文 《法人》記者 李立娟

特別報(bào)道

PPP項(xiàng)目輝煌背后的隱憂

文 《法人》記者 李立娟

PPP熱潮引發(fā)的資本狂歡，最終將以何種方式收場，取決于PPP項(xiàng)目市場化、政府補(bǔ)貼合理化、項(xiàng)目盈利能力等多方面的完善推進(jìn)。PPP項(xiàng)目的設(shè)計(jì)初衷應(yīng)該是推動(dòng)政府與社會(huì)資本的雙贏，但目前一些項(xiàng)目卻困難重重。在靚麗的成績單前，要警惕PPP過熱背后潛藏的問題與風(fēng)險(xiǎn)

剛剛到來的2017年，被稱為PPP（政府和社會(huì)資本合作）落地之年。喜人數(shù)據(jù)背后，隱現(xiàn)各參與方的擔(dān)憂。

2月13日，財(cái)政部PPP中心對外公布全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫第5期季報(bào)（以下簡稱“季報(bào)”），披露了最新的各項(xiàng)PPP數(shù)據(jù)。

季報(bào)顯示，截至2016年12月末，全國入庫PPP項(xiàng)目共計(jì)11260個(gè)，投資額13.5萬億元。其中，已簽約落地1351個(gè)，投資額2.2萬億元，落地率31.6%。這也是PPP項(xiàng)目落地率首次超過30%。

此前不久，財(cái)政部牽頭組織社會(huì)各方力量，結(jié)合國際國內(nèi)關(guān)于PPP信息公開的制度和實(shí)踐，制定了《政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)信息公開管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），以加強(qiáng)和規(guī)范PPP信息公開工作，有效監(jiān)督和約束PPP項(xiàng)目各參與方行為，保障公眾知情權(quán)，促進(jìn)PPP市場公平競爭、規(guī)范發(fā)展。

2016年12月21日，國家發(fā)改委聯(lián)合證監(jiān)會(huì)印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》，布置開展PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化工作，并請各地區(qū)于2017年2月17日前推薦1~3個(gè)首批擬進(jìn)行資產(chǎn)證券化的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目。

2月22日，發(fā)改委發(fā)布消息稱，截至目前各地區(qū)共上報(bào)“PPP證券化”項(xiàng)目41單，其中污水垃圾處理項(xiàng)目21單，公路交通項(xiàng)目11單，城市供熱、園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、地下綜合管廊、公共停車場等項(xiàng)目7單，能源項(xiàng)目2單。發(fā)改委表示，將組織專家對上報(bào)的PPP項(xiàng)目進(jìn)行評估論證，積極推進(jìn)符合條件的成熟項(xiàng)目發(fā)行證券化產(chǎn)品，并及時(shí)總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，更好地推動(dòng)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化工作持續(xù)健康發(fā)展。

政策的密集落地，凸顯監(jiān)管層面對PPP領(lǐng)域的重視，一些民間資本也看到了曙光，在各地積極參與PPP項(xiàng)目的投資。但不可否認(rèn)的是，實(shí)踐了多年的PPP項(xiàng)目仍面困境，一些項(xiàng)目盈利艱難，民間資本面臨信息不對稱等窘境。一些項(xiàng)目造血能力不足，長期靠政府補(bǔ)貼，甚至淪為政府負(fù)但。如何讓PPP項(xiàng)目成為政府與民間資本雙贏的契機(jī)，仍有待政府和企業(yè)的共同努力。

PPP風(fēng)頭正勁

PPP， 英 文 全 稱 Public Private Partnership，即公私合作模式，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目融資模式。在該模式下，鼓勵(lì)私營企業(yè)、民營資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

在中國社科院中小銀行研究基地副秘書長馮興元教授看來，目前一些PPP項(xiàng)目，更多的是政府與國有銀行和國有企業(yè)三者之間的合作，這并不符合國際上關(guān)于PPP的定義。國際上PPP指的是“公—私合作伙伴關(guān)系”。根據(jù)世界銀行相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，一些政府項(xiàng)目中私人資本占比20%以上就屬于PPP項(xiàng)目。

馮興元在接受《法人》記者采訪時(shí)表示，政府屬于公權(quán)，國有企業(yè)屬于公有制企業(yè)，國有銀行也是公有制銀行，政府、國有銀行和國有企業(yè)一起做PPP，實(shí)際上屬于“公—公合作伙伴”關(guān)系，而不是“公—私合作伙伴關(guān)系”?，F(xiàn)在我國相當(dāng)部分PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方為國企或國企與民企的聯(lián)營體，純粹的私人資本占比不高。

