楊霞

[摘 要] 高速公路的水平高低是一個(gè)國家文明程度的體現(xiàn)，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生著重大影響。建設(shè)高速公路對(duì)于資金來源有著較高的要求，我國相關(guān)資金來源的主要承擔(dān)者是相關(guān)政府職能部門，他們通過不同的集資方式為高速公路的發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的資金基礎(chǔ)。但是，政府這樣做往往會(huì)有很大的財(cái)政壓力和償債風(fēng)險(xiǎn)。高速公路的融資方式亟待拓展，實(shí)現(xiàn)高速公路融資方式的多元化迫在眉睫，其中引入私人資本就是重要的發(fā)展方向之一。PPP模式能夠促進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目的順利開展和進(jìn)行，政府負(fù)責(zé)部門與私人企業(yè)以及單位通過合同以及協(xié)議進(jìn)行溝通聯(lián)系，這樣可以在具體的合作環(huán)節(jié)做出具體合法的合作計(jì)劃，私營企業(yè)經(jīng)政府授權(quán)與公共部門合作的項(xiàng)目建設(shè)以及后期的經(jīng)營運(yùn)作等，能為現(xiàn)代公共設(shè)施的發(fā)展提供支持。

[關(guān)鍵詞] 高速公路；PPP；建設(shè)模式

[中圖分類號(hào)] F640 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] B

高速公路的水平高低是一個(gè)國家文明程度的體現(xiàn)，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生著重大影響。現(xiàn)階段我國高速公路里程超越美國躍居世界第一，總里程為13萬公里。建設(shè)高速公路對(duì)于資金來源有著較高的要求，我國相關(guān)資金來源的主要承擔(dān)者是相關(guān)政府職能部門，他們通過不同的集資方式為高速公路的發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的資金基礎(chǔ)。但是，政府這樣做往往會(huì)有很大的財(cái)政壓力和償債風(fēng)險(xiǎn)。所以，高速公路的融資方式亟待拓展，實(shí)現(xiàn)高速公路融資方式的多元化迫在眉睫，其中引入私人資本就是重要的發(fā)展方向之一。2015年5月，在國務(wù)院會(huì)議上，李克強(qiáng)總理討論部署了推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，充分利用社會(huì)資源服務(wù)于公共產(chǎn)品。

2015年3月，交通運(yùn)輸部頒布了《交通基礎(chǔ)設(shè)施政府與社會(huì)資本合作等模式試點(diǎn)方案》，在此文件中，高速公路項(xiàng)目中政府與社會(huì)資本的運(yùn)作方式、融資與建設(shè)、經(jīng)營與監(jiān)管、政策與支持等內(nèi)容都有了規(guī)范合理的規(guī)定，同時(shí)建議將PPP模式和高速公路項(xiàng)目科學(xué)結(jié)合“提高特許經(jīng)營制度整體水平，使PPP模式操作指引、信息公開、健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制等更具體化”，高速公路行業(yè)迎來PPP項(xiàng)目的集中發(fā)展已成為趨勢。

一、PPP融資模式解析

所謂PPP融資模式，就是為了滿足社會(huì)公共項(xiàng)目的要求，政府或公共部門提出需要開展的項(xiàng)目，之后對(duì)社會(huì)所有達(dá)到要求私營企業(yè)進(jìn)行公開招標(biāo)，選擇合適的合作單位，該私營企業(yè)需要完成項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、生產(chǎn)、運(yùn)營、維修等所有工作，并負(fù)有直接責(zé)任。在完成工作以后，公共部門將需要支付的費(fèi)用及時(shí)支付給相關(guān)的私營企業(yè)。

