課題組

摘 要：金融危機爆發(fā)之后，原則性監(jiān)管方式日益受到監(jiān)管機構(gòu)的重視，并且在多國金融監(jiān)管中實踐。我國外匯管理按照“五個轉(zhuǎn)變”的改革理念，自2012年開始引入“展業(yè)三原則”，體現(xiàn)了原則性監(jiān)管要求。本文基于原則性監(jiān)管國際經(jīng)驗，剖析原則性監(jiān)管在我國的實踐及存在的不足，圍繞樹立監(jiān)管理念、確立監(jiān)管原則、重塑組織架構(gòu)、完善管理手段等關鍵著力點，探索構(gòu)建我國銀行外匯領域原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管相結(jié)合的有效監(jiān)管模式。

關鍵詞：外匯領域；監(jiān)管模式；原則監(jiān)管；規(guī)劃監(jiān)管

一、原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管

隨著金融市場的發(fā)展，金融監(jiān)管模式不斷演變，國際上現(xiàn)行監(jiān)管模式以規(guī)則監(jiān)管和原則監(jiān)管為主。

（一）規(guī)則監(jiān)管（Rule-based Regulation）：金融監(jiān)管機構(gòu)通過各種具體的規(guī)則對被監(jiān)管者設定明確的權(quán)利義務，并以此保障各種金融業(yè)務運營的監(jiān)管模式。

主要特點是：（1）監(jiān)管規(guī)范體系中的規(guī)則居于主導地位，是監(jiān)管機構(gòu)實施監(jiān)管的主要依據(jù)，原則性條文僅具有昭示監(jiān)管目標的意義，一般不作為行政依據(jù)；（2）規(guī)則監(jiān)管著重于規(guī)范過程和行為；（3）對監(jiān)管者和金融機構(gòu)而言，具體行為違法與否都是明確的、可預測的。

（二）原則監(jiān)管（Principle-based Regulation）：基本行為準則或原則性條文在監(jiān)管法律規(guī)范體系中占據(jù)主導地位，不設定具體的適用條件，也不直接規(guī)定被監(jiān)管者的行為模式，而是通過概括性描述來規(guī)定特定的監(jiān)管結(jié)果。

主要特點是：（1）原則性條文在建立和發(fā)展監(jiān)管標準方面發(fā)揮基礎性作用，甚至可以作為獨立的執(zhí)法依據(jù)；（2）是基于結(jié)果的監(jiān)管，而非以過程為導向的監(jiān)管。不再把監(jiān)管重點放在界定被監(jiān)管者所必須采取的程序和措施上，而是專注于被監(jiān)管者試圖實現(xiàn)的結(jié)果，并根據(jù)行為結(jié)果來判斷是否符合監(jiān)管要求；（3）是讓被監(jiān)管機構(gòu)自行決定在經(jīng)營中實現(xiàn)風險管理結(jié)果的最有效方式。

二、原則性監(jiān)管的國際實踐

原則監(jiān)管的理念始于英國金融服務管理局（FSA）。《2000年金融服務和市場法案》授權(quán)FSA統(tǒng)一監(jiān)管英國金融市場，并為其設立了監(jiān)管目標和原則。為實現(xiàn)法定目標，F(xiàn)SA首創(chuàng)原則導向監(jiān)管，并進行了大量理論探索和實踐。在國際金融危機中，英國首推的以原則為基礎的監(jiān)管模式為英國金融體系抵御金融危機提供了有力支持，而規(guī)則監(jiān)管暴露出剛性有余、彈性不足的弱點，使得以美國為代表的一些發(fā)達國家的金融體系遭受重創(chuàng)。危機后，全球范圍內(nèi)掀起了強化原則性監(jiān)管的浪潮。目前英國、日本、美國等發(fā)達國家在金融監(jiān)管領域都有著原則性監(jiān)管的實踐，分別代表三種不同的監(jiān)管方式。

