袁新芳

摘 要：檔案行政權(quán)力清單包括檔案行政權(quán)力清單制度、檔案行政權(quán)力清單和檔案行政審批權(quán)力清單三個(gè)層次。依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)，檔案行政權(quán)力清單有多種分類(lèi)法。分類(lèi)在檔案行政權(quán)力清單制定中是重要的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，對(duì)公民權(quán)利和檔案行政事項(xiàng)的性質(zhì)有影響深刻。檔案行政權(quán)力清單的分類(lèi)應(yīng)依法制定；范圍和種類(lèi)應(yīng)由國(guó)家檔案局統(tǒng)一制定；實(shí)施及責(zé)任應(yīng)由省部級(jí)制定；下級(jí)應(yīng)參照上級(jí)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，并應(yīng)編號(hào)、名稱(chēng)、依據(jù)、流程、責(zé)任“五統(tǒng)一”。

關(guān)鍵詞：檔案；行政權(quán)力；權(quán)力清單；分類(lèi)

檔案行政權(quán)力清單分類(lèi)是檔案行政權(quán)力清單研究的基本問(wèn)題之一，也是檔案行政權(quán)力清單制度建設(shè)需要搞清楚的基本問(wèn)題之一。然而，已有的研究文獻(xiàn)中并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)討論檔案行政權(quán)力清單分類(lèi)的文章。因此，筆者嘗試從檔案行政權(quán)力清單概念的分類(lèi)、檔案行政權(quán)力清單現(xiàn)有分類(lèi)、檔案行政權(quán)力清單分類(lèi)的意義及檔案行政權(quán)力清單分類(lèi)的設(shè)想四個(gè)方面對(duì)這一問(wèn)題做一些探討。

1 檔案行政權(quán)力清單概念的分類(lèi)

要對(duì)檔案行政權(quán)力清單的概念進(jìn)行分類(lèi)，首先要了解權(quán)力清單的分類(lèi)。學(xué)界對(duì)權(quán)力清單的分類(lèi)大致可歸納成最廣義、廣義、狹義、最狹義四種。最廣義的權(quán)力清單是指權(quán)力清單制度的建立，“涵蓋政府擁有的各項(xiàng)行政權(quán)力”[1]，即“用以規(guī)范權(quán)力清單的編制主體、編制程序、公開(kāi)形式及責(zé)任等一系列原則和規(guī)范的總稱(chēng)”[2]。而“廣義的權(quán)力清單，是指有權(quán)力的組織，根據(jù)一定的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，把掌握權(quán)力的公權(quán)力組織的權(quán)力進(jìn)行歸納、整理，形成一個(gè)結(jié)構(gòu)合理，條理明確的權(quán)力體系并對(duì)外公布，而狹義的權(quán)力清單是指有權(quán)力的組織，根據(jù)一定的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，把掌握行政權(quán)的各級(jí)政府及其工作部門(mén)的權(quán)力進(jìn)行歸納、整理，形成一個(gè)結(jié)構(gòu)合理，條理明確的行政權(quán)力體系并對(duì)外公布”[3]。最狹義的“權(quán)力清單指行政審批權(quán)力清單” [4]。

基于上述分析，由于檔案行政管理機(jī)構(gòu)屬于政府行政管理體系的組成部分，檔案行政權(quán)力清單亦屬于政府權(quán)力清單的組成部分，檔案行政權(quán)力清單只包括檔案行政權(quán)力清單制度、檔案行政權(quán)力清單和檔案行政審批權(quán)力清單三個(gè)層次，依次可以劃分為廣義、狹義和最狹義三種。

廣義的檔案行政權(quán)力清單是指檔案行政權(quán)力清單制度，即用以規(guī)范檔案行政權(quán)力清單的編制主體、編制程序、公開(kāi)形式及責(zé)任等一系列原則和規(guī)范的總稱(chēng)。

狹義的檔案行政權(quán)力清單是指有權(quán)力的組織，根據(jù)一定的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，把掌握檔案行政權(quán)的各級(jí)政府的檔案工作部門(mén)的行政權(quán)力進(jìn)行歸納、整理，形成結(jié)構(gòu)合理、條理明確的檔案行政權(quán)力體系并對(duì)外公布。