其融資特點(diǎn)為：1、將項(xiàng)目置于中心地位，同時(shí)在綜合考慮項(xiàng)目預(yù)期的收益、資產(chǎn)、社會(huì)宏觀背景等因素的條件下開展項(xiàng)目融資工作。具體的融資款項(xiàng)的來源主要以政府部門財(cái)政資金以及經(jīng)營收益為主，比如常見的稅收優(yōu)惠等等。2、政府和私人開發(fā)項(xiàng)目之間簽訂有特許協(xié)議，在這個(gè)大前提下才能開展合作，在項(xiàng)目全周期內(nèi)，政府和私營資本都是直接的相關(guān)責(zé)任人。此外，在對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目開展周期內(nèi)還應(yīng)該提前對(duì)項(xiàng)目開發(fā)需要的各種條件準(zhǔn)備情況等進(jìn)行分析和確認(rèn)，私人資本都有權(quán)參與其中，另一方面，為兼顧公共部門（或政府）和私營資本二者整體利益，可以將更好的合作方式應(yīng)用到具體項(xiàng)目中，最低限度地降低政府部門承擔(dān)的項(xiàng)目資金風(fēng)險(xiǎn)和提高效益。

PPP模式能夠促進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目的順利開展和進(jìn)行，政府負(fù)責(zé)部門與私人企業(yè)以及單位通過合同以及協(xié)議進(jìn)行溝通聯(lián)系，這樣可以在具體的合作環(huán)節(jié)做出具體合法的合作計(jì)劃，私營企業(yè)經(jīng)政府授權(quán)與公共部門合作的項(xiàng)目建設(shè)以及后期的經(jīng)營運(yùn)作等，能為現(xiàn)代公共設(shè)施的發(fā)展提供支持。

除此之外，PPP融資方式和其他類型的融資方式和手段相比較，具有很明顯的特征：第一，當(dāng)確定要開展一個(gè)項(xiàng)目時(shí)，私營企業(yè)就會(huì)與政府有關(guān)的公共事務(wù)管理部門進(jìn)行合作洽談，在項(xiàng)目發(fā)展的可行性方面做出具體的分析，這樣可以更好發(fā)揮私營企業(yè)在技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)方面的長處；第二，就新開展項(xiàng)目管理的所有過程來說，在項(xiàng)目剛起步時(shí)就需要完成風(fēng)險(xiǎn)管理的相關(guān)工作；第三，使項(xiàng)目運(yùn)作簡單高效，節(jié)省政府資金資源，最終形成政府相關(guān)職能部門對(duì)于私營企業(yè)開展合作，實(shí)現(xiàn)雙贏的合作局面。

根據(jù)行業(yè)的發(fā)展來看，PPP融資模式有很強(qiáng)的實(shí)用性，尤其對(duì)于社會(huì)效益較好、經(jīng)濟(jì)效益不明的“準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目”或者準(zhǔn)公共產(chǎn)品建設(shè)項(xiàng)目的融資。對(duì)于高速公路PPP融資模式來說，項(xiàng)目在運(yùn)行過程中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)是由政府和私營資本共同負(fù)責(zé)，當(dāng)然經(jīng)營所得利潤也由雙方共同分享。

二、PPP基本形式及運(yùn)作方式

按照先前眾多學(xué)者的分析和研究，我們可以知道PPP融資方式實(shí)際上是分為實(shí)地調(diào)研、招標(biāo)管理以及合同協(xié)議、融資、項(xiàng)目建設(shè)以及運(yùn)作、經(jīng)營等內(nèi)容組成。我們依據(jù)政府和私人部門之間的責(zé)任義務(wù)以及項(xiàng)目服務(wù)的不同方式，可以將PPP融資模式具體劃分為以下幾類：

（一）設(shè)計(jì)-投標(biāo)-建設(shè)（DBB：design-bid-build）

DBB是指一種傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給方式，其主要特點(diǎn)是把設(shè)計(jì)和建設(shè)階段二者劃分開來。同時(shí)設(shè)計(jì)和建設(shè)階段已不屬于經(jīng)營和維護(hù)期的范圍。獨(dú)立的設(shè)計(jì)公司和私人承包商是設(shè)計(jì)和建設(shè)階段責(zé)任義務(wù)的主體。按此方法，可將公共服務(wù)供給途徑分割為三個(gè)階段：設(shè)計(jì)、投標(biāo)、建設(shè)。

