作者簡(jiǎn)介：盧威，廈門大學(xué)教育研究院博士后研究人員。（福建廈門/361005）

*本文系中國博士后科學(xué)基金面上資助項(xiàng)目（編號(hào)2016M592085）的研究成果之一。

摘要：新公共管理在西方國家推動(dòng)了政府與大學(xué)關(guān)系的重構(gòu)。一些國家在政校之間積極引入契約制度，政府通過簽訂契約的方式管理大學(xué)。這一新型政校關(guān)系模式對(duì)我國的借鑒意義在于，它有助于增進(jìn)大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)、提升大學(xué)改進(jìn)績(jī)效的主體性、促進(jìn)大學(xué)發(fā)展的個(gè)性化與特色化。其局限則在于，大學(xué)辦學(xué)績(jī)效不易全方位測(cè)算，很多方面難以具體約定；另外，契約管理或?qū)U(kuò)增學(xué)校層面的行政權(quán)力，不盡順應(yīng)大學(xué)治理改革方向。盡管如此，對(duì)于改革政校關(guān)系而言，推行契約管理仍是一個(gè)最不壞的選項(xiàng)，其實(shí)施有賴于三個(gè)制度要件：轉(zhuǎn)變政府職能定位、完善大學(xué)法人制度和培育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)代大學(xué)制度；政府；大學(xué)；契約管理

1970年代末以來，伴隨著宏觀政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化和高等教育內(nèi)部矛盾凸顯，“全世界的大學(xué)已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)看不到盡頭的令人感到混亂的時(shí)期?！叩冉逃龁适Я怂赡芤欢染哂械姆€(wěn)定狀態(tài)”[1]。在此背景下，全球范圍內(nèi)興起了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的高等教育改革運(yùn)動(dòng)，一些發(fā)達(dá)國家積極探索管理大學(xué)的新方式，高等教育契約管理應(yīng)運(yùn)而生。這里的高等教育契約管理，專指“依據(jù)政府發(fā)布的高等教育發(fā)展規(guī)劃，高校制定自身的發(fā)展目標(biāo)和計(jì)劃，通過協(xié)商機(jī)制與政府達(dá)成契約；根據(jù)契約規(guī)定，政府給予必要的政策與經(jīng)濟(jì)支持，并在一定周期內(nèi)對(duì)高校進(jìn)行考核評(píng)估，按照考核評(píng)估結(jié)果對(duì)高校予以激勵(lì)”[2]。它的本質(zhì)是目標(biāo)管理，只不過目標(biāo)并非由政府單方設(shè)定，而是政校雙方協(xié)商的產(chǎn)物，基于此評(píng)估辦學(xué)績(jī)效、確定資源配置。協(xié)調(diào)大學(xué)與政府的關(guān)系，是我國建構(gòu)現(xiàn)代大學(xué)制度的關(guān)鍵一環(huán)。有調(diào)查表明，較之傳統(tǒng)的行政管制，大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)偏向于認(rèn)同高校自主和契約管理方式。[3]那么，高等教育契約管理有哪些借鑒價(jià)值？它又存在什么局限和問題？我國是否有必要建立這樣的制度？對(duì)此展開深入探究，具有重要意義。