（一）英國。英國被認為是金融監(jiān)管領域原則性監(jiān)管的代表，早在2001年監(jiān)管當局就在監(jiān)管手冊中列舉了11項監(jiān)管對象應當遵循的“商業(yè)原則”。2005年FSA制訂了“更優(yōu)監(jiān)管行動計劃”，在特定領域內(nèi)實施更多嚴格的原則性監(jiān)管，將不必要的、成本收益不匹配的規(guī)則進行了刪除和修改。2007年4月FSA發(fā)布《原則性監(jiān)管：關注重要結(jié)果》，提出將繼續(xù)評估并簡化監(jiān)管手冊中的規(guī)則，如果有可能將終止手冊中具體的、過程導向的規(guī)則，更多依賴高位階的、結(jié)果導向的原則和規(guī)則。2011年英國政府發(fā)布的《金融監(jiān)管新方法： 改革藍圖》中明確指出，以目的為導向的適用和強制實施其制定的規(guī)則，要求監(jiān)管對象的行為不僅符合規(guī)則的文字，還要符合規(guī)則的“精神”，同時審慎監(jiān)管局必須在所制定的規(guī)則中包含簡短的目的說明，以使監(jiān)管對象理解規(guī)則背后的原理及其希望達到的結(jié)果。為建立新的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，英政府2012年發(fā)布《金融服務法案》，規(guī)定了監(jiān)管機構(gòu)應該遵循“良性管理原則”（ principles of good governance），并對不同監(jiān)管機構(gòu)之間的監(jiān)管協(xié)作作出了規(guī)定。英格蘭銀行行長馬克·卡尼2014年在《包容發(fā)展： 創(chuàng)建系統(tǒng)性觀念》主題演講中指出，銀行業(yè)標準評審委員會作為對現(xiàn)有銀行監(jiān)管制度的補充，將在審慎監(jiān)管局和金融行為監(jiān)管局高階原則的基礎上，設置獨立的行為原則，用于指引利益沖突和道德模糊下的行為。

（二）日本。與英國更多強調(diào)原則性監(jiān)管不同，日本更強調(diào)原則性監(jiān)管和規(guī)則性監(jiān)管的有機結(jié)合。2007年日本金融廳就提出了“更優(yōu)監(jiān)管”方案，其主要舉措即實現(xiàn)規(guī)則性監(jiān)管和原則性監(jiān)管的最優(yōu)結(jié)合，力求通過改善金融監(jiān)管制度的質(zhì)量，營造更具競爭力的監(jiān)管環(huán)境。2008年金融危機以來，日本監(jiān)管當局堅持兩種監(jiān)管并行，持續(xù)推進更優(yōu)監(jiān)管，希望借此優(yōu)化整個監(jiān)管框架。2009年日本金融廳表示日本將“繼續(xù)保持規(guī)則和原則之間的適度平衡，同時充分考慮各國金融服務業(yè)現(xiàn)狀及監(jiān)管環(huán)境的不同， 這種最優(yōu)平衡也會不斷變化”。與業(yè)內(nèi)主要金融機構(gòu)代表廣泛討論后， 日本金融廳形成了14 項“關鍵原則” 以及39條關鍵原則分解。日本金融廳認為基于規(guī)則的監(jiān)管可以確?？深A見性，并消除對于金融機構(gòu)來說過于霸道的監(jiān)管行動；基于原則的監(jiān)管可以鼓勵金融機構(gòu)的自愿行為并給予其業(yè)務管理最大的自由。因此規(guī)則性監(jiān)管和原則性監(jiān)管是相互補充而不是相互排斥的關系，在對大量的不特定金融機構(gòu)規(guī)范某些共性行為以及實施行政處罰方面應該使用規(guī)則性監(jiān)管，而原則性監(jiān)管更能激勵金融機構(gòu)健全內(nèi)部控制和管理。

