搞好頂層設(shè)計
——再談從“兩個確保”中汲取一些歷史經(jīng)驗

頂層設(shè)計，本是一個系統(tǒng)工程學術(shù)語，原意是綜合考慮工程項目的各個層次、各類資源、各種要素和各時間節(jié)點，統(tǒng)籌兼顧，總攬全局，在最高層次上設(shè)定工程目標和解決問題之道。這個術(shù)語用于我國經(jīng)濟社會領(lǐng)域的最早正式文件，是2010年10月黨的十七屆五中全會《關(guān)于制定“十二五”規(guī)劃的建議》，中央要求“更加重視改革頂層設(shè)計和總體規(guī)劃”。黨的十八大后，中央作出“四個全面”“五大發(fā)展理念”“五位一體建設(shè)”的布局，是關(guān)乎國家和民族前途命運的最高層級設(shè)計；同時，各個領(lǐng)域更加重視本領(lǐng)域的頂層設(shè)計，社會保障體系也在其中，例如養(yǎng)老保險制度改革的總體方案已經(jīng)研究了三年多時間，有些成熟的改革舉措已經(jīng)付諸實施。

要搞好社會保障體系的頂層設(shè)計，并非易事，遠不是設(shè)幾個或明或暗的目標、講幾番大而化之的原則、列幾條進退有余的措施那么簡單。雖然“頂層設(shè)計”一詞6年前才見于黨的文件，而實際上，早在此前，中央一直都在帶領(lǐng)人民描繪著改革發(fā)展的宏偉藍圖。近20年前實施“兩個確?！逼陂g確定的就業(yè)和社會保障體系框架就是一例，它至今仍是我們制度的基石，而其間所作探索和謀劃的那些思路和方法，仍可為今天的頂層設(shè)計工作提供一些有益借鑒。

歷史回顧

世紀之交，經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌，國有企業(yè)轉(zhuǎn)制，亞洲金融危機爆發(fā)，就業(yè)和社保領(lǐng)域形勢異常嚴峻，矛盾錯綜復(fù)雜。黨中央、國務(wù)院既下定“壯士斷腕”的決心，又有著“抽絲剝繭”的細心，制定實施了一系列慮近謀遠、層層遞進的重大改革舉措，在就業(yè)和社會保障領(lǐng)域，作出了當前——近期——長遠三個層面前后銜接的系統(tǒng)部署。

當前：核心任務(wù)是緩解突出矛盾，維護職工隊伍和社會穩(wěn)定。首要目標是“兩個確?！薄迺r將國企下崗職工組織到再就業(yè)服務(wù)中心之中，確?；旧?；限時確保企業(yè)離退休人員當期養(yǎng)老金按時足額發(fā)放，不產(chǎn)生新的拖欠，而后逐步補發(fā)過去的拖欠。按照中央要求，各級勞動保障部門建立起月度統(tǒng)計、季度評估、重點城市直報、媒體曝光等多項督促推進的工作制度，在全面“保生活、保發(fā)放”的同時，也對各地企業(yè)職工下崗失業(yè)情況和養(yǎng)老保險制度運行狀況及存在突出問題有了深刻了解，建立起上下互聯(lián)互通的工作網(wǎng)絡(luò)和聯(lián)系機制，為對癥下藥、深化改革創(chuàng)造了條件。