一、高等教育契約管理的域外實(shí)踐

新公共管理是契約管理最重要的思想源泉。傳統(tǒng)公共行政以韋伯的科層制為基礎(chǔ)，普遍盛行于福利國家時(shí)代，其奉行的是一種理性化的、集權(quán)的管理方式。在新公共管理的倡導(dǎo)者看來，這種公共行政模式是僵化和低效的，也是過時(shí)的。要提高公共部門的效率和效能，就必須向私人部門汲取經(jīng)驗(yàn)。新公共管理的內(nèi)涵及特征主要包括：（1）向職業(yè)化管理轉(zhuǎn)變；（2）標(biāo)準(zhǔn)與績(jī)效測(cè)量；（3）產(chǎn)出控制；（4）單位的分散化；（5）競(jìng)爭(zhēng)；（6）私人部門管理風(fēng)格；（7）紀(jì)律與節(jié)約。[4]在新公共管理視域中，公共部門的績(jī)效是可以通過一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)度的；且較之傳統(tǒng)公共行政注重過程，它更加強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向，主張嚴(yán)格的事后績(jī)效評(píng)估與問責(zé)。在新公共管理運(yùn)動(dòng)中，西方國家高等教育體制發(fā)生了重大變革：一方面政府逐步解除管制，促使大學(xué)轉(zhuǎn)向自主經(jīng)營；另一方面則推行事后評(píng)估，跟蹤辦學(xué)績(jī)效。蓋伊·尼夫基于對(duì)西歐高等教育1986年至1988年新趨勢(shì)的深入研究，指出“評(píng)估型政府”正在興起，一種新興的“事后評(píng)估”通過產(chǎn)出控制，取代了過程控制，并由此決定了資源的配置。他寫道：“通過過程控制轉(zhuǎn)向產(chǎn)出控制，從而使高等教育更趨于國家優(yōu)先的領(lǐng)域，這是高等教育大眾化以來高等教育政策領(lǐng)域最重要的發(fā)展之一?！盵5]

在新公共管理興起背景下，契約管理開始成為許多國家政府管理大學(xué)的政策工具。法國是對(duì)大學(xué)實(shí)施契約管理的典型國家。1983年，大學(xué)研究機(jī)構(gòu)與教育部之間開始簽訂研究合同。[6]1984年《高等教育法》（薩瓦里法）獲得通過，這部法律一方面提倡國家與地區(qū)、大學(xué)簽訂合同，以擴(kuò)大地方和大學(xué)的自主權(quán)，另一方面設(shè)立大學(xué)評(píng)估全國委員會(huì)，加強(qiáng)評(píng)估和監(jiān)督，從而提高高等教育質(zhì)量。[7]依該法規(guī)定，大學(xué)可以根據(jù)所確定的教學(xué)與科研等發(fā)展目標(biāo)，通過協(xié)商與國家簽訂多年合同，學(xué)校要承諾完成發(fā)展目標(biāo)規(guī)定的任務(wù)，國家則保證提供相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)與人員編制。1990年開始，大學(xué)與國家簽訂4年合同的新型撥款模式普遍實(shí)行，合同內(nèi)容包括教學(xué)與研究、大學(xué)生生活、國際合作等大學(xué)的全部領(lǐng)域。1994年起，這種合同被命名為“大學(xué)發(fā)展合同”。[8]到2005年，大學(xué)通過合同政策獲得的資金達(dá)到獲得資金總量的1/3，其中科研占50%，建筑和設(shè)施占20%，其他事項(xiàng)占30%。到了2007年，包括各類高校在內(nèi)的204所大學(xué)與政府簽訂了合同。[9]

盡管政府通過契約管理大學(xué)是法國高等教育體制最鮮明的特色之一，但這種管理方式如今已被不少國家采用。同樣地處歐洲大陸的德國從1997年開始，便在政府與大學(xué)之間引入了目標(biāo)協(xié)定制度。迄今為止，德國16個(gè)聯(lián)邦州都已在使用這一調(diào)控手段。作為政府與大學(xué)雙方共同商定的工作任務(wù)和發(fā)展目標(biāo)，目標(biāo)協(xié)定通常會(huì)涉及到以下幾個(gè)方面：辦學(xué)特色、教學(xué)和科研質(zhì)量、培養(yǎng)后備人才、國際化、現(xiàn)有專業(yè)和新設(shè)專業(yè)的發(fā)展目標(biāo)，等等。通過引入目標(biāo)協(xié)定，此前的輸入式管理模式——由政府主管部委對(duì)大學(xué)進(jìn)行科層式細(xì)節(jié)管理——被一種注重由政府和高校共同確定發(fā)展目標(biāo)的外部調(diào)控機(jī)制所取代。[10]無獨(dú)有偶，在大西洋彼岸的美國，有的州將契約管理方式同高等教育績(jī)效撥款制度結(jié)合起來。所謂績(jī)效撥款，就是在高等教育撥款與大學(xué)績(jī)效之間建立聯(lián)系，撥款數(shù)額與績(jī)效水平正相關(guān)，以此促進(jìn)大學(xué)提高辦學(xué)績(jī)效。曾在1970年代末率先實(shí)行績(jī)效撥款制度的田納西州，其績(jī)效撥款政策和指標(biāo)，均由高等教育協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和大學(xué)共同協(xié)商制定，而不是由立法機(jī)構(gòu)單方強(qiáng)制規(guī)定，從而體現(xiàn)了大學(xué)在政策制定過程中平等和自主的地位。[11]