“這與政府‘主要提供輔助性支持而不是與民爭利’原則相背離的?！瘪T興元告訴《法人》記者。真正的PPP項(xiàng)目應(yīng)該是政府與民營企業(yè)之間的合作，而非公公合作。頂層設(shè)計(jì)中所指的社會(huì)資本，主要指的是私人資本。

對PPP的界定，目前主要參照財(cái)政部與發(fā)改委各自下發(fā)的文件。按照職責(zé)劃分，財(cái)政部負(fù)責(zé)推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，發(fā)改委則負(fù)責(zé)推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，如基建、供水、排污、水利等領(lǐng)域。

“PPP項(xiàng)目從去年就已經(jīng)大力推進(jìn)，總體屬于政策暖風(fēng)不斷，實(shí)質(zhì)性資本介入機(jī)會(huì)稀缺。” 中研普華研究員危仁鵬在接受《法人》記者采訪時(shí)表示。

近期有觀點(diǎn)認(rèn)為，2015年逾十萬億政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目等待落地，進(jìn)度不如預(yù)期，其中一大原因正是PPP領(lǐng)域頂層法規(guī)的缺失。危仁鵬認(rèn)為，這其中有政策完善不到位的因素，也和國內(nèi)PPP投資環(huán)境不成熟有關(guān)，主要表現(xiàn)在國家和地方政府項(xiàng)目推進(jìn)模式“換湯不換藥”，以及有實(shí)力的企業(yè)及資本難以找到合作機(jī)會(huì)，長期性合作方案還在等待政策落實(shí)。

“預(yù)計(jì)今年會(huì)有2~3倍的PPP項(xiàng)目案例推出，成功案例也會(huì)越來越多，但對大部分項(xiàng)目而言，民營企業(yè)占比依然很小，主要集中在地方及國有控股企業(yè)中?！蔽Ｈ戍i說。

相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，隨著政府支付或補(bǔ)助項(xiàng)目比重的提高，政府補(bǔ)助類PPP項(xiàng)目占到了60%左右

在國家發(fā)改委、財(cái)政部PPP專家?guī)鞂＜?、北京市律師協(xié)會(huì)PPP課題組組長薛起堂看來，現(xiàn)在政府和企業(yè)介入PPP項(xiàng)目主要有兩方面原因。

首先，2014年9月21日，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）下發(fā)，意見指出，不允許地方政府再欠新債，現(xiàn)階段大部分地方政府沒有錢，但又要建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目，所以只能通過PPP模式進(jìn)行。

其次，政府的基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)大部分采用PPP模式后，建筑施工企業(yè)、投資公司只能通過PPP模式參與進(jìn)來。門等，切實(shí)做好能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP推進(jìn)工作。國家發(fā)改委還列出了傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推廣PPP模式重點(diǎn)項(xiàng)目清單，涵蓋上述七大領(lǐng)域、百余個(gè)項(xiàng)目。

目前，兩部委并未就公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施做出明確的界定，僅從上述兩份通知來看，公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施均覆蓋能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、市政工程七大領(lǐng)域。

危仁鵬進(jìn)一步對《法人》記者說，公共服務(wù)領(lǐng)域在充分論證項(xiàng)目可行性的基礎(chǔ)上，各級財(cái)政部門要及時(shí)會(huì)同行業(yè)主管部門開展項(xiàng)目評價(jià)和財(cái)政承受能力論證，并按照政府采購法相關(guān)規(guī)定擇優(yōu)確定社會(huì)資本合作伙伴。

“對擬采用PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，要將項(xiàng)目是否適用PPP模式的論證納入項(xiàng)目可行性研究論證和決策。對確定采用PPP模式的項(xiàng)目，要按照《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律法規(guī)，通過公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)等多種方式，公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)能力、融資實(shí)力以及信用狀況良好的社會(huì)資本作為合作伙伴?！蔽Ｈ戍i表示。

“井噴”之后的問題

就PPP項(xiàng)目的發(fā)展現(xiàn)狀，馮興元對《法人》記者表示，某種意義上，一些PPP項(xiàng)目實(shí)際上已經(jīng)變成了國家通過地方政府和國企擴(kuò)大公共投資、維持經(jīng)濟(jì)增長的一種手段，PPP項(xiàng)目實(shí)際上已處于一種井噴狀態(tài)。