（三）美國。美國是規(guī)則性監(jiān)管的代表，一直奉行的是嚴格的規(guī)則性監(jiān)管。1993年美國頒布了《美國銀行法》，這部法律奠定了美國銀行業(yè)規(guī)范化和法制化發(fā)展的基礎，之后相繼頒布《聯(lián)邦儲蓄制度條例》、《證券交易法》、《投資公司法》、《威廉斯法》等法律，形成了全方位的規(guī)則監(jiān)管體系。然而在嚴密的監(jiān)管之下，美國還是爆發(fā)了波及全球金融穩(wěn)定的次貸危機，監(jiān)管當局認識到完全的規(guī)則性監(jiān)管難以適應金融市場的變化，開始對此進行不斷的反思和討論。2007 年時任美聯(lián)儲主席的伯南克在亞特蘭大聯(lián)邦儲備銀行金融市場會議上發(fā)表主題演講時指出，在監(jiān)管和金融創(chuàng)新關系上，“中央銀行和其他監(jiān)管機構(gòu)應該抵制為每個新類型的金融工具或機構(gòu)設計特別規(guī)則的誘惑，而應該努力發(fā)展可以持續(xù)適用于整個金融部門的普遍的、原則性的政策，以滿足明確的監(jiān)管目標”。2009 年奧巴馬總統(tǒng)簽署了美國金融業(yè)監(jiān)管白皮書，該白皮書肯定了基于原則的監(jiān)管方式。而在州一級的金融監(jiān)管中，IMF 在2015 年4月《美國保險核心原則的詳細評估報告》中也指出，“正在從主要依賴規(guī)則監(jiān)管向更多的原則性監(jiān)管和風險導向監(jiān)管轉(zhuǎn)變，但是這種轉(zhuǎn)變需要時間并將面臨許多障礙。”

三、當前我國外匯領域原則監(jiān)管的實踐及存在的不足

自2012年開始，我國逐步采用“了解客戶、了解業(yè)務、盡職審查”的銀行展業(yè)三原則來推進貨物貿(mào)易、服務貿(mào)易、自貿(mào)區(qū)、跨國公司資金池、銀行結(jié)售匯等相關領域改革，外匯管理由規(guī)則監(jiān)管向原則監(jiān)管的特征逐步顯現(xiàn)。從我國引入原則監(jiān)管的實踐來看，體現(xiàn)了如下特點：

一是原則性監(jiān)管的引入契合了外匯管理改革的思路?？傮w按照先經(jīng)常、后資本，先對銀行、企業(yè)實施微觀主體管理，后實現(xiàn)跨境資本流動的宏觀有效管理，最終促進貿(mào)易投融資便利化的思路。上述改革思路有助于向市場明確宣示外匯監(jiān)管目標，降低監(jiān)管標準的復雜程度，提升監(jiān)管框架的穩(wěn)定性和應變能力。

二是原則性監(jiān)管的引入遵循了循序漸進的過程。由最初貨物貿(mào)易改革中配套實施一項指引、一個細則明確銀行具體操作要求，到逐步減少相關具體規(guī)范性操作要求，摒除過去大量繁瑣的、具體的單證審核規(guī)則，給予被監(jiān)管主體更大的自主空間，而不是機械對照和遵守規(guī)則，從而對市場發(fā)揮出更為積極的作用。

但在實踐過程中，出現(xiàn)如下不足：

一是缺乏具體明確的配套制度和指引成為銀行規(guī)避執(zhí)行原則監(jiān)管的借口。原則監(jiān)管模式并非要求完全以原則取代規(guī)則，而是旨在提升原則監(jiān)管在監(jiān)管規(guī)范體系中的地位，在監(jiān)管過程中更多依賴原則，減少對規(guī)則的運用。從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，在引入原則監(jiān)管的過程中，也陸續(xù)制定了明確、具體的配套制度，從相關定義、實施情形、審查措施、銀行內(nèi)控、外部執(zhí)法等多個角度，對原則監(jiān)管賦予許多具體內(nèi)容和要求，形成了基本完整的法律法規(guī)體系。目前我國原則監(jiān)管實踐中，相關配套制度還不夠完善，缺乏必要的規(guī)則和指引，銀行在具體操作時往往以此為借口規(guī)避執(zhí)行。