契約管理不僅流行于部分歐美國家，它也是近年來日本國立大學(xué)法人化改革的顯著特征。法人化改革前，日本與歐洲傳統(tǒng)的高等教育管理體制有些相似，一方面是大學(xué)基層學(xué)術(shù)權(quán)力十分強(qiáng)大，另一方面則體現(xiàn)為政府權(quán)力深入大學(xué)內(nèi)部，甚至一些組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和人事事項(xiàng)都由政府掌控。2004年法人化改革后，政府改變了這種直接干預(yù)控制的管理方式，代之以同大學(xué)簽訂中期目標(biāo)的方式實(shí)施契約管理。根據(jù)《國立大學(xué)法人法》規(guī)定，日本政府要求各校根據(jù)自身性質(zhì)和特點(diǎn)，以6年為一個(gè)周期制訂中期計(jì)劃并征得文部科學(xué)省認(rèn)可。周期結(jié)束時(shí)，各大學(xué)有義務(wù)將上述計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)情況向文部科學(xué)省設(shè)置的國立大學(xué)法人評(píng)價(jià)委員會(huì)和設(shè)在總務(wù)省的獨(dú)立行政法人評(píng)價(jià)委員會(huì)報(bào)告，接受評(píng)估。[12]國家根據(jù)辦學(xué)情況調(diào)整撥款，大學(xué)實(shí)現(xiàn)中期計(jì)劃的程度成為政府決定預(yù)算分配的主要依據(jù)。[13]

·教育管理·高等教育契約管理：價(jià)值與局限

二、高等教育契約管理的借鑒意義

契約管理的興起，不僅意味著政府管理大學(xué)具體手段的變化，而且代表了一種新型的政校關(guān)系模式。以契約關(guān)系取代隸屬關(guān)系、用契約管理改造傳統(tǒng)的計(jì)劃指令式管理，是改革我國大學(xué)與政府關(guān)系的應(yīng)有之義，其借鑒意義主要有三。

第一，有助于增進(jìn)大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)。自由與控制的矛盾貫穿于大學(xué)制度演進(jìn)始終。實(shí)踐反復(fù)證明，自治是大學(xué)沿循學(xué)術(shù)內(nèi)在邏輯有序運(yùn)轉(zhuǎn)的基石，是高等教育繁榮發(fā)展的前提。正如歷史學(xué)家哈羅德·珀金所言：“就大學(xué)為了追求和傳播知識(shí)需要自由而言，當(dāng)種種控制力量軟弱分散時(shí)，大學(xué)知識(shí)之花就開得絢麗多姿。”[14]長(zhǎng)期以來，我國高等教育深受單位體制形塑，公立大學(xué)淪為內(nèi)化于政府的行政組織、鑲嵌于政府的附屬機(jī)構(gòu)?！罢怨芾硇姓块T的手段和思維來管理高等教育和高等學(xué)校。具體來說，就是指令性、同質(zhì)化和工程化管理?！盵15]以至于“將大學(xué)組織內(nèi)部的行政權(quán)力‘化成了政府行政權(quán)力‘鏈條的末端。通過這根權(quán)力‘鏈條，政府教育行政部門對(duì)大學(xué)的管理一直延伸到大學(xué)內(nèi)部，實(shí)際上取代了大學(xué)對(duì)自己的管理”[16]。這種高強(qiáng)度控制不僅導(dǎo)致大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)付之厥如，而且深深扭曲了大學(xué)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力嚴(yán)重失衡。也正是緣于此，重構(gòu)政府與大學(xué)的關(guān)系，改變政府高度集權(quán)、統(tǒng)得過死的局面，增進(jìn)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)，歷來是我國高等教育體制改革的核心主題。辦學(xué)自主權(quán)可分為“目的自主”與“手段自主”兩個(gè)維度。[17]就目的而論，高等教育契約管理主張政校雙方就大學(xué)應(yīng)達(dá)到的績(jī)效目標(biāo)展開充分協(xié)商，協(xié)定的目標(biāo)是雙方合意的產(chǎn)物；同時(shí)，由于契約管理主張?jiān)谑潞筮M(jìn)行結(jié)果監(jiān)控，因此大學(xué)在手段上具有更充分的自主權(quán)。質(zhì)言之，契約管理倡導(dǎo)目的部分自主和手段充分自主相結(jié)合。在大學(xué)已成為步入社會(huì)的中心、不可避免地要回應(yīng)績(jī)效責(zé)任的今天，契約管理顯然是調(diào)和大學(xué)自主與政府控制矛盾的有效方式。

