戚偉

【摘要】隨著市場(chǎng)對(duì)飛手需求的快速增長(zhǎng)，和無(wú)人機(jī)研發(fā)、生產(chǎn)企業(yè)綜合實(shí)力的提升，擁有培訓(xùn)飛手能力的企業(yè)和飛手學(xué)員，在市場(chǎng)化的雙向選擇中達(dá)成一致，并不應(yīng)受到行政體制的阻礙。主管民用航空的政府部門(mén)“惟一”委托某一協(xié)會(huì)管理無(wú)人機(jī)駕駛員培訓(xùn)發(fā)證，既不符合政策要求，也不符合市場(chǎng)參與各方的期望。

【關(guān)鍵詞】無(wú)人機(jī)駕駛員培訓(xùn)

一方面，中央要求“紅頂中介”、“紅頂協(xié)會(huì)”摘帽。2015年7月8日，中辦國(guó)辦發(fā)布了《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》，明確要求厘清行政機(jī)關(guān)與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的職能邊界，加快形成政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制。

另一方面，民用航空培訓(xùn)完全可以引入社會(huì)資本參與?！妒逡?guī)劃綱要》也要求，“面向社會(huì)資本擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入，加快開(kāi)放電力、民航、鐵路、石油、天然氣、郵政、市政公用等行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)”。

從國(guó)家政策來(lái)看，某一協(xié)會(huì)獨(dú)享政府部門(mén)“委托”，管理涉及全行業(yè)、甚至全社會(huì)的“業(yè)務(wù)”，是違背政策出發(fā)點(diǎn)的。

同時(shí)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)反壟斷法》相關(guān)規(guī)定，政府部門(mén)實(shí)行“惟一”委托，涉嫌“濫用行政權(quán)力，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)。”

一、當(dāng)前法律不滿足無(wú)人機(jī)發(fā)展需要，應(yīng)當(dāng)修訂法律或訂立新法

現(xiàn)有的《中華人民共和國(guó)民用航空法》《中華人民共和國(guó)飛行基本規(guī)則》《通用航空飛行管制條例》《民用航空安全保衛(wèi)條例》等涉及民用航空的法律法規(guī)，均未提及無(wú)人機(jī)駕駛員及其資格管理。

現(xiàn)行《民用航空法》明確表示，“本法所稱航空人員，是指下列從事民用航空活動(dòng)的空勤人員和地面人員：1、空勤人員，包括駕駛員、領(lǐng)航員、飛行機(jī)械人員、飛行通信員、乘務(wù)員；2、地面人員，包括民用航空器維修人員、空中交通管制員、飛行簽派員、航空電臺(tái)通信員。”

《民用航空法》中所指的航空人員，無(wú)論空勤人員或是地面人員，均不符合無(wú)人機(jī)駕駛員特征。與空勤人員相比，無(wú)人機(jī)駕駛員的特點(diǎn)是駕駛員不在空中工作，與“空勤”概念不符；與地面人員相比，無(wú)人機(jī)駕駛員負(fù)責(zé)無(wú)人機(jī)駕駛，而不是“維修人員”、“空中交通管制員”、“飛行簽派員”或“航空電臺(tái)通信員”。

由此可見(jiàn)，《民用航空法》是針對(duì)“有人航空”訂立的法律。在訂立《民用航空法》的時(shí)代，無(wú)人機(jī)并未獲得顯著的發(fā)展，尚處于被法律忽略的“航?！彪A段，不具有價(jià)值較高的財(cái)產(chǎn)屬性，也不存在造成較大社會(huì)危害的可能性。

目前僅有民航局飛行標(biāo)準(zhǔn)司發(fā)布的《輕小無(wú)人機(jī)運(yùn)行管理規(guī)定（試行）》和《民用無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》以部門(mén)規(guī)定的形式實(shí)施對(duì)無(wú)人機(jī)運(yùn)行和無(wú)人機(jī)駕駛員的管理。而作為取代《民用無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》的《民用無(wú)人機(jī)駕駛員管理暫行規(guī)定》尚在征求意見(jiàn)中。