二是銀行內(nèi)控制度與原則監(jiān)管不相適應。鑒于真實性審核在外匯管理領域的核心地位，無論外匯管理體制如何改革和變遷，銀行在重構(gòu)和調(diào)整內(nèi)控該制度過程中均需牢牢把握真實性重點，原則監(jiān)管強調(diào)的也是業(yè)務的真實性和合規(guī)性。因此，銀行在內(nèi)控制度建設過程中細化和落實真實性審核制度，實際也是執(zhí)行原則監(jiān)管的過程，二者在內(nèi)涵和外延上是高度吻合的。目前，銀行內(nèi)控制度的表述過于籠統(tǒng)和寬泛，對于外匯局有要求但對自身利益影響不大的領域，銀行內(nèi)控制度基本是原文轉(zhuǎn)發(fā)外匯局要求，沒有結(jié)合自身業(yè)務進行細化落實，可操作性不強，不能將真實性審核要求貫通于業(yè)務操作的各個具體環(huán)節(jié)。總體上，大多銀行在思想和行動上未能與監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變保持同步，其內(nèi)控制度與外匯管理改革要求不相適應。

三是監(jiān)督落實缺乏相應執(zhí)行標準與具體罰則。在我國實踐的各項原則監(jiān)管文件中，對銀行違反原則監(jiān)管均明確了相應法律責任，但具體外匯檢查工作中，對銀行違反展業(yè)三原則行為面臨“定性難、處罰難”問題。如《外匯管理條例》第四十七條規(guī)定，“金融機構(gòu)辦理經(jīng)常項目資金收付，未對交易單證的真實性與外匯收支一致性進行合理審查的，由外匯局進行處罰。”該條款一定程度上為外匯局處罰銀行經(jīng)常項目業(yè)務中違反展業(yè)三原則的行為提供了依據(jù)，但總的來看，現(xiàn)階段對銀行違反原則的行為進行處罰在取證定性方面難度較大。

四、相關建議

從國際經(jīng)驗看，基于原則下的規(guī)則監(jiān)管模式使得監(jiān)管原則更清楚、監(jiān)管規(guī)則更嚴密。因此，為適應外匯管理改革需要，結(jié)合我國實際，建議外匯領域有效監(jiān)管模式構(gòu)建考量以下兩個方面：一是強化外匯管理部門的外部原則指導機制，輔以規(guī)則配套；二是強化被監(jiān)管者內(nèi)部自律機制，夯實原則監(jiān)管落實基礎。自此，內(nèi)、外兩方面促進銀行業(yè)務從“形式審核”向“實質(zhì)審核”轉(zhuǎn)變，建立被監(jiān)管者貫徹落實監(jiān)管原則的內(nèi)在長效機制，形成管理合力，實現(xiàn)對銀行外匯領域的實質(zhì)性監(jiān)管。

（一）外匯管理部門。強化原則指導，輔以配套相應規(guī)則，建立對被監(jiān)管者外部評估、審計、檢查的外部約束激勵機制，確保被監(jiān)管者主動、準確執(zhí)行監(jiān)管規(guī)范。從管理部門的角度監(jiān)督銀行，要求被監(jiān)管者將外匯監(jiān)管原則內(nèi)化于自身管理制度與流程之中，將銀行業(yè)務辦理具體規(guī)則內(nèi)化于外匯業(yè)務操作規(guī)程之中。

1、建立健全原則性監(jiān)管外匯管理法規(guī)體系。對原有的監(jiān)管法規(guī)進行大規(guī)模的梳理和調(diào)整，在刪減繁多規(guī)范性條文的基礎上，構(gòu)建簡明扼要、重點突出的原則性條文。新的法規(guī)體系應設定監(jiān)管的總體目標，完善較為具體的原則監(jiān)管標準，明確外匯管理部門的職責范圍和執(zhí)法權(quán)力，提高監(jiān)管的前瞻性和靈活性，明確市場主體的職責與義務，引導監(jiān)管對象自律，鼓勵監(jiān)管對象創(chuàng)新。同時，對于規(guī)則性監(jiān)管的法規(guī)體系，建議規(guī)范金融機構(gòu)的共性行為，賦予原則性監(jiān)管更多具體內(nèi)容，便于監(jiān)管對象理解和執(zhí)行。如對于展業(yè)三原則的細化，建議明確銀行盡職調(diào)查的權(quán)利義務、組織要求、實施措施情形、信息收集渠道以及未盡職調(diào)查的法律責任等內(nèi)容。