近期：核心目標是理順體制、整合制度、完善政策、規(guī)范管理。在就業(yè)方面，逐步實施“轉(zhuǎn)軌”計劃，即在對國企下崗職工繼續(xù)納入再就業(yè)服務(wù)中心保生活的同時，出臺《失業(yè)保險條例》，對企業(yè)新的減員采取依法解除、終止勞動合同的方式，享受失業(yè)保險，直接走向勞動力市場再就業(yè)。在社保方面，短短幾年密集出臺了一系列舉措：一是改差額繳撥為全額征繳、改雙基數(shù)繳費為單基數(shù)繳費、實行養(yǎng)老金社會化發(fā)放，并藉此推進退休人員社會化管理，既強化企業(yè)的繳費責任，又均衡和減輕企業(yè)負擔。二是擴大覆蓋面，養(yǎng)老保險制度覆蓋范圍從國有企業(yè)擴展到城鎮(zhèn)各類企業(yè)和實行企業(yè)化管理的事業(yè)單位及城鎮(zhèn)個體工商戶；醫(yī)療保險覆蓋范圍也從國有企業(yè)擴大到各類企事業(yè)單位，既拓寬了籌資渠道，又適應(yīng)了市場經(jīng)濟下多種所有制并存、人員流動性增強的實際情況。三是明確中央和地方政府對養(yǎng)老保險基金的財政補助責任，并列入預(yù)算科目專項支付，由此形成制度性安排，一直延續(xù)下來。四是嚴格基金管理，基金結(jié)余只能存在國有銀行或購買國債，禁止任何其他投資行為；社保機構(gòu)實行收支兩條線，管理費全部由同級財政核撥。五是推進提高基金統(tǒng)籌層次，在更大范圍調(diào)劑使用，并將11個原來實行行業(yè)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險全部下放到地方，實行省級管理。這些舉措，每一項都是開拓創(chuàng)新的重大改革，既有力支撐了當期確保發(fā)放，又理順了體制機制，為全面構(gòu)建完善社保體系打下了堅實基礎(chǔ)。

長遠：全面謀劃符合市場經(jīng)濟體制要求的就業(yè)政策和社會保障體系建設(shè)目標。在就業(yè)方面，新世紀之初邁出新步伐——從“轉(zhuǎn)軌”導向“并軌”，即下崗職工全部“出中心”，企業(yè)裁員從內(nèi)部下崗與市場中失業(yè)兩種形態(tài)歸并為僅后一種形態(tài)，將再就業(yè)生活保障、失業(yè)保險和城市居民最低生活保障“三條保障線”歸并為后兩條保障線，由此推進形成市場導向的就業(yè)機制，企業(yè)也真正實現(xiàn)人員能進能出，同時出臺一系列措施，構(gòu)建起積極就業(yè)政策體系的最初框架。在社保方面，抓住機遇，總結(jié)經(jīng)驗，制定完善社會保障體系的總體框架，并先后啟動在遼寧、東北及其他地區(qū)的試點。

2000年5月，朱镕基總理親自主持召開進一步完善社會保障體系座談會，闡述了加快完善社保體系的重要性、必要性和緊迫性，指出這關(guān)系到改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局，是治國安邦的大計，也是社會主義事業(yè)的根本制度建設(shè)；明確提出社保體系必須真正獨立于企事業(yè)單位之外、保障水平要與經(jīng)濟發(fā)展水平和各方面承受能力相適應(yīng)、推進步驟要由近及遠、要實現(xiàn)管理和服務(wù)的社會化、健全基金監(jiān)管和保值增值機制、逐步建立覆蓋全國的社保信息網(wǎng)絡(luò)、加快法制建設(shè)等七項要求。

按此要求制定的完善社會保障體系的總體框架，首次明確我國社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利和社會優(yōu)撫等項內(nèi)容，工作重點是搞好城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險和城市居民最低生活保障制度的建設(shè)。確定的總目標是，建立獨立于企業(yè)事業(yè)單位之外，資金來源多元化、保障水平規(guī)范化、管理服務(wù)社會化的有中國特色社會保障體系，即后來所言“一外三化”。《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點方案》提出五方面重大任務(wù)：一是完善和規(guī)范“三條保障線”，進一步加強失業(yè)保險制度，規(guī)范、完善統(tǒng)賬結(jié)合的職工基本養(yǎng)老保險制度；二是實現(xiàn)社會保障對象管理和服務(wù)的社會化，退休人員、失業(yè)人員由社會組織統(tǒng)一管理，社會保險金實行社會化發(fā)放；三是健全社會保險基金的監(jiān)管和保值增值機制；四是廣泛運用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，建立覆蓋全國、功能齊全、規(guī)范透明的社會保障服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)；五是加強社會保障體系法制建設(shè)，依法規(guī)范和管理社會保障工作，加大執(zhí)法力度，進一步加快社會保障立法進程。

