徐世平

摘 要：中國的扶貧成就多是政策的引導(dǎo)而非法律的規(guī)范。目前研究者更加關(guān)注扶貧立法的具體問題和工作程序。中國扶貧法治化的研究難點(diǎn)集中在兩個(gè)方面，一是基層經(jīng)驗(yàn)如何轉(zhuǎn)化為法律制度，二是應(yīng)急性行政行為與日常性行政行為如何銜接。

關(guān)鍵詞：扶貧；精準(zhǔn)扶貧；法治化

中圖分類號(hào)：D920.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2017）04-0006-02

作為世界上最大的發(fā)展中國家，作為世界減貧的積極倡導(dǎo)者和最有力推動(dòng)者，中國已經(jīng)和正在進(jìn)行的扶貧開發(fā)，取得了舉世矚目的偉大成就，形成了多元主體共同參與的社會(huì)扶貧體系。當(dāng)代的精準(zhǔn)扶貧繼承既有的扶貧經(jīng)驗(yàn)，更呼喚未來的理性設(shè)計(jì)，形成法律制度，規(guī)范政府行為。

一、概念界定

中國扶貧法治化，是指在當(dāng)代中國，用法治思維和方式引領(lǐng)、規(guī)范扶貧開發(fā)工作，保證扶貧政策連續(xù)、保障扶貧資金運(yùn)行安全、確保扶貧資金投入使用有效、固化扶貧開發(fā)成果，實(shí)現(xiàn)扶貧科學(xué)化、規(guī)范化和法治化。中國扶貧法治化包括當(dāng)代中國扶貧法律制度與法律實(shí)施。扶貧法律制度主要包括：立法目的、立法依據(jù)、指導(dǎo)思想、基本原則、扶貧開發(fā)對(duì)象、扶貧開發(fā)規(guī)劃、扶貧投入、扶貧開發(fā)項(xiàng)目管理、專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧、執(zhí)法監(jiān)督、法律責(zé)任等。中國扶貧法律制度，是一個(gè)從理念、概念、原則、制度到權(quán)力、權(quán)益、責(zé)任的完整法律制度。

扶貧和“扶貧開發(fā)”“農(nóng)村扶貧”“農(nóng)村扶貧開發(fā)”“反貧困”等概念在理論研究、官方文件和黨政管理中，盡管指向有差異、重心有區(qū)別，但是其核心內(nèi)容均為“扶貧”，更準(zhǔn)確地說是指“農(nóng)村扶貧”。本文旨在探索實(shí)踐難題，不過多挖掘和刻意區(qū)別概念的內(nèi)涵外延，因而在論文中將上述詞語均視為同義詞。本文既著眼于中國扶貧法律制度的形成，更關(guān)注中國扶貧法律制度的實(shí)施，所以題目采用“扶貧法治化”的概念來表述。

需要說明的是，2007年我國建立了農(nóng)村最低生活保障制度，對(duì)農(nóng)村貧困人口的基本生存問題做了兜底式的制度安排。因此，本文僅研究中國扶貧法治化，而排除農(nóng)村最低生活保障制度，盡管在2007年以前的文獻(xiàn)中將此二者共同討論。

二、學(xué)術(shù)史梳理及研究動(dòng)態(tài)

國內(nèi)外關(guān)于扶貧開發(fā)的研究非常豐富，但是關(guān)于中國扶貧法治化的研究成果相對(duì)較少，其主要研究成果、理論演變和政策發(fā)展主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）理論研究的變遷

根據(jù)在中國知網(wǎng)檢索的結(jié)果，國內(nèi)較早提出此命題的是時(shí)任湖北省扶貧辦主任的鄒水清。伴隨著2001年10月1日《湖北省扶持老區(qū)建設(shè)條例》的實(shí)施，鄒水清在《老區(qū)建設(shè)》2001年第11期發(fā)表《把老區(qū)扶貧納入法制軌道》，這是國內(nèi)刊物公開發(fā)表中國扶貧法治化研究成果的最早雛形。

以2011年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020）》為分界線，在此之前的研究成果主要論證中國扶貧立法的重要意義和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，勾勒中國扶貧立法的整體框架和基本內(nèi)容，列舉了世界各國的基本經(jīng)驗(yàn)和主要做法。此后，研究成果多反思中國扶貧實(shí)踐存在的問題、扶貧立法解決的難點(diǎn)、扶貧部門的法律地位、扶貧部門運(yùn)行的機(jī)制、扶貧對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)界定、扶貧資金管理的障礙、扶貧項(xiàng)目的后期管理、扶貧對(duì)象的法律責(zé)任等，研究更加關(guān)注扶貧立法的具體問題和工作程序。代表性成果主要有馬洪雨（2012）的《我國扶貧開發(fā)國家立法具體化研究》，張永亮（2013）的《論扶貧開發(fā)的法制建設(shè)》，高克祥、蔡庭花（2013）的《整村推進(jìn)扶貧開發(fā)政策法治化研究——以甘肅省X縣Y鄉(xiāng)Z村的調(diào)查為例》，孟勤國、黃瑩（2015）的《扶貧開發(fā)基本問題的立法建議》，劉曉霞、周凱、張學(xué)（2015）的《我國農(nóng)村扶貧開發(fā)立法的現(xiàn)狀與完善——基于我國10省、區(qū)、市農(nóng)村扶貧開發(fā)地方立法文本的分析》。