2、重塑與原則性監(jiān)管相適應的組織架構(gòu)和崗位職責。引入原則性監(jiān)管后，外匯局現(xiàn)有的監(jiān)管框架應進行相應調(diào)整，逐步打破按照經(jīng)常項目、資本項目業(yè)務線條進行劃分的機構(gòu)設置方式。就組織架構(gòu)來說，可嘗試按照主體監(jiān)管思路對監(jiān)管對象進行區(qū)分，將現(xiàn)有的監(jiān)管力量分為三塊，分別負責國際收支業(yè)務、金融機構(gòu)業(yè)務和非金融機構(gòu)業(yè)務，其中金融機構(gòu)部分可再細分為國有銀行組、股份制銀行組、城市商業(yè)銀行組等；非金融機構(gòu)部分根據(jù)監(jiān)管對象規(guī)模劃分為大型組、中型組和小微型組。在分組過程中應考慮“前臺審批、中臺監(jiān)測、后臺監(jiān)督檢查”的思路，通過職能整合實現(xiàn)對涉外經(jīng)濟主體前中后臺的全流程、一體化管理。就崗位職責來說，仍可延續(xù)并完善目前的“主體監(jiān)管”、“分類管理”、“宏觀引領微觀”等監(jiān)管思路。

3、豐富銀行外匯業(yè)務合規(guī)性的監(jiān)督檢查等管理手段。（1）行使監(jiān)督檢查權(quán)。采用現(xiàn)有或已開發(fā)的業(yè)務數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺，加大對銀行非現(xiàn)場檢查、現(xiàn)場檢查的頻次、力度，把條線管理的業(yè)務按照銀行主體、企業(yè)主體、關聯(lián)主體整合起來，及早發(fā)現(xiàn)苗頭性、趨勢性問題，對主體經(jīng)營中的不當行為盡早警示、及時糾正，指導其完善內(nèi)控管理。（2）構(gòu)建獎懲機制。強化銀行年度考核，對外匯業(yè)務合規(guī)、沒有不良信用、主動發(fā)現(xiàn)報告異常交易的金融機構(gòu)給予激勵。比如對于考核評價級別高的金融機構(gòu)，可降低非現(xiàn)場和現(xiàn)場檢查的頻率、給予更多的改革創(chuàng)新政策試點機會等，激發(fā)銀行盡職審查、控制風險的內(nèi)生動力。對于執(zhí)行不力的違規(guī)銀行，則根據(jù)違規(guī)程度輕重，采取誡勉談話、情況通報、風險提示、業(yè)務指導、降級處理、罰款停業(yè)等方式進行懲處。（3）有效銜接原則性監(jiān)管與事后檢查處罰。明確違反原則監(jiān)管處罰條款，以及銀行違反原則行為的定性標準和處罰標準，從而滿足事后檢查和處罰過程中取證、定性、處罰等不同環(huán)節(jié)的需求。

（二）金融機構(gòu)。轉(zhuǎn)變觀念，主動適應原則監(jiān)管，從強化自律的角度，結(jié)合自身業(yè)務，積極制定符合原則監(jiān)管的內(nèi)控制度，包括管理流程、崗位職責、操作規(guī)程等，夯實落實原則監(jiān)管的基礎，真正把外匯管理政策傳導落實到各操作環(huán)節(jié)和業(yè)務操作崗位，堅持自律經(jīng)營。