而無(wú)論《民用無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》抑或《民用無(wú)人機(jī)駕駛員管理暫行規(guī)定》，都在大型無(wú)人機(jī)駕駛員的資質(zhì)要求上，直接引入“運(yùn)動(dòng)或私用駕駛員執(zhí)照”、“帶有飛機(jī)或直升機(jī)等級(jí)的商用駕駛員執(zhí)照”、“航線運(yùn)輸駕駛員”以及“按《民用航空人員體檢合格證管理規(guī)則》（CCAR-67FS）頒發(fā)的有效體檢合格證”等對(duì)“有人駕駛類(lèi)”民航飛行員的要求。這顯然也有待完善。

然而，2016年8月公開(kāi)征求意見(jiàn)的《民用航空法（修訂征求意見(jiàn)稿）》仍未提及“無(wú)人機(jī)”，也未把無(wú)人機(jī)作為一個(gè)獨(dú)立門(mén)類(lèi)，列入修訂稿考量。這意味著，該《民用航空法（修訂征求意見(jiàn)稿）》依然只是針對(duì)有人航空起草的。

二、無(wú)人機(jī)駕駛員培訓(xùn)發(fā)證需由法律法規(guī)制定規(guī)則

為避免“政府權(quán)力協(xié)會(huì)化”，無(wú)人機(jī)駕駛員培訓(xùn)發(fā)證，應(yīng)由法律法規(guī)而不是部門(mén)規(guī)章制訂規(guī)則，由政府部門(mén)而不是協(xié)會(huì)來(lái)組織考試和發(fā)證，對(duì)無(wú)人機(jī)駕駛員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的管理也不應(yīng)“惟一委托”。

1、協(xié)會(huì)代表團(tuán)體，其約束力范圍不應(yīng)延展至全社會(huì)

協(xié)會(huì)是法人或自然人“自愿”組成的社會(huì)團(tuán)體，協(xié)會(huì)的規(guī)則、決定應(yīng)僅對(duì)會(huì)員有約束力。

法人或自然人“享有對(duì)無(wú)人機(jī)駕駛、使用的權(quán)利”，這種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，不應(yīng)以“跟某一家協(xié)會(huì)發(fā)生聯(lián)系”為前提?；蛘哒f(shuō)，假使有法人或自然人不認(rèn)可某一協(xié)會(huì)的章程、宗旨或辦事方式，甚至對(duì)其有排斥心理，應(yīng)有權(quán)在不與該協(xié)會(huì)發(fā)生聯(lián)系的情況下，享有法律所賦予的權(quán)利。

2、無(wú)人機(jī)駕駛員培訓(xùn)發(fā)證含商業(yè)行為屬性，壟斷不利于市場(chǎng)公平

無(wú)人機(jī)駕駛培訓(xùn)目前的市場(chǎng)價(jià)大致在5000元至10萬(wàn)元區(qū)間內(nèi)，根據(jù)機(jī)型和崗位的不同，價(jià)格差異較大。從目前來(lái)看，無(wú)人機(jī)駕駛培訓(xùn)存在良好的市場(chǎng)前景和可觀的利潤(rùn)空間。由此可見(jiàn)，具備無(wú)人機(jī)駕駛培訓(xùn)實(shí)力的企業(yè)，希望在這個(gè)市場(chǎng)分一塊“蛋糕”，是正常的訴求。

通過(guò)行政干預(yù)，阻止眾多有實(shí)力企業(yè)公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，將造成“行政壟斷”，降低效率，使市場(chǎng)畸化發(fā)展。

3、歸口管理部門(mén)實(shí)現(xiàn)，“依法行政”需有法律依據(jù)