第二，有利于提升大學(xué)改善辦學(xué)績(jī)效的主體性。政府對(duì)大學(xué)辦學(xué)績(jī)效的監(jiān)控有兩種方式：一是政府單方制定辦學(xué)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，大學(xué)在此框架內(nèi)規(guī)劃實(shí)施路徑，被動(dòng)接受政府評(píng)估；二是政府與大學(xué)共同協(xié)商大學(xué)發(fā)展目標(biāo)，再由政府考評(píng)約定目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度。多年來，我國采取的主要是第一種方式。無論教育部組織的本科教學(xué)工作水平評(píng)估與合格評(píng)估，還是教育部學(xué)位中心組織的學(xué)科評(píng)估，其指標(biāo)均是組織者單方確定的。雖然官方文件經(jīng)常宣稱指標(biāo)是“廣泛征求意見”的產(chǎn)物，但征求意見并不等于與參評(píng)院校進(jìn)行充分協(xié)商，掩蓋不了大學(xué)處于被動(dòng)應(yīng)付狀態(tài)的事實(shí)。況且，這些征求意見的“廣泛性”似乎也有待商榷。如教育部學(xué)位中心曾在第四輪學(xué)科評(píng)估指標(biāo)中指定了人文社會(huì)學(xué)科的“A類期刊名單”，并稱其經(jīng)過了全國博士生導(dǎo)師的網(wǎng)絡(luò)投票，但該名單公布后引發(fā)較大爭(zhēng)議，最后學(xué)位中心不得不收回成命。有學(xué)者坦言：“我作為博士生導(dǎo)師，并沒有接到過參加網(wǎng)絡(luò)投票的邀請(qǐng)，我也詢問過我認(rèn)識(shí)的一些博士生導(dǎo)師，也沒有人說參加過投票?！盵18]這樣的評(píng)估所面臨的不僅是指標(biāo)未必科學(xué)合理的問題，而且嚴(yán)重侵蝕了大學(xué)的主體性。作為新型控制手段，政府主導(dǎo)的評(píng)估連同傳統(tǒng)的科層化、指令式管理一道，極大地強(qiáng)化了政府控制權(quán)力，遭到大學(xué)和師生的抵觸?？刂拼髮W(xué)本身不是目的，提升辦學(xué)績(jī)效才是最終追求。而改進(jìn)辦學(xué)績(jī)效的主體顯然是大學(xué)自身，并不是政府。大學(xué)是積極行動(dòng)還是消極招架，對(duì)于能否改進(jìn)辦學(xué)績(jī)效的影響不言而喻。一項(xiàng)對(duì)美國兩個(gè)州的比較研究顯示，田納西州在制定績(jī)效撥款政策時(shí)注重同院校協(xié)商，得到了較高認(rèn)同和支持，取得了積極效果；而南卡羅萊納州的績(jī)效撥款政策偏重法律強(qiáng)制，致使高校普遍質(zhì)疑其提高教育質(zhì)量、學(xué)生受教育經(jīng)歷和成本收益等方面的實(shí)效。[19]比較來看，田納西州的契約管理做法更為可取，值得借鑒。