對(duì)于設(shè)計(jì)階段，設(shè)計(jì)公司擁有對(duì)于設(shè)計(jì)的相關(guān)合同，項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案的定奪由該設(shè)計(jì)公司獨(dú)立完成，他們需要以草圖和具體數(shù)據(jù)作為項(xiàng)目開展的基礎(chǔ)和參考。在實(shí)際進(jìn)行設(shè)計(jì)時(shí)，公共部門要進(jìn)行招標(biāo)文件的準(zhǔn)備工作。符合要求的承包商積極參與招標(biāo)，互相競爭，公共部門在招標(biāo)參與者中挑選出選最符合要求投標(biāo)者。下一步則處理完建設(shè)許可的相關(guān)手續(xù)后，項(xiàng)目可以開始建設(shè)。在此期間，承包商的所有生產(chǎn)活動(dòng)都受到相關(guān)部門的監(jiān)督。

項(xiàng)目完成建設(shè)后，經(jīng)營和維護(hù)都是政府的責(zé)任，同時(shí)政府還負(fù)責(zé)在項(xiàng)目建設(shè)的整個(gè)過程中為項(xiàng)目提供融資支持，主要的方式有股權(quán)和債務(wù)。據(jù)上文所述，項(xiàng)目的設(shè)計(jì)工作屬于設(shè)計(jì)者，建設(shè)工作則主要由承包商負(fù)責(zé)，待項(xiàng)目建成之后，政府是該項(xiàng)目所有者。

DBB的優(yōu)點(diǎn)有；在我國的運(yùn)用已有較長歷史，具有很強(qiáng)的使用基礎(chǔ)，而且參與方彼此都很了解因此合作的意向較高；將設(shè)計(jì)和建造工作分割開來進(jìn)行，可以有效地解決徇私舞弊和偷工減料事情發(fā)生；另外這種方式限制了合同規(guī)模，增加項(xiàng)目吸引力，在招標(biāo)時(shí)引起更多達(dá)標(biāo)企業(yè)的競爭，增加政府對(duì)于合作單位的選擇性，找到最滿意的投標(biāo)者進(jìn)行合作。

DBB的缺點(diǎn)則有：因?yàn)閷?shí)際施工過程中不一定能完全達(dá)到設(shè)計(jì)方案的要求，這會(huì)存在產(chǎn)生沖突的可能性；實(shí)際設(shè)計(jì)沒有考慮到未來的市場需要和細(xì)節(jié)；創(chuàng)新度不夠而且分割式方案還可能造成成本超支等資金問題。

（二）設(shè)計(jì)-建設(shè)（DB：design-build）

和DBB有所不同，DB對(duì)于項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和建造階段的工作沒有進(jìn)行分割，并非兩個(gè)完全分隔的私人部門承擔(dān)，在項(xiàng)目的各個(gè)階段存在重疊的可能性，通過一個(gè)綜合的合同包含設(shè)計(jì)和建造，并將此合同交給私人部門。

項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)前期的設(shè)計(jì)、招標(biāo)文件等工作，DB都是交由政府部門完成。在投標(biāo)時(shí)參與企業(yè)進(jìn)行投標(biāo)，展開競爭，通過此環(huán)節(jié)綜合考慮不同競標(biāo)企業(yè)的實(shí)際情況，結(jié)合該工程的特點(diǎn)，在達(dá)到要求的承包商當(dāng)中擇優(yōu)選擇，選擇的對(duì)象繼續(xù)開展項(xiàng)目建設(shè)一類工作，等到建成之后相關(guān)處置權(quán)就就交給政府，政府享有該項(xiàng)目的所有權(quán)。DB模式里，設(shè)計(jì)和建設(shè)的主要工作都是由私人部門來完成，政府的工作則是融資，以及建設(shè)結(jié)束的經(jīng)營管理和維護(hù)。

