項目庫最新匯總數(shù)據(jù)。其中顯示，截至2016年底，全國PPP項目庫錄入項目數(shù)量超1.1萬億，投資額度約13.5萬億。累計簽約落地項目數(shù)量為1351個，投資額約2.2萬億，落地率為31.6%。

亦有數(shù)據(jù)顯示，隨著政府支付或補助項目比重的提高，政府補助類PPP項目占到60%左右，這類PPP項目的增加，可能增加政府債務(wù)。應(yīng)對此加以控制，以避免形成過大政府債務(wù)的風(fēng)險。

2016年10月21日，財政部發(fā)布關(guān)于印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》的通知。其中首要內(nèi)容就是嚴禁政府以PPP項目名義舉借債務(wù)。除此之外，該通知還要求合同中必須合理分配項目風(fēng)險，合理約定項目補貼或收費定價的調(diào)整周期、條件和程序。

盡管目前PPP模式取得了一定效果，但亦有很多問題要進一步厘清。以政府角色為例，在PPP項目中，政府應(yīng)思考自己的定位，該市場管得要交給市場，政府既要把控項目全局又不能過度干預(yù)。

而對民營資本來說，介入PPP項目最終的目的還是獲得合理回報。那么回報如何獲得？在多大程度上獲得？如何讓項目在公開透明的前提下，通過合理的市場化運作來取得共贏結(jié)果？都是下一步政策要考慮的。