第三，促進(jìn)大學(xué)發(fā)展的個(gè)性化與特色化。當(dāng)前政府對(duì)大學(xué)的評(píng)估還存在一個(gè)突出弊端，那就是“一把尺子量天下”，只有一套標(biāo)準(zhǔn)，一種刻度，所有學(xué)校都按同一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估。[20]如此整齊劃一的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)至少容易導(dǎo)致兩方面困境。一方面，大學(xué)難以根據(jù)自身實(shí)際情況改進(jìn)績(jī)效。提高辦學(xué)質(zhì)量是評(píng)估的根本目的，結(jié)合各校實(shí)際情況和特點(diǎn)采取差別化的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，才更容易發(fā)現(xiàn)其辦學(xué)中存在的真問題，從而有針對(duì)性地設(shè)計(jì)改進(jìn)方案。當(dāng)前對(duì)不同層次、不同類型的學(xué)校都采取大致相同的評(píng)估指標(biāo)，進(jìn)一步說，是用綜合性研究型大學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)來衡量其辦學(xué)水平，其結(jié)果便是很難發(fā)現(xiàn)真問題和“對(duì)癥下藥”。另一方面，統(tǒng)一的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)抑制了大學(xué)辦學(xué)特色的形成和培育?！皩?shí)施高等教育的最差的辦法就是把所有的雞蛋往一個(gè)籃子里裝——高等教育最忌諱單一僵化的模式?！盵21]如潘懋元先生所言，造成我國大學(xué)同質(zhì)化的原因很多，其中一點(diǎn)就是現(xiàn)行的高等院?？荚u(píng)模式和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)存在問題：“評(píng)估體系基本上是根據(jù)精英教育、研究型大學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)來設(shè)定的。雖有所修改，但仍是著重于學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)體系中，最重要的衡量參數(shù)是學(xué)校規(guī)模、層次和學(xué)位點(diǎn)數(shù)量，由于評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)單一，高校之間實(shí)際上比的是‘高與‘大，而不是‘學(xué)，這也引導(dǎo)了高校盲目求大求全?！盵22]在實(shí)踐中，“很多高校為了迎合政府的期望，獲得更多的資源，不顧自身的條件和特點(diǎn)，采取了一些不能為或者不可為的行動(dòng)”[23]。對(duì)此，高等教育契約管理無疑提供了有益的思路：政府與大學(xué)一對(duì)一地訂立契約，每所大學(xué)面對(duì)的考評(píng)指標(biāo)都是個(gè)性化的、切合自身的特點(diǎn)的，除此之外不再另行設(shè)立統(tǒng)一的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，如此不僅可有針對(duì)性地改進(jìn)大學(xué)辦學(xué)質(zhì)量，還將有力促進(jìn)辦學(xué)特色的形成。