最狹義的檔案行政權(quán)力清單是指檔案行政審批權(quán)力清單。

本文討論的是狹義的檔案行政權(quán)力清單，即各級(jí)政府檔案工作部門(mén)，根據(jù)一定的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，把掌握的檔案行政權(quán)歸納、整理成一個(gè)結(jié)構(gòu)合理，條理明確的檔案行政權(quán)力體系并對(duì)外公布。

2 現(xiàn)有檔案行政權(quán)力清單的分類(lèi)

由于分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)不同，檔案行政權(quán)力清單可以劃分為多種不同類(lèi)型。比如：依據(jù)權(quán)力清單權(quán)力公開(kāi)所覆蓋的范圍來(lái)說(shuō)可分為“橫向權(quán)力清單”和“縱向權(quán)力清單”[5]。“橫向權(quán)力清單”指覆蓋全部檔案部門(mén)的權(quán)力信息目錄，即凡是掌握檔案行政權(quán)力的行政機(jī)關(guān)所制定并公開(kāi)的權(quán)力清單。這就是所謂的橫向到邊，不存在不受法律和社會(huì)監(jiān)督的特殊檔案部門(mén)?！翱v向權(quán)力清單”是指覆蓋各個(gè)層級(jí)，即從上至下，從中央到地方各級(jí)政府檔案機(jī)構(gòu)公開(kāi)各自的檔案行政權(quán)力目錄。這就是所謂的縱向到底，不存在不受監(jiān)督的特殊層級(jí)。

依據(jù)權(quán)力清單所包含的檔案行政職權(quán)范圍來(lái)看，可分為“行政執(zhí)法”類(lèi)權(quán)力清單、“行政管理”類(lèi)權(quán)力清單、“指導(dǎo)服務(wù)”類(lèi)權(quán)力清單和“其他”類(lèi)權(quán)力清單[6]。

依據(jù)權(quán)力清單承辦主體的層級(jí)來(lái)看，可以分為本級(jí)保留（指省、市兩級(jí)部門(mén)直接行使的行政權(quán)力）、下級(jí)屬地管理（指依法列入省、市級(jí)部門(mén)行政權(quán)力清單，今后原則上由市、縣（市、區(qū)）政府主管部門(mén)屬地管理，省、市級(jí)部門(mén)除重大事項(xiàng)外一般不再直接行使的行政權(quán)力）、共性權(quán)力（指省、市、縣級(jí)有關(guān)部門(mén)均擁有的行政權(quán)力）和審核轉(zhuǎn)報(bào)（指省、市、縣級(jí)部門(mén)審核并轉(zhuǎn)報(bào)上一級(jí)機(jī)關(guān)，由上一級(jí)機(jī)關(guān)作出最終行政決定的管理服務(wù)事項(xiàng)）四大類(lèi)[7]。

依據(jù)行政權(quán)力是否具有強(qiáng)制性，可以將檔案行政權(quán)力清單分為“權(quán)力清單”和“非權(quán)力清單”[8]。

還有依據(jù)行政權(quán)力的使用頻率，將檔案行政權(quán)力清單劃分為“原始行政權(quán)力、常用行政權(quán)力、非常用行政權(quán)力”[9]。

依據(jù)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門(mén)權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》）中要求的，參照行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政裁決和其他類(lèi)別的進(jìn)行分類(lèi)。

依權(quán)力清單分類(lèi)數(shù)量的多少，可以將檔案行政權(quán)力清單分為二分法（如“橫向權(quán)力清單”和“縱向權(quán)力清單”；“權(quán)力清單”和“非權(quán)力清單”）、三分法（原始行政權(quán)力、常用行政權(quán)力、非常用行政權(quán)力）、四分法（“行政執(zhí)法”類(lèi)、“行政管理”類(lèi)、“指導(dǎo)服務(wù)”類(lèi)和“其他”類(lèi)；或本級(jí)保留、下級(jí)屬地管理、共性權(quán)力、審核轉(zhuǎn)報(bào)）和多分法（行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政裁決和其他）。

從《檔案管理》發(fā)表的《部分省份省級(jí)檔案行政權(quán)力清單實(shí)證分析》[10]《全國(guó)副省級(jí)市檔案行政權(quán)力清單實(shí)證分析》[11]《市縣級(jí)檔案行政權(quán)力清單實(shí)證分析》[12]反映的問(wèn)題看，現(xiàn)有檔案行政權(quán)力清單的分類(lèi)主要存在兩方面的共性問(wèn)題：一是還沒(méi)有統(tǒng)一的劃分依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，各級(jí)政府對(duì)權(quán)力事項(xiàng)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一；二是各種分類(lèi)之間的界限也不夠清晰，學(xué)界、實(shí)務(wù)界、司法界對(duì)權(quán)力清單分類(lèi)的認(rèn)識(shí)不一致，沒(méi)有形成科學(xué)合理的分類(lèi)體系。