“現(xiàn)在政府準(zhǔn)許PPP的資產(chǎn)進(jìn)一步地證券化，那么實(shí)際上可能導(dǎo)致國進(jìn)民退更加嚴(yán)重，因?yàn)镻PP項(xiàng)目主要還是國企與政府之間的合作，而且還有國有銀行的深度參與?！瘪T興元認(rèn)為。

危仁鵬則就PPP項(xiàng)目的市場分布對《法人》記者表示，PPP領(lǐng)域劃分為公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施兩大類，分別由財(cái)政部和國家發(fā)改委統(tǒng)籌負(fù)責(zé)。

財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》明確，財(cái)政部統(tǒng)籌推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域深化PPP改革工作。各級財(cái)政部門要聚焦公共服務(wù)領(lǐng)域，嚴(yán)格區(qū)分公共服務(wù)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，在能源、交通運(yùn)輸、市政工程、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)境保護(hù)、保障性安居工程、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、科技、文化、體育、旅游等公共服務(wù)領(lǐng)域深化PPP改革工作。

國家發(fā)改委印發(fā)的《關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》則明確，各地發(fā)展改革部門要會(huì)同有關(guān)行業(yè)主管部

地方債務(wù)隱憂

相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，隨著政府支付或補(bǔ)助項(xiàng)目比重的提高，政府補(bǔ)助類PPP項(xiàng)目占到了60%左右。有觀點(diǎn)擔(dān)憂，這類PPP項(xiàng)目的增加，可能增加政府債務(wù)。

馮興元認(rèn)為，很多PPP項(xiàng)目因?yàn)椤按髧小敝鲗?dǎo)，會(huì)造成經(jīng)濟(jì)活力的減弱，經(jīng)濟(jì)所有權(quán)結(jié)構(gòu)的惡化，也就是市場化程度降低。市場經(jīng)濟(jì)還是要強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)明晰，私人產(chǎn)權(quán)應(yīng)該在市場經(jīng)濟(jì)中占主體地位。國有機(jī)構(gòu)、國有企業(yè)應(yīng)該在經(jīng)濟(jì)中起輔助作用，不能本末倒置。否則，市場的經(jīng)濟(jì)活力會(huì)減弱。

“投入的資金承擔(dān)應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，獲得應(yīng)該獲得的回報(bào)，這樣的市場經(jīng)濟(jì)才會(huì)更有活力和動(dòng)力。由于大量貸款提供給地方投融資平臺(tái)公司，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在累積?！瘪T興元表示，就目前的PPP項(xiàng)目而言，補(bǔ)貼過多可能造成市場化程度降低，以及形成地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

馮興元進(jìn)一步解釋說，在市場化降低的同時(shí)，政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)急劇加大。目前，部分地方政府債務(wù)已經(jīng)是地方可支配收入的10倍甚至更多，實(shí)際上已經(jīng)屬于技術(shù)性破產(chǎn)的情況。此外，很多縣市還存在著明面上有很多資產(chǎn)，但卻無法變賣，如一些小學(xué)、農(nóng)村公路等。

一些地方政府的債務(wù)是通過平臺(tái)公司在銀行的借貸或者另行發(fā)行的企業(yè)債，數(shù)額巨大。而某些地方政府的借貸或者平臺(tái)公司企業(yè)債無力償還的情形時(shí)有發(fā)生。比如2011年云南省公路開發(fā)投資有限公司近千億平臺(tái)貸出現(xiàn)過“違約”風(fēng)險(xiǎn)。

“實(shí)際上，這就是把財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到了金融風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)增長乏力，中國的金融風(fēng)險(xiǎn)也很大，因?yàn)槿绻嬖诖罅科髽I(yè)倒閉的情形，銀行增加幾個(gè)百分點(diǎn)的不良貸款是肯定的?！瘪T興元說。

政府部門力推PPP模式的初衷之一，在于減少政府債務(wù)。如果政府對PPP補(bǔ)貼過高且長期持續(xù)，卻可能增加政府債務(wù)。受訪專家普遍認(rèn)為，在推行PPP項(xiàng)目過程中，必須對政府補(bǔ)貼的范圍和程度研究控制，以避免部分地方政府過度補(bǔ)貼，給地方財(cái)政造成壓力，并最終加劇政府債務(wù)問題。