三、高等教育契約管理的內(nèi)在局限

盡管如此，高等教育契約管理也并非無可指摘，以下兩個(gè)局限是其難以回避的。

第一，由于大學(xué)辦學(xué)績(jī)效在很大程度上不易測(cè)算，很多方面難以具體約定；若片面地推行契約管理，將強(qiáng)化對(duì)大學(xué)的理性控制，導(dǎo)致辦學(xué)績(jī)效異化。可約定性是訂立契約的基本前提。若內(nèi)容和目標(biāo)不夠清晰明確、難以計(jì)量測(cè)度，那么契約即便存在也多停留于象征意義。大學(xué)正是這樣一類組織，它的目標(biāo)模糊不清，績(jī)效產(chǎn)出不易測(cè)量，很難明確約定?！坝捎谀繕?biāo)是如此廣泛含糊，以致大學(xué)或高等教育系統(tǒng)不可能實(shí)現(xiàn)目標(biāo)——或不可能實(shí)現(xiàn)不了目標(biāo)。任何人都不可能對(duì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度進(jìn)行評(píng)估?！盵24]我們可以籠統(tǒng)地規(guī)定人才培養(yǎng)目標(biāo)，但怎樣加以衡量恐怕存在困難。高等教育使個(gè)人心智終身獲益、大學(xué)對(duì)民族精神的貢獻(xiàn)，都不可能還原為簡(jiǎn)單的數(shù)字?！坝捎诮逃?wù)測(cè)量的困難，就面臨著其服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量的‘不可立約，即使立約也是不完全合同?！盵25]科研亦是如此，政府可以要求大學(xué)提高科研水平，但大學(xué)是否達(dá)到這個(gè)目標(biāo)卻難以通過定量指標(biāo)進(jìn)行檢驗(yàn)。“可量化的指標(biāo)，這個(gè)要素的呈現(xiàn)是高等學(xué)?？?jī)效評(píng)價(jià)難度最大的工作。因?yàn)椋叩葘W(xué)校作為育人的教育組織，其辦學(xué)中存在的變化性、隱藏性、效果滯后性等特點(diǎn)非常明顯。形成一些高等學(xué)?？?jī)效評(píng)價(jià)的概念性指標(biāo)相對(duì)比較容易，但要形成可量化、可采集的指標(biāo)則并不容易?！盵26]由于辦學(xué)績(jī)效難以全方位測(cè)量，實(shí)踐中，政校雙方對(duì)教學(xué)科研質(zhì)量的約定，最終難免異化為僅約定“量”而不好約定“質(zhì)”，甚至以“量”來評(píng)估、驗(yàn)收“質(zhì)”，一串串?dāng)?shù)字便成為辦學(xué)績(jī)效的替代品。人才培養(yǎng)績(jī)效被分解為在校生數(shù)、精品課程數(shù)、規(guī)劃教材數(shù)、教學(xué)成果獎(jiǎng)勵(lì)獲得數(shù)等若干指標(biāo)；科研水平往往通過出版了多少專著、發(fā)表了多少論文、立項(xiàng)了多少課題、獲得了多少經(jīng)費(fèi)資助等衡量。這些數(shù)字的確能在一定程度上反映辦學(xué)績(jī)效，但若將其簡(jiǎn)單等同于辦學(xué)績(jī)效，必然導(dǎo)致高等教育質(zhì)量的表象化和學(xué)術(shù)成就的虛假繁榮，大學(xué)對(duì)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的價(jià)值被忽略，人們對(duì)大學(xué)功用的評(píng)價(jià)將變得短視。有學(xué)者無奈地慨嘆：“長(zhǎng)此以往，可以想象，大學(xué)里最終將只剩最會(huì)寫論文的人?！盵27]總之，契約管理作為一種理性化管理方式，與學(xué)術(shù)組織特性并不完全吻合。“由于大多數(shù)高校都沒有一個(gè)明確而具體的‘使命，其成就不能用一個(gè)統(tǒng)一的數(shù)量方法如‘利潤來評(píng)價(jià)，因此，在企業(yè)組織中普遍適用的會(huì)計(jì)過程、結(jié)構(gòu)和制度，對(duì)高校來講，并不總是適用的。”[28]對(duì)大學(xué)來說，“一切以數(shù)字形式呈現(xiàn)給決策者的東西都是表象，而不是真理。認(rèn)為表象就是真理，必然導(dǎo)致決策的失誤，在大學(xué)里，這可能是災(zāi)難性的”[29]。

