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        脫鉤背景下行業(yè)協(xié)會監(jiān)管模式探析

        2017-03-02 23:25:39李利利劉慶順
        山東青年 2016年11期

        李利利 劉慶順

        摘要:

        行業(yè)協(xié)會承擔(dān)著服務(wù)會員與協(xié)調(diào)政府的雙重職責(zé),是社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的橋梁和樞紐。而“雙重”管理體制嚴(yán)重制約了其應(yīng)有功能的發(fā)揮。行業(yè)協(xié)會脫鉤試點(diǎn)在全國各地正如火如荼地展開。但脫鉤并不意味著脫管,反而應(yīng)加強(qiáng)政府對行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管,確保承擔(dān)其應(yīng)有職責(zé)。本文認(rèn)為在治理理論基礎(chǔ)上,可嘗試對行業(yè)協(xié)會的回應(yīng)性監(jiān)管,鼓勵行業(yè)協(xié)會的自我監(jiān)管,讓政府的行政規(guī)制成為行業(yè)協(xié)會自律失效的后盾,充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的自主性,實(shí)現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化。

        關(guān)鍵詞:行業(yè)協(xié)會;監(jiān)管模式;回應(yīng)性監(jiān)管

        隨著政府職能的轉(zhuǎn)變以及“小政府、大社會”時代的到來,使原本由政府承擔(dān)的職能部分地由包括行業(yè)協(xié)會在內(nèi)的社會組織替代。而行業(yè)協(xié)會的“居中”地位和“紐帶”作用偶爾也會有偏差,出現(xiàn)“志愿失靈”。因此,加強(qiáng)對行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管是“去行政化”改革之后必須強(qiáng)化的環(huán)節(jié)。行業(yè)協(xié)會與行政部門脫鉤并不意味的“脫管”,而是要加強(qiáng)對其監(jiān)管,促使其更好地履行職責(zé)。

        一、回應(yīng)性監(jiān)管理論的內(nèi)涵

        在《回應(yīng)性監(jiān)管:超越放松監(jiān)管的爭論》一書中,伊恩·艾爾斯和約翰·布雷斯維特詳細(xì)分析了回應(yīng)性監(jiān)管理論 [1]。回應(yīng)性監(jiān)管為政府政策的制定者提供了決定什么時候進(jìn)行監(jiān)管和采用什么樣監(jiān)管手段的一套系統(tǒng)的方法。政府要根據(jù)不同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、被監(jiān)管者的動機(jī)和自我監(jiān)管的能力而采用不同程度的干預(yù)和不同的監(jiān)管手段

        [2]。兩位學(xué)者把回應(yīng)性監(jiān)管方法描述成“金字塔理論”,包括“強(qiáng)制金字塔”和“管制策略金字塔”兩部分。

        回應(yīng)性監(jiān)管的“金字塔理論”包含四個方面的要義:首先,“針鋒相對”主要是說由于個體動機(jī)的差異性,監(jiān)管主體應(yīng)根據(jù)被監(jiān)管者具體情況的差異而選擇合適的監(jiān)管策略和手段。例如,對積極守法且認(rèn)真履行責(zé)任的被監(jiān)管者應(yīng)以采取“勸服”等軟性約束為主,避免因采用過于嚴(yán)厲的監(jiān)管而削弱其積極性。而對于那些制造外部不經(jīng)濟(jì)性、非法為自己謀取利益的被監(jiān)管者應(yīng)采取嚴(yán)厲的監(jiān)管,做到防患于未然。其次,勸服優(yōu)先,即指將“軟”措施作為首選手段,主要是由于處罰需要的資源和代價遠(yuǎn)大于說服。而且懲罰會增生被管制者的抵觸情緒,監(jiān)管者和被監(jiān)管者間的博弈會隨之增加和強(qiáng)化[3]。此外,懲罰優(yōu)先不利于維護(hù)監(jiān)管者的合理性和權(quán)威性,懲罰不當(dāng)會使監(jiān)管者的公信力降低。第三,以懲罰作為威懾的后盾。監(jiān)管需要“溫和的大炮”,懲罰手段不可經(jīng)常使用;然一旦采用懲罰手段,必須使被處罰者受到切實(shí)的懲罰,確保監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。第四,監(jiān)管者應(yīng)該能根據(jù)被監(jiān)管對象的不同行為采取相對應(yīng)的監(jiān)管方式,懲罰手段應(yīng)該多元化且威懾有效。