機(jī)遇與發(fā)展并存

鑒于監(jiān)管規(guī)則制定和執(zhí)行的不完善，當(dāng)前的一些PPP項(xiàng)目，無疑存在一些不規(guī)范的現(xiàn)象。薛起堂在接受《法人》記者采訪時(shí)表示，前期的《PPP物有所值評價(jià)指引》《PPP財(cái)政承受能力論證指引》等文件評審不規(guī)范，容易存在虛假、不合法的評審，政府與社會(huì)資本方合作的招標(biāo)等環(huán)節(jié)亦不完善，一些公開招標(biāo)的項(xiàng)目，還存在互相串通招投標(biāo)等問題。

好的PPP項(xiàng)目應(yīng)該具備較強(qiáng)的造血能力，既對民生好，又有利于企業(yè)投資回報(bào)

“原因是沒有統(tǒng)一的PPP立法。一些地方政府如果不知道怎么操作PPP項(xiàng)目，可以請專業(yè)的律師對PPP項(xiàng)目的每個(gè)環(huán)節(jié)出具法律意見，這樣可以有效減少項(xiàng)目法律風(fēng)險(xiǎn)?！毖ζ鹛帽硎?。

危仁鵬亦對《法人》記者表示，PPP項(xiàng)目的公開性是個(gè)十分重要的問題。PPP項(xiàng)目大多數(shù)為社會(huì)資本融資，項(xiàng)目全生命周期內(nèi)各階段的信息均應(yīng)公開。參與其中的社會(huì)資本則應(yīng)持續(xù)地監(jiān)控項(xiàng)目前期方案、采購結(jié)果、運(yùn)營中政府按績效支付情況等信息，并要求公開披露。信息的公開透明，可以在一定程度上約束投資方及地方政府按合同支付，充分展示地方政府的履約意愿和履約能力，也能倒逼優(yōu)化項(xiàng)目前期方案以提高財(cái)政資金使用效率。

“甚至有必要將所有PPP項(xiàng)目信息全面披露，這樣既有利于社會(huì)資本進(jìn)行商業(yè)評判，也利于社會(huì)各方客觀地了解相關(guān)信息?！蔽Ｈ戍i說。

薛起堂則對此表示，PPP項(xiàng)目經(jīng)營得不好，首先會(huì)給政府帶來風(fēng)險(xiǎn)，找不到好的企業(yè)投資、建設(shè)、運(yùn)營，或者找到的社會(huì)資本方在建設(shè)過程中建設(shè)不下去，或者質(zhì)量有問題，不但政府受損失，廣大人民群眾的利益也受損。因此，PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營不暢通，政府領(lǐng)導(dǎo)有政治、業(yè)績風(fēng)險(xiǎn)。

其次，PPP項(xiàng)目經(jīng)營得不好，對企業(yè)來說風(fēng)險(xiǎn)更大。政府不遵守承諾，如領(lǐng)導(dǎo)換屆、政策不連貫等，可能導(dǎo)致不按照約定付款。政府亦有可能違約解除PPP合同，而項(xiàng)目公司貸款融資如何發(fā)生困難，也會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)不下去。

雖然現(xiàn)在PPP模式可能存在不規(guī)范的現(xiàn)象，但各地方PPP項(xiàng)目落地開始加速，這也得益于地方政府的加速推進(jìn)。關(guān)于一些地方政府熱衷于推動(dòng)PPP項(xiàng)目的原因，馮興元對《法人》記者說：“地方政府大力推廣PPP項(xiàng)目，并選擇國有銀行，是因?yàn)閲衅髽I(yè)背后有政府的背書。另外，如果PPP項(xiàng)目經(jīng)營不好的話，那就是公對公的情形，不存在面臨國有資產(chǎn)流失質(zhì)疑的情形?！?/p>

好的PPP項(xiàng)目應(yīng)該具備較強(qiáng)的造血能力，既對民生好，又有利于企業(yè)投資回報(bào)。因此，好的項(xiàng)目必然成為社會(huì)資本搶奪的目標(biāo)。對民營企業(yè)來說，面臨的競爭壓力可想而知。

馮興元對《法人》記者表示，如果PPP項(xiàng)目主要是政府與國有企業(yè)之間的合作，這樣對民營企業(yè)來說就不公平。要避免PPP項(xiàng)目中以國有企業(yè)為主導(dǎo)，并通過國有銀行向地方政府投融資平臺(tái)公司和國企提供貸款。要給民營企業(yè)更多的平臺(tái)和更大的空間。