3 檔案行政權(quán)力清單分類(lèi)的意義

從建立檔案行政權(quán)力清單制度的目的來(lái)看，權(quán)力清單的分類(lèi)是檔案行政權(quán)力清單制定中最為重要的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》明確要求：“地方各級(jí)政府工作部門(mén)要對(duì)行使的直接面對(duì)公民、法人和其他組織的行政職權(quán)，分門(mén)別類(lèi)進(jìn)行全面徹底梳理，逐項(xiàng)列明設(shè)定依據(jù)，匯總形成部門(mén)行政職權(quán)目錄?！笨梢?jiàn)，“按照一定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)現(xiàn)存行政權(quán)力進(jìn)行梳理，公開(kāi)行政權(quán)力運(yùn)行流程，是推行權(quán)力清單制度的重要目標(biāo)”[13]。

從制定檔案行政權(quán)力清單的實(shí)踐看，檔案行政權(quán)力清單的分類(lèi)，對(duì)公民權(quán)利和行政事項(xiàng)性質(zhì)均有著重要的影響。一方面，檔案權(quán)力清單中列舉的檔案行政權(quán)力是對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響的檔案行政行為，這樣列入檔案行政權(quán)力清單的權(quán)力事項(xiàng)自然會(huì)影響到公民的權(quán)利。另一方面，“權(quán)力事項(xiàng)類(lèi)別中存在容易混淆的行為類(lèi)別，給權(quán)力清單制定帶來(lái)了一定的困惑，如果不把分類(lèi)進(jìn)行明晰的界定，會(huì)混淆行政事項(xiàng)的性質(zhì)。例如行政備案和行政許可的界分，行政征收與行政征購(gòu)的界分等。同時(shí)，不同性質(zhì)的行政事項(xiàng)在對(duì)行政主體的要求、行政行為的程序和條件等方面都存在很大差異”[14]。

4 統(tǒng)一檔案行政權(quán)力清單分類(lèi)的設(shè)想

檔案行政權(quán)力清單不統(tǒng)一，是一個(gè)共性問(wèn)題。如何解決這一問(wèn)題，學(xué)界和實(shí)務(wù)界均有自己的見(jiàn)解。劉妤認(rèn)為：對(duì)已有法律界定的權(quán)力事項(xiàng)類(lèi)別，依法制定權(quán)力清單；下級(jí)政府的權(quán)力清單事項(xiàng)參照上級(jí)政府統(tǒng)一分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行歸類(lèi)[15]。王春業(yè)認(rèn)為：對(duì)于屬于行政權(quán)力范圍和種類(lèi)的，由中央一級(jí)行政機(jī)關(guān)來(lái)統(tǒng)一制定；對(duì)于上下級(jí)權(quán)力配置的具體實(shí)施以及責(zé)任規(guī)定由省級(jí)地方政府制定；對(duì)于流程圖以及具有基層特色的裁量基準(zhǔn)，由市級(jí)政府及其職能部門(mén)制定[16]。劉東斌認(rèn)為：應(yīng)當(dāng)“確立統(tǒng)一劃分檔案行政權(quán)力的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)”[17]。吳雁平認(rèn)為：應(yīng)當(dāng)是依法依規(guī)梳理檔案行政管理中的各項(xiàng)監(jiān)管權(quán)[18]。

綜上，可以將上述不同觀點(diǎn)歸納為：對(duì)已有法律界定的檔案行政權(quán)力類(lèi)別，依法制定檔案行政權(quán)力清單；對(duì)于屬于檔案行政權(quán)力范圍和種類(lèi)的，由國(guó)家檔案局統(tǒng)一制定；對(duì)于上下級(jí)權(quán)力配置的具體實(shí)施以及責(zé)任規(guī)定由省部級(jí)檔案行政管理機(jī)構(gòu)制定；下級(jí)檔案行政管理機(jī)關(guān)在制定權(quán)力清單事項(xiàng)時(shí)參照上級(jí)檔案行政管理機(jī)關(guān)統(tǒng)一分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行歸類(lèi)。

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