        二、政府對行業(yè)協(xié)會回應(yīng)性監(jiān)管的模式

        回應(yīng)性監(jiān)管理論主要解釋政府監(jiān)管者面對被監(jiān)管個體時采用什么樣的強(qiáng)制策略和手段的問題,它鼓勵被監(jiān)管者的自我監(jiān)管[4]?;貞?yīng)性監(jiān)管強(qiáng)調(diào)的是多元監(jiān)管主體參與以及多種監(jiān)管手段運(yùn)用,摒棄傳統(tǒng)監(jiān)管過程中政府單一的強(qiáng)制監(jiān)管手段。而脫鉤之后,政府由對行業(yè)協(xié)會的直接管理轉(zhuǎn)向間接引導(dǎo)和監(jiān)督,政府對行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管手段也應(yīng)由 “軟”及“硬”,監(jiān)管方式也應(yīng)多樣化。

        回應(yīng)性監(jiān)管為政府政策的制定者提供了決定什么時候進(jìn)行監(jiān)管和采用什么樣監(jiān)管手段的一套系統(tǒng)的方法。在不產(chǎn)生外部不經(jīng)濟(jì)性的情況下,政府鼓勵行業(yè)協(xié)會自我監(jiān)管。給行業(yè)協(xié)會充分的自主性,激勵他們?yōu)樯鐣峁└?、有?yōu)的公共物品,產(chǎn)生最大的外部經(jīng)濟(jì)性。行業(yè)協(xié)會應(yīng)制定相應(yīng)的運(yùn)行規(guī)范,并依照規(guī)范進(jìn)行自我監(jiān)管。如果行業(yè)協(xié)會不能進(jìn)行有效的自我監(jiān)管,如違背行業(yè)規(guī)范謀取私利、做出違法、違背道德規(guī)范、損害會員企業(yè)利益的事情等,政府需要采取說服等手段對行業(yè)協(xié)會進(jìn)行強(qiáng)制性管制,如果還達(dá)不到預(yù)期效果,則進(jìn)一步采取更加嚴(yán)厲的懲罰措施,如命令控制型管制,直到實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。

        圖1政府對行業(yè)協(xié)會的回應(yīng)性監(jiān)管模型

        來源:自己繪制

        從我國目前的情況來看,政府對行業(yè)協(xié)會的回應(yīng)性監(jiān)管具有一定的可行性的。從社會層面來看,我國的法律、法規(guī)不斷健全和完善,人們的法律意識、維權(quán)意識不斷增強(qiáng),參與社會管理的意愿和實(shí)踐都有很大改善,而且對行業(yè)協(xié)會等社會組織的服務(wù)提出了更高的要求。社會經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù),尤其是信息、通信技術(shù)為科學(xué)監(jiān)管提供了技術(shù)上的保障。通過行政體會改革、簡政放權(quán)等一系列措施,政府的權(quán)力下放、職能轉(zhuǎn)變到政府必須提供的公共服務(wù)上來?,F(xiàn)代治理理論要求政府把“該放的放下、該管的管好”。行業(yè)協(xié)會與行政部門脫鉤之后,與政府之間的密切關(guān)系被割斷。要確保脫鉤后的行業(yè)協(xié)會更好的履行其職能,必須重視對其的監(jiān)管。政府也開始探索行業(yè)協(xié)會監(jiān)管的新模式,制定相關(guān)的法律和規(guī)章,并在個別地方進(jìn)行個別試點(diǎn),使政府監(jiān)管的能力得到較大提升。隨著市民社會的發(fā)展,行業(yè)協(xié)會不僅在數(shù)量上有顯著增長,其自我管理和自律能力也明顯增強(qiáng)。因此,從這個方面來說,政府對行業(yè)協(xié)會采取回應(yīng)性監(jiān)管的方法是可行的,而且“勸服”和“自我管理”等手段的運(yùn)用對于激發(fā)行業(yè)協(xié)會的自主性、為會員企業(yè)提供更多、更優(yōu)質(zhì)的特殊服務(wù)、提升服務(wù)效率具有更好的效果。