上文已對(duì)《民用航空法》缺少與無(wú)人機(jī)有關(guān)的規(guī)定進(jìn)行了分析，民航局作為依法行政的政府部門(mén)，需有法可依。然而目前關(guān)于無(wú)人機(jī)的法律尚屬空白。

因此，修訂《民用航空法》，是歸口管理部門(mén)實(shí)現(xiàn)“依法行政”的前提條件。

三、關(guān)于無(wú)人機(jī)駕駛員培訓(xùn)發(fā)證的思考

以汽車(chē)駕駛員執(zhí)照管理作為參照，理清民用無(wú)人機(jī)駕駛員執(zhí)照管理思路與分級(jí)分類(lèi)管理的必要性。

汽車(chē)行駛與鐵路運(yùn)輸、地鐵客運(yùn)不同。鐵路線、地鐵線屬公共交通專用線路，非授權(quán)的車(chē)輛不能占用、通行，這與航線航空運(yùn)輸有較大共性。而汽車(chē)是普通人在遵守交通法規(guī)和限號(hào)限行令的情況下，可以自主駕駛、使用。至少應(yīng)立法許可一部分類(lèi)別的民用無(wú)人機(jī)可以在遵守低空航行法規(guī)和臨時(shí)管理指令的情況下，有所有者自主駕駛、操作。

還要看到，對(duì)汽車(chē)駕駛員的管理也是采用了較為詳細(xì)的分級(jí)分類(lèi)管理，如大型客車(chē)需A1本，城市公交車(chē)需A3本，中型客車(chē)需B1本，大型貨車(chē)需B2本，小型汽車(chē)需C1本等。汽車(chē)駕駛證向下兼容，即持A1本的汽車(chē)司機(jī)可以駕駛所有類(lèi)別的汽車(chē)，而持低級(jí)別駕駛證的司機(jī)不能駕駛高級(jí)別的汽車(chē)。

這些方面，是未來(lái)的無(wú)人機(jī)駕駛執(zhí)照應(yīng)當(dāng)借鑒的，而不是由培訓(xùn)機(jī)構(gòu)直接授予通用的無(wú)人機(jī)駕駛證，或是單純從業(yè)務(wù)領(lǐng)域來(lái)對(duì)無(wú)人機(jī)駕駛員分類(lèi)。

此外，上文提到，無(wú)人機(jī)駕駛員培訓(xùn)存在良好的市場(chǎng)前景和可觀的利潤(rùn)空間，因此不應(yīng)制造“行政壟斷”，而應(yīng)接受符合資質(zhì)要求的企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

無(wú)人機(jī)駕駛學(xué)員應(yīng)可以如機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛學(xué)員一般，根據(jù)收費(fèi)、課程品質(zhì)、考試通過(guò)率、時(shí)間合適、往返便利等因素，選擇適合自己的無(wú)人機(jī)駕駛培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。

而協(xié)會(huì)主持的資格考試，其法律嚴(yán)肅性也無(wú)法企及國(guó)家機(jī)關(guān)主持的資格考試。不能排除部分無(wú)人機(jī)駕駛員未能通過(guò)某一協(xié)會(huì)主持的考試，而通過(guò)另外的協(xié)會(huì)獲得無(wú)人機(jī)駕駛執(zhí)照的可能性。

而且從目前來(lái)看，不同協(xié)會(huì)頒發(fā)的無(wú)人機(jī)駕駛員執(zhí)照的有效期也是不同的，有的執(zhí)照沒(méi)有期限限制，而有的有效期僅為一年。

因此，考試環(huán)節(jié)應(yīng)由政府歸口管理部門(mén)統(tǒng)一組織，強(qiáng)化紀(jì)律，以確保眾多培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的無(wú)人機(jī)駕駛員水平達(dá)到“法定標(biāo)準(zhǔn)”。其發(fā)證也應(yīng)由政府歸口管理部門(mén)統(tǒng)一管理，這一點(diǎn)，可以借鑒公安系統(tǒng)的車(chē)管所對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛員及駕駛執(zhí)照的管理模式。