危仁鵬同樣強(qiáng)調(diào)，從兩部委發(fā)布的政策來看，無論是公共服務(wù)領(lǐng)域還是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，都鼓勵(lì)民營資本參與PPP項(xiàng)目，努力消除當(dāng)前PPP領(lǐng)域中存在的國企和民企待遇不一致等問題。

但是，在PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，政府要具備契約意識和誠信意識，規(guī)范履約行為，形成守信激勵(lì)、失信懲戒的約束機(jī)制。還要促使相關(guān)主體切實(shí)強(qiáng)化責(zé)任，履行法定義務(wù)。加強(qiáng)政務(wù)誠信建設(shè)，提高政府履約能力，優(yōu)化社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的信用環(huán)境。

監(jiān)管須進(jìn)一步明確

除信息公開、政府補(bǔ)貼等主要問題之外，PPP項(xiàng)目目前在監(jiān)管措施和標(biāo)準(zhǔn)制定方面，也遠(yuǎn)未完善。

“目前PPP項(xiàng)目補(bǔ)貼不規(guī)范，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)?！毖ζ鹛迷诮邮堋斗ㄈ恕酚浾卟稍L時(shí)如是說。盡管沒有統(tǒng)一的PPP立法，但在政府與社會(huì)資本合作時(shí)還有《招投標(biāo)法》和《政府采購法》等法律法規(guī)作為依據(jù)，此外，還有很多地方性法規(guī)和部委規(guī)章可供遵循。

“還是建議國家盡快起草PPP統(tǒng)一立法，或者制定國務(wù)院層面的行政法規(guī)，統(tǒng)一規(guī)范PPP項(xiàng)目整個(gè)操作流程?！毖ζ鹛帽硎尽?/p>

馮興元同時(shí)認(rèn)為，中國的監(jiān)管一般是事后監(jiān)管，監(jiān)管包括監(jiān)督和管理兩大層面，因此監(jiān)管應(yīng)該是多方面的。針對監(jiān)管不健全的現(xiàn)象。馮興元建議，PPP項(xiàng)目應(yīng)該鼓勵(lì)民營企業(yè)通過抱團(tuán)的方式來獲取項(xiàng)目和招標(biāo)的機(jī)會(huì)，應(yīng)該讓國有企業(yè)在競爭性和可以營利性的領(lǐng)域退出，而不是與民營企業(yè)進(jìn)行競爭，這樣才能促使經(jīng)濟(jì)更有活力，更加健康地發(fā)展。在金融領(lǐng)域，應(yīng)該更加促進(jìn)民營銀行的發(fā)展，而不是國有銀行獨(dú)大。

PPP的初衷本就是推動(dòng)政府項(xiàng)目和民間資本的合作，一方面，可以令許多缺乏資金的民生項(xiàng)目盡管完成；另一方面，使得民間資本合理獲得回報(bào)。因此，PPP項(xiàng)目的最終結(jié)果應(yīng)該是政府與社會(huì)資本的雙贏。但目前，民間資本在融資渠道等方面困難重重，銀行對民營企業(yè)惜貸和短貸嚴(yán)重。

馮興元表示，目前，社會(huì)信用體系并不是很健全，征信系統(tǒng)建設(shè)等相對落后，一些國有銀行不敢對民企放貸，怕承擔(dān)“國有資產(chǎn)流失”的責(zé)任。地方政府對民企也是信心不足，民營企業(yè)也對地方政府不信任，也是造成一些PPP項(xiàng)目未能按照設(shè)計(jì)初衷推進(jìn)的重要原因。

“另一個(gè)要注意的問題是，也不排除有部分民企經(jīng)營并不完善，但是依靠包裝來進(jìn)行PPP項(xiàng)目的申請，這也導(dǎo)致部分PPP項(xiàng)目招標(biāo)不歡迎民企的參與?！瘪T興元說。

危仁鵬在接受《法人》記者采訪時(shí)表示，伴隨著資本市場融資渠道的開通，PPP項(xiàng)目后續(xù)的相關(guān)融資會(huì)不斷增多，資產(chǎn)證券化產(chǎn)品的發(fā)行節(jié)奏會(huì)加快。2017年是PPP示范項(xiàng)目加速落地、提振市場信心的關(guān)鍵一年。