第二，實(shí)行契約管理可能增加學(xué)校層面的行政權(quán)力。契約管理強(qiáng)調(diào)大學(xué)的整體行動(dòng)能力，質(zhì)言之，大學(xué)必須具備“一個(gè)強(qiáng)有力的駕馭核心”。這已得到域外經(jīng)驗(yàn)證實(shí)。在法國，“契約管理強(qiáng)調(diào)大學(xué)的整體作用，只有大學(xué)具有法人資格，與國家簽訂一個(gè)綜合、全面而又相對(duì)具體的合同，大學(xué)內(nèi)部各學(xué)院需要從大學(xué)整體利益出發(fā)，反復(fù)磋商合同具體內(nèi)容，從而加強(qiáng)了各學(xué)院之間的橫向聯(lián)系及其與大學(xué)的縱向聯(lián)系。通過契約管理，使學(xué)院切實(shí)回歸到大學(xué)，使其不僅僅只是國家、教授（學(xué)科和專業(yè)）的學(xué)院，從而增強(qiáng)大學(xué)整合內(nèi)部各種資源的力度”[30]。在日本，近年來以大學(xué)校長(zhǎng)為核心的行政權(quán)力也有所增大：“國立大學(xué)法人化的實(shí)施，在加強(qiáng)各大學(xué)在組織、人事、經(jīng)費(fèi)等方面的自主性、自律性的同時(shí)，要求校長(zhǎng)作為大學(xué)辦學(xué)的最高責(zé)任人充分發(fā)揮強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)作用和管理才能，因此校長(zhǎng)的權(quán)限和責(zé)任大大增加?！盵31]概言之，政府通過訂立契約的方式管理大學(xué)，的確賦予了大學(xué)更充分的自主權(quán)；但與此同時(shí)，大學(xué)內(nèi)部卻很可能會(huì)變得更加集權(quán)，原本屬于基層組織的權(quán)力被逐步上收，轉(zhuǎn)移到高層管理者手中。對(duì)歐洲大陸和日本的大學(xué)而言，上移管理重心確屬必要：“從垂直角度看，歐洲大陸高等教育傳統(tǒng)的權(quán)力分配，首先是將權(quán)力置于行會(huì)形式的講座，其次是中央各部門的官僚機(jī)構(gòu)，后者是適應(yīng)遷就教授行會(huì)的。系統(tǒng)的中部是以院校行政或董事管理形式存在的虛弱權(quán)力。隨著系統(tǒng)復(fù)雜性和規(guī)模的增長(zhǎng)，中部權(quán)力的虛弱已日益被看作是一個(gè)嚴(yán)重的弱點(diǎn)”。[32]然而，我國大學(xué)治理面對(duì)著不同的問題。大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自治和學(xué)術(shù)自由之間并無線性因果關(guān)系，大學(xué)自治并不必然意味著學(xué)術(shù)自治和自由。契約管理的確可以增加大學(xué)自主權(quán)，但這些增加的權(quán)力往往被學(xué)校層面的行政團(tuán)隊(duì)所掌握，未必能夠繼續(xù)沿循著分權(quán)的路徑，賦予校內(nèi)的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和學(xué)者個(gè)體。同樣可能發(fā)生的是，大學(xué)行政高層為了達(dá)到與政府約定的目標(biāo)，將進(jìn)一步從基層學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)中抽取管理和決策權(quán)力，加大對(duì)學(xué)者個(gè)體的規(guī)訓(xùn)力度，使之教學(xué)和研究方向服務(wù)于學(xué)校整體規(guī)劃大局。而我國大學(xué)治理改革的應(yīng)然取向，不僅是讓大學(xué)獲得相對(duì)于政府的自主，更根本的落腳點(diǎn)還在于實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)自治與增進(jìn)學(xué)術(shù)自由。就此而論，或?qū)?qiáng)化學(xué)校行政權(quán)力的契約管理不盡順應(yīng)大學(xué)治理改革方向，還可能悖反這一目標(biāo)。

四、契約管理：一個(gè)最不壞的選項(xiàng)

對(duì)我國來說，契約管理究竟是不是值得采取的改革方案？我們把政府與大學(xué)的關(guān)系分為四種情形：（1）大學(xué)充分自治；（2）政府對(duì)大學(xué)實(shí)施計(jì)劃式、指令式管理；（3）大學(xué)自治+政府單方制定標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施評(píng)估；（4）大學(xué)自治+政府基于政校契約實(shí)施評(píng)估。其中，第一種最符合經(jīng)典大學(xué)理想和學(xué)術(shù)組織內(nèi)在邏輯，但當(dāng)今大學(xué)已是后工業(yè)社會(huì)的軸心機(jī)構(gòu)，緊密纏繞在與政府、產(chǎn)業(yè)的三螺旋之中，大眾化高等教育時(shí)代的大學(xué)也離不開政府和社會(huì)的支持，故該選項(xiàng)不切實(shí)際。實(shí)際上，充分的大學(xué)自治或許在過去也不曾存在，即便是在史上留下濃墨重彩一筆的洪堡大學(xué)理想，也從未完全付諸實(shí)踐。第二種是近年來我國政校關(guān)系的寫照，它以政府邏輯僭越學(xué)術(shù)邏輯，由此造成的大學(xué)“行政化”弊病已人盡皆知，這是最不理想的政校關(guān)系模式。第三、四種是當(dāng)下許多西方國家政校關(guān)系的鮮明特征。盡管這種制度在西方也多有批評(píng)，但較之前兩者，這一建立在“政府放權(quán)+事后評(píng)估”基礎(chǔ)上的政校關(guān)系更為合理；而且，既然評(píng)估不可避免，那么建立在協(xié)商合意基礎(chǔ)上的評(píng)估，顯然比政府單方設(shè)定績(jī)效目標(biāo)的評(píng)估要好得多?？梢?，第四種也就是契約管理最為可取。契約管理固然有其短板，但在政府干預(yù)和理性控制不可避免要滲透進(jìn)大學(xué)的今天，它仍不失為折中大學(xué)內(nèi)在邏輯與公共責(zé)任的可行途徑，是個(gè)最不壞的選項(xiàng)，如何把握分寸揚(yáng)長(zhǎng)避短至關(guān)重要。就國情而論，實(shí)施契約管理尚需滿足三個(gè)制度要件。