DB的主要優(yōu)點(diǎn)有：設(shè)計(jì)、建造不進(jìn)行分割，在項(xiàng)目前期可以提高人力資源利用效率，在同一時(shí)間段可以分頭行動(dòng)，設(shè)計(jì)、建造工作兩不誤，可以加快項(xiàng)目整體進(jìn)程；設(shè)計(jì)和建造的具體工作人員能保持較好的互動(dòng)，因?yàn)樵O(shè)計(jì)方和施工者都是同一個(gè)企業(yè)負(fù)責(zé)，政府進(jìn)行監(jiān)管時(shí)也能有效節(jié)省開支；設(shè)計(jì)和施工都同時(shí)進(jìn)行且施工人員聯(lián)系緊密，促使施工方更積極的運(yùn)用科技開展建設(shè)。

DB的主要缺點(diǎn)是：設(shè)計(jì)和建造的招標(biāo)工作合二為一，一次性進(jìn)行招標(biāo)，對(duì)于參與者的競爭性較少，參與投標(biāo)的公司也會(huì)隨之減少，導(dǎo)致投標(biāo)價(jià)格上漲。

（三）設(shè)計(jì)-建造-經(jīng)營（DBO：design-build-operate）

DBO是把DB發(fā)展模式和服務(wù)內(nèi)容有機(jī)結(jié)合在一起，具體的設(shè)計(jì)以及建設(shè)、運(yùn)作等工作都由私人部門全權(quán)負(fù)責(zé)，前期規(guī)劃和項(xiàng)目設(shè)計(jì)要求的具體制定則是政府部門的工作，政府部門給予私人承包商充足的資金支持。

另外，DBO在項(xiàng)目沒有建成移交之前，關(guān)于該項(xiàng)目的運(yùn)營以及維護(hù)等工作也都是由私人部門負(fù)責(zé)，在其他規(guī)定上和DB沒什么區(qū)別，二者的優(yōu)缺點(diǎn)也幾乎一樣。不過其確實(shí)是實(shí)現(xiàn)了對(duì)項(xiàng)目有關(guān)階段的整合管理，提高了工作的效率和降低了成本、人工等費(fèi)用支出，另一方面促使私人部門在施工時(shí)保障工程質(zhì)量，達(dá)到節(jié)省資金的目的，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目的最大效益。

（四）建造-經(jīng)營-轉(zhuǎn)移（BOT：build-operate-transfer）

在BOT模式中一旦企業(yè)取得了政府批準(zhǔn)的特許經(jīng)營權(quán)，就會(huì)開始周期為20到30年的項(xiàng)目建設(shè)以及最后的完工移交工作，政府是項(xiàng)目的所有者，設(shè)計(jì)工作則是交給第三方負(fù)責(zé)。特許期期間，私人部門為了收回相關(guān)成本，能夠?qū)?xiàng)目的使用者收取相關(guān)費(fèi)用。

政府為了保證招標(biāo)文件的科學(xué)合理，首先委托專業(yè)設(shè)計(jì)公司完成設(shè)計(jì)任務(wù)，接下來，政府以競爭性招投標(biāo)過程把BOT合同授予私人部門。私人部門要進(jìn)行單一報(bào)價(jià)，報(bào)價(jià)的對(duì)象有項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等方面，同時(shí)在這個(gè)過程中相應(yīng)資質(zhì)和工程相關(guān)文件也必不可少，在此背景下，政府可以把不同投標(biāo)者的報(bào)價(jià)進(jìn)行分析比較，綜合考慮后擇優(yōu)選擇出BOT合同的授予對(duì)象。