與理論界研究關(guān)注遙相呼應(yīng)的是基層實(shí)務(wù)工作者的思考，各級(jí)扶貧部門實(shí)踐者較為典型的成果是湖南省城步苗族自治縣扶貧辦工作人員陳代曙、馮世民、張胤、楊天中、楊煥堅(jiān)（2008）的《扶貧開發(fā)立法的必要性和緊迫性探討》。

近年來的學(xué)位論文也關(guān)注中國扶貧法治化，如吳天鐵（2013）的《“湘西地區(qū)”扶貧開發(fā)立法的思考》、王志鑫（2014）的《貴州扶貧生態(tài)移民立法研究》。

中國的扶貧成就令世界各國矚目，扶貧的模式被一些國家仿效，世界各國對(duì)中國的經(jīng)驗(yàn)和模式非常尊重，但是這些做法和成就多是政策的引導(dǎo)而非法律的規(guī)范。與之相適應(yīng)的是，國外理論與政要關(guān)注中國扶貧實(shí)踐而較少研究中國扶貧法治。

僅就本課題——中國扶貧法治化而言，研究數(shù)量在增加，研究成果在深化，理論界的關(guān)注程度在持續(xù)提高。在中國知網(wǎng)檢索本領(lǐng)域的論文有100篇左右，有三篇以上論文的研究者只有一人。中國農(nóng)業(yè)大學(xué)的左停是本領(lǐng)域成果最豐富的學(xué)者，但其研究重點(diǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，僅有五篇論文涉及扶貧法治。這表明，與迫切呼喚扶貧立法的社會(huì)現(xiàn)實(shí)需要相比、與加快貧困地區(qū)扶貧立法的中央要求相比，法學(xué)界對(duì)扶貧法治化研究不夠，表現(xiàn)為知名學(xué)者研究少、典型研究成果少。從整體上審視，理論研究的成果對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的回應(yīng)不夠，對(duì)國家出臺(tái)立法的理論支撐不夠。跳出本文觀察與本文相關(guān)的研究，如農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、農(nóng)村土地管理制度、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度、農(nóng)村金融制度、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化制度、農(nóng)村民主管理制度等研究成果豐碩，為本課題研究提供了良好的外部條件和理論基礎(chǔ)。在黨的十八大以來的中國扶貧實(shí)踐中，中央與地方強(qiáng)力推動(dòng)，形成制度保障；改革創(chuàng)新，推進(jìn)扶貧工作提質(zhì)增效；精準(zhǔn)識(shí)別，精準(zhǔn)扶貧。這成為本課題研究的實(shí)踐基礎(chǔ)。

（二）社會(huì)公眾的期望

社會(huì)公眾的意見，集中反映在中國的全國人民代表大會(huì)這個(gè)表達(dá)民意的窗口中。2004年全國人大代表郭海亮在“兩會(huì)”的議案中建議：將《扶貧法》納入本屆人大的立法規(guī)劃。2005年全國人大代表沈愛琴、劉慶寧等在議案中要求通過立法和修改法律的方式，保障人民群眾合法權(quán)益，其內(nèi)容已涵蓋扶貧立法。此后每年“兩會(huì)”中扶貧立法成為代表和委員討論的內(nèi)容，被新聞媒體報(bào)道后在社會(huì)上廣泛傳播。

（三）政策決策的宣示

2011年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020）》第47條要求加快扶貧立法，使扶貧工作盡快走上法制化軌道。中共中央、國務(wù)院2015年一號(hào)文件《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》第30條中再次要求加快扶貧開發(fā)立法。這是中央層面對(duì)扶貧立法的公開回應(yīng)和整體規(guī)劃。

（四）兩級(jí)立法的進(jìn)程

農(nóng)村扶貧開發(fā)法已列入十二屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃和國務(wù)院2014年立法工作計(jì)劃。國務(wù)院扶貧辦于2009年開始做扶貧立法的前期準(zhǔn)備工作，2012年成立扶貧立法工作領(lǐng)導(dǎo)小組。2014年全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)審議《扶貧辦關(guān)于落實(shí)全國人大常委會(huì)對(duì)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作情況報(bào)告審議意見的報(bào)告》時(shí)，認(rèn)為扶貧開發(fā)要建立起政府主導(dǎo)、社會(huì)支持、自身努力、法制保障“四位一體”的工作機(jī)制，需要法制保障，要加快扶貧立法進(jìn)程。時(shí)至今日，扶貧法草案處于人大、黨委、政府內(nèi)部征求意見階段，尚未向社會(huì)公布。在專門立法出臺(tái)之前，其他法律，如2012年修訂的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》第85條涉及扶貧立法。在國務(wù)院部門規(guī)章層面，1997年的《國家扶貧資金管理方法》、2000年的《財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法（試行）》、2011年的《財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法》調(diào)整和規(guī)范著扶貧工作。