第一，轉(zhuǎn)變政府職能定位?！坝捎谡２环?、管辦不分，我國政府始終是高校管理的主導(dǎo)者，政府在政治上突出黨組織的政治核心作用、經(jīng)濟(jì)上掌控高校財(cái)務(wù)和校產(chǎn)、法律上局限于文本意義上的依法辦學(xué)、行政上統(tǒng)籌指導(dǎo)高校的行政執(zhí)行、業(yè)務(wù)上宏觀管理與環(huán)節(jié)干預(yù)高校業(yè)務(wù)相并存，行政權(quán)在高校發(fā)展中始終起著支配作用，政府權(quán)力在宏觀與微觀層面都對(duì)高校辦學(xué)自主權(quán)形成擠壓。”[33]實(shí)際上，契約管理意味著大學(xué)是具有高度自主性的行動(dòng)者。“政府是現(xiàn)代大學(xué)的保護(hù)人而不是當(dāng)事人”[34]，其職責(zé)是“掌舵”而非“劃槳”，它只需同大學(xué)協(xié)商契約目標(biāo)，而不應(yīng)過多介入大學(xué)具體事務(wù)。要推行契約管理就必須轉(zhuǎn)變政府職能，將其限定在高等教育宏觀規(guī)劃并提供物質(zhì)和制度保障方面。

第二，完善大學(xué)法人制度。大學(xué)與政府的契約是兩個(gè)法人之間的協(xié)議。因此，大學(xué)的充分法人化是契約管理的前提。雖然《高等教育法》賦予大學(xué)以法人資格，但它僅限于民法意義，明確的是大學(xué)的民事主體地位，旨在方便其參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。這是一種不完全的法人化，它并不意味著大學(xué)相對(duì)于政府也是獨(dú)立法人。迄今為止，公立大學(xué)仍是隸屬于政府的事業(yè)單位，對(duì)政府具有極強(qiáng)的依附性，這就使得政校之間不可能就契約目標(biāo)和內(nèi)容展開充分協(xié)商。為此，大學(xué)尚需進(jìn)行“二次法人化”[35]，通過確立公法人地位，實(shí)現(xiàn)從隸屬于政府的單位組織到獨(dú)立于政府的法人機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。只有國家是一個(gè)法人，大學(xué)是相對(duì)于國家的另一個(gè)法人，雙方地位相對(duì)平等，契約才能真實(shí)有效。

第三，培育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。通過與政府和大學(xué)利益無涉的獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估大學(xué)績(jī)效，是保證評(píng)估客觀公正的基本前提，也是發(fā)達(dá)國家實(shí)施契約管理過程中的普遍做法。近年來，我國也成立了教育部高等教育教學(xué)評(píng)估中心、教育部學(xué)位中心，以及一些省市的教育評(píng)估院等具有法人地位的評(píng)估機(jī)構(gòu)。但由于它們與教育行政部門存在隸屬關(guān)系，其負(fù)責(zé)人由教育行政部門任命，其行政人員系國家干部，其日常經(jīng)費(fèi)主要由財(cái)政列支，甚至承擔(dān)某些行政職能，因此仍屬體制內(nèi)的一部分，還不能算是真正意義的第三方機(jī)構(gòu)，由其組織的評(píng)估活動(dòng)仍帶有濃厚的行政色彩，距離管辦評(píng)分離相去甚遠(yuǎn)。因此，培育并倚重那些與政府不存在隸屬關(guān)系的真正第三方機(jī)構(gòu)，是未來改革的重要方向。

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（責(zé)任編輯鐘嘉儀）