        三、政府對行業(yè)協(xié)會回應(yīng)性監(jiān)管的構(gòu)建

        根據(jù)回應(yīng)性監(jiān)管理論,政府要實(shí)現(xiàn)對行業(yè)協(xié)會的有效監(jiān)管應(yīng)以行業(yè)協(xié)會的自律為主,積極采用“勸服”和“規(guī)勸”的手段,通過道德規(guī)范和文化感召來影響行業(yè)協(xié)會,降低外部不經(jīng)濟(jì)性的產(chǎn)生。在行業(yè)協(xié)會的自我監(jiān)管起不到應(yīng)有的效果時,政府就應(yīng)該采取更加嚴(yán)格的策略和手段,比如要求行業(yè)協(xié)會進(jìn)行強(qiáng)化性的自我監(jiān)管、或通過命令控制的方式進(jìn)行監(jiān)管。在監(jiān)管手段上也由“勸服”到“吊銷營業(yè)執(zhí)照”,強(qiáng)制措施的等級逐步增強(qiáng)。具體而言,可以從以下幾方面努力來構(gòu)建政府對行業(yè)協(xié)會的回應(yīng)性監(jiān)管體系:

        第一,完善相關(guān)立法、制定行業(yè)協(xié)會運(yùn)作的規(guī)則,規(guī)范行業(yè)協(xié)會的行為與結(jié)果。行業(yè)協(xié)會也是經(jīng)濟(jì)性的,本質(zhì)上也會追求自身的利益。政府對行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管其實(shí)是兩者博弈的過程,雙方都希望通過最優(yōu)化的策略來實(shí)現(xiàn)自我利益的最大化。因此,規(guī)則的制定應(yīng)考慮到雙方的利益,努力實(shí)現(xiàn)雙方利益的最大化。

        第二,引入競爭機(jī)制,實(shí)行“一行多會”、“一業(yè)多會”制。有競爭才有比較,一個行業(yè)內(nèi)有多個協(xié)會才能進(jìn)行競爭、對比。通過競爭機(jī)制激發(fā)協(xié)會改善組織管理,提升自己的服務(wù)能力,為成員企業(yè)提供更優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

        第三,實(shí)施“事前承諾”機(jī)制和“第三方評估”機(jī)制?!笆虑俺兄Z”能對行業(yè)協(xié)會起到很好的約束作用。但這種約束作用離不開事后的評估?!暗谌皆u估”可避免政府或行業(yè)協(xié)會自我評估的缺陷,是有效的外部制衡機(jī)制,能有效促進(jìn)行業(yè)協(xié)會服務(wù)質(zhì)量的提升。

        第四,增強(qiáng)對行業(yè)協(xié)會的文化和道德影響,提高文化認(rèn)同感,更好地實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會的“公共性”。文化影響和道德規(guī)范作為約束行業(yè)協(xié)會行為的輔助手段,有時能起到更實(shí)質(zhì)性的影響。

        [參考文獻(xiàn)]

        [1]楊炳霖.《監(jiān)管治理體系建設(shè)理論范式與實(shí)施路徑研究———回應(yīng)性監(jiān)管理論的啟示》[J],載《中國行政管理》,2014(6):47-54.

        [2]Ian Ayers, John Braithwaite. Responsive Regulation: Transcending the Deregulation Debate. Oxford: Oxford University Press, 1992.

        [3]J. Braithwaite. The Essence of Responsive Regulation, UBC Law Review, 2011, 44(3); C. Parker Twenty Years of Responsive Regulation: An Appreciation and Appraisal. Regulation & Governmance, 2013,7(1).

        [4] 劉鵬; 王力,《回應(yīng)性監(jiān)管理論及其本土適用性分析》[J],中國人民大學(xué)學(xué)報,2016(1):91-101.

        (作者單位: 國家行政學(xué)院,北京 100089;山東青年政治學(xué)院 政治與公共管理學(xué)院,山東 濟(jì)南 250000)

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