在?。ㄗ灾螀^(qū)）級(jí)層面，自廣西1995年通過《廣西壯族自治區(qū)扶貧開發(fā)條例》始，廣東、湖北、陜西、甘肅、貴州、內(nèi)蒙古、黑龍江、四川、云南、湖南、江蘇等省（自治區(qū)）先后頒布扶貧條例。在省級(jí)以下的自治地方，如四川省阿壩州，也通過了《阿壩藏族羌族自治州農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》。

中央和地方的兩級(jí)立法中，就時(shí)間先后而言，地方先于中央；就立法需求而言，地方愿望更強(qiáng)烈。

三、學(xué)術(shù)價(jià)值和應(yīng)用價(jià)值

相對(duì)于已有研究，中國扶貧法治化現(xiàn)狀研究的價(jià)值在于以下兩點(diǎn)。

一是提供立法論證。中國的扶貧模式具有強(qiáng)烈的政府主導(dǎo)色彩，運(yùn)用法治思維和法治方式對(duì)中國扶貧工作進(jìn)行理性設(shè)計(jì)，其直接目的是規(guī)范政府行為，保障最弱勢(shì)群體權(quán)益，扶持最貧困地區(qū)發(fā)展，根本目的是建設(shè)法治國家。

二是提煉成功經(jīng)驗(yàn)。中國扶貧的成就為世界所尊重。時(shí)任聯(lián)合國秘書長(zhǎng)的潘基文在2015年減貧與發(fā)展高層論壇上說：“千年發(fā)展目標(biāo)成功地幫助全世界十億多人擺脫極端貧困，中國在此領(lǐng)域取得了舉世矚目的成就，這一成就占據(jù)了全球減貧的3/4?！笔澜玢y行則稱之為“中國奇跡”“迄今人類歷史上最快速度的大規(guī)模減貧”。聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署署長(zhǎng)海倫·克拉克指出，中國使她的人民以前所未有的速度從貧困中脫離了出來，“我們呼吁各國分享中國的減貧經(jīng)驗(yàn)。”中國扶貧法治化研究努力將中國經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為中國法治，如果目標(biāo)能夠完成，不僅“各國分享中國的減貧經(jīng)驗(yàn)”，而且“各國分享中國的減貧法治”。

四、研究難點(diǎn)

中國扶貧法治化的研究難點(diǎn)有兩個(gè)方面。

一是基層經(jīng)驗(yàn)如何轉(zhuǎn)化為法律制度。一個(gè)典型的例子是，全國最貧困地區(qū)之一的甘肅省隴南市因電商扶貧成績(jī)突出獲2015中國消除貧困創(chuàng)新獎(jiǎng)，國務(wù)院扶貧辦將隴南列為全國首個(gè)電商扶貧試點(diǎn)市，其做法已被新華社、人民日?qǐng)?bào)等中央媒體稱為“隴南電商模式”，政府引導(dǎo)、市場(chǎng)推進(jìn)、社會(huì)參與、協(xié)會(huì)運(yùn)作、微媒助力“五位一體”。但是，審視其初期做法，政府引導(dǎo)是由村官、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部特別是基層領(lǐng)導(dǎo)在淘寶開網(wǎng)店這種方式打開局面，進(jìn)而全面推廣。事實(shí)上，按照中國法律規(guī)定，公務(wù)員不得從事營(yíng)利性活動(dòng)。中紀(jì)委重申，國家工作人員和黨員干部不得做微商，不得在網(wǎng)購交易平臺(tái)淘寶經(jīng)營(yíng)網(wǎng)店。這種基層經(jīng)驗(yàn)與國家法律、黨的紀(jì)律相沖突的現(xiàn)象在扶貧實(shí)踐中是常見現(xiàn)象并具有一定規(guī)模。從法律層面尋找解決這種沖突的方法是理論工作者面臨的重大挑戰(zhàn)。

二是應(yīng)急性行政行為與日常性行政行為如何銜接。目前，中央與地方集中全力實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，確保貧困人口到2020年如期脫貧。這是黨的重要使命，也是黨的莊嚴(yán)承諾。隨著2020年的期限日益迫近，黨政機(jī)關(guān)扶貧工作中應(yīng)急性、短期性行為增多。中國扶貧法律制度既要立足當(dāng)前，更要注重長(zhǎng)遠(yuǎn)，特別是2020年以后，要盡可能地降低短期性行為的頻率和規(guī)模，長(zhǎng)期規(guī)劃并且運(yùn)用法律手段規(guī)范日常性行為，用法律制度保障政府在扶貧開發(fā)中的主體和主導(dǎo)作用。

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