這些事關(guān)長遠的設(shè)計思想，經(jīng)過后來的實踐檢驗和繼續(xù)提煉，許多先后被黨的代表大會報告、中央文件、國務(wù)院決定等采納。朱镕基總理當年在批示中稱，完善社會保障體系“關(guān)乎國運，惠及子孫”，深刻揭示了這項工作的重大長遠意義。按照這樣的“頂層設(shè)計”，經(jīng)過不懈努力和實踐探索，我國形成并不斷豐富了積極就業(yè)政策體系，成為發(fā)展中國家的典范；社會保障體系全面建立，制度逐步完善，覆蓋面擴大到城鄉(xiāng)全體居民，群眾利益持續(xù)增進，最近中國政府獲得社會保障全球杰出成就獎，豈是浪得虛名？

閃回現(xiàn)實

今天我們進行的養(yǎng)老保險等頂層設(shè)計，面對的是新常態(tài)、新形勢、新問題，但仍可從歷史的經(jīng)驗中汲取幾分營養(yǎng)：

一是抓住時機。歷史經(jīng)驗反復(fù)證明：在經(jīng)濟社會發(fā)生波動和重大變革時，更需要社會保障體系發(fā)揮社會“穩(wěn)定器”、經(jīng)濟運行“減震器”和促進社會公平“調(diào)節(jié)器”的功能，因而也正是加快推進社會保障體系建設(shè)的極好契機。世紀之交，我們一面實施“兩個確?！?，一面設(shè)計社保制度改革總體方案，化亞洲金融危機之“?！睘樯绫ｓw系建設(shè)之“機”。當年朱镕基總理對此的判斷是：“必須盡快，刻不容緩，否則將來的難度和風險就會更大?！贝_是金玉良言。今天，面對復(fù)雜多變的國內(nèi)外局勢，我們?nèi)砸许攲釉O(shè)計的緊迫感，瞄準目標，抓住重點，求同存異，果斷決策。

二是放遠眼光。當年在經(jīng)濟運行壓力巨大、財政資金十分緊張的背景下，中央把社會保障體系建設(shè)放在十分突出的位置，投入了大量人力、物力、財力，首開了預(yù)算資金補助的“口子”，建立了戰(zhàn)略儲備性的全國社會保障基金，體現(xiàn)了堅定的政治決心、長遠視野和寬廣胸襟。今天我們搞頂層設(shè)計，仍需要這樣的氣度和膽識，不拘泥于一時一事、一任一屆，而要像建設(shè)“永久性工程”一樣具有百年的眼光。

三是立足現(xiàn)實。頂層設(shè)計不是可望不可即的空中樓閣，而是扎根于現(xiàn)實基礎(chǔ)的工程建設(shè)。當年無論是就業(yè)“并軌”還是社保改革，都是既重總體設(shè)計，更重實踐探索，通過試點發(fā)現(xiàn)問題、總結(jié)經(jīng)驗，長短結(jié)合，由近及遠，一步步推進改革。用當時工作同志的話說，就是“吃著碗里的，看著盆里的，想著鍋里的”。話糙理不糙，這種循序漸進、積小勝為大勝、久久為功的工作思路，也值得長期借鑒?！?/p>

社保公曰：

吾聞“不謀萬世者不足以謀一時”，又聞“治大國如烹小鮮”。頂層設(shè)計者，貴在大格局、大氣度，基于現(xiàn)實性、可行性。其間精妙，存乎一心，權(quán)衡忖度，失毫謬千，當事者不可不察。