1、完善內(nèi)部控制機制。建議從內(nèi)部控制管理入手，建立健全各項規(guī)章制度，細化責任主體，強化審核責任，形成銀行內(nèi)部強力的約束體系。（1）建立與原則性條款相適應的內(nèi)控制度。將原則監(jiān)管要求融入內(nèi)控制度，從制度上明確盡職審核的要求。如在結(jié)售匯業(yè)務中落實了解客戶原則時，不僅只滿足于客戶資格審核和資信調(diào)查，更要對基礎交易的真實性和一致性進行審查；在落實了解業(yè)務原則時，摒棄目前照搬外匯管理規(guī)定原文、未細化具體操作規(guī)范的做法，通過深入了解掌握結(jié)售匯業(yè)務政策法規(guī)的核心，根據(jù)結(jié)售匯外匯業(yè)務的合規(guī)性，建立基于外匯基礎交易審查的內(nèi)控機制。（2）建立重點業(yè)務盡職調(diào)查報告負責制。如在落實盡職審查原則時，重點業(yè)務應更加強調(diào)責任主體，對責權(quán)進行有序、明確的劃分，采取逐級負責，層層報告的責任落實制。（3）建立落實原則監(jiān)管的風險評估制度。對業(yè)務不定期落實原則、實施原則監(jiān)管情況進行分析評估，評估在內(nèi)控合規(guī)建設、崗位設置、客戶審查、交易記錄保存與持續(xù)跟蹤等方面落實外匯管理原則監(jiān)管的具體情況，及時根據(jù)外匯形勢和政策變化修訂完善自身內(nèi)控管理制度。

2、實施分類管理機制。以落實“展業(yè)三原則”為例，建議針對不同客戶和業(yè)務實施不同的管理和審核方式，并根據(jù)監(jiān)管要求和業(yè)務發(fā)展進行動態(tài)調(diào)整，以實現(xiàn)內(nèi)部審核資源優(yōu)化配置。（1）加強客戶識別，根據(jù)信用風險程度對客戶進行分類管理。針對不同的客戶，詳細規(guī)定需采集的客戶信息類型、獲取客戶信息的渠道，以及所獲信息的真實性。同時，運用大數(shù)據(jù)和信息集成技術(shù)對客戶信用風險進行綜合評估，將客戶分為高信用等級、一般信用等級、重點關注類和限制類四個等級，分別采取不同的管理措施（見圖1）。（2）加強業(yè)務管控，根據(jù)風險可控度對業(yè)務分類管理。制定每項外匯業(yè)務的業(yè)務流程、操作規(guī)程，重點提示易發(fā)風險點，運用風險管理模型和歷史數(shù)據(jù)，對辦各類業(yè)務的風險損失和違約違規(guī)情況進行統(tǒng)計分析，以此為據(jù)將各類業(yè)務按風險級別實施分類管理（見圖2）。

五、結(jié)語

規(guī)則監(jiān)管和原則監(jiān)管主要是以監(jiān)管法律規(guī)范體系中是規(guī)則性條文還是原則性條文居于主導地位為標準來劃分的。兩種監(jiān)管模式都存在一定內(nèi)在缺陷，而現(xiàn)代金融市場高度復雜，產(chǎn)品日新月異，單一監(jiān)管模式未必能滿足實踐需求。因此，為適應外匯管理改革的需要，我國引入“展業(yè)三原則”，更加強調(diào)原則監(jiān)管的同時并不放棄規(guī)則管制，而是要通過建立內(nèi)外部約束機制，構(gòu)建外匯管理部門總體原則指導下的銀行規(guī)則自律的有效監(jiān)管模式，監(jiān)管者與被監(jiān)管者共同作為，促進銀行外匯領域業(yè)務健康發(fā)展，防止、避免、減少違法違規(guī)行為的發(fā)生，從而達到最終監(jiān)管目的。

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The Research on the Effective Combination of Principle-based Regulation

Mode and Rule-based Regulation Mode in Banks Foreign Exchange Field

Research Group

Abstract：After the outbreak of the financial crisis， principle-based regulation has been paid attention to by regulators， and has been in the practice of multinational financial supervision. In accordance with the reform idea of “five changes”， “Three Principles of the Development of Banks Business” has been introduced in Chinas foreign exchange administration since 2012， and reflects the requirements of the principle-based regulation. The paper analyzes the practices and existing disadvantages of principle-based regulation in China according to the international experiences of principle-based regulation. And then， around the key points such as establishing supervision ideas， setting up regulation principles， reshaping organization structure and improving management methods and so on， the paper explores to construct an effective supervision mode combined principle-based regulation with rule-based regulation in Chinas foreign exchange field.

Keywords： foreign exchange field； principle； rule； supervision mode

責任編輯、校對：續(xù) 靜