在整個(gè)項(xiàng)目的不同階段，融資保證的提供者都是政府部門。完工之后的運(yùn)營維護(hù)則由私人部門獨(dú)立負(fù)責(zé)，同時(shí)私人部門為了獲取更多收益，減少對(duì)該項(xiàng)目的花費(fèi)，可以向服務(wù)的最終使用者進(jìn)行收費(fèi)。合同期限結(jié)束后，政府部門獲得項(xiàng)目的所有權(quán)。

BOT方式的優(yōu)點(diǎn)：可以由一個(gè)單一的部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目有關(guān)的一系列工作，提升了工作效率，有利于不同部門充分發(fā)揮自身長處。BOT方式規(guī)定私人部門制定長久的維護(hù)計(jì)劃，但要控制好相關(guān)成本。這為工程質(zhì)量的提升奠定了基礎(chǔ)，因?yàn)樗饺瞬块T需要在很長時(shí)間內(nèi)對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)，不敢偷工減料。其缺點(diǎn)是：BOT條件下設(shè)計(jì)方和建造商存在沖突隱患，一旦沖突發(fā)生，項(xiàng)目期的維護(hù)就沒人負(fù)責(zé)；另一方面，前期預(yù)算成本存在問題，導(dǎo)致成本不能有效控制，最終使用者需要承擔(dān)這些額外成本。

（五）建造-擁有-經(jīng)營（BOO：build-own-operate）

在實(shí)際使用BOO的過程中，一定要嚴(yán)格管理設(shè)計(jì)階段以及融資和建造階段工作，并要注意這些工作的直接責(zé)任主體都是私人部門，有時(shí)私人部門還是項(xiàng)目所有者。風(fēng)險(xiǎn)也完全由私人部門承擔(dān)，這也讓私人部門與機(jī)會(huì)獲取更多利潤。在此環(huán)節(jié)中，對(duì)于項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)營如何進(jìn)行，全由私人部門主導(dǎo)，他們也可以將其進(jìn)行分包。政府和私人之間并沒有存在合同上的關(guān)系，因此很多的項(xiàng)目申請(qǐng)開展建設(shè)時(shí)必須征求政府的同意，提前向政府部門申請(qǐng)，這樣可以保障項(xiàng)目達(dá)到政策規(guī)劃的要求。

BOO較上文提到的方式而言，最大的特點(diǎn)是私人部門才是項(xiàng)目的所有者，因此在項(xiàng)目期內(nèi)政府可以把所有責(zé)任、義務(wù)等交給私人部門，所有風(fēng)險(xiǎn)都和政府無關(guān)。這樣操作的最大缺點(diǎn)是，服務(wù)供給質(zhì)量的監(jiān)督無法保障，對(duì)社會(huì)福利的建立和長期發(fā)展帶來負(fù)面影響。

三、高速公路項(xiàng)目融資中PPP融資模式的研究

（一）從公共部門的角度來看PPP模式的優(yōu)勢

整體而言，PPP模式對(duì)政府的工作給予了很大支持，例如此模式會(huì)提供給公眾更低成本高質(zhì)量的公共服務(wù)，建設(shè)更多的項(xiàng)目工程給公眾提供很多的產(chǎn)品服務(wù)，同時(shí)也不會(huì)帶來額外的財(cái)政經(jīng)濟(jì)壓力。

國際經(jīng)驗(yàn)研究表明，PPP模式在項(xiàng)目的建設(shè)期和運(yùn)營期，降低了成本，即便是沒有明顯降低項(xiàng)目成本，與相似成本相比也會(huì)給人們提供更好的產(chǎn)品服務(wù)。在項(xiàng)目建設(shè)的運(yùn)營維護(hù)中，得到了政府的資源支持，而且在很大程度上對(duì)私人部門的專業(yè)技能做出了更為規(guī)范的要求。傳統(tǒng)方式跟PPP模式大不相同，一個(gè)項(xiàng)目會(huì)被劃分成很多獨(dú)立的小部分，這些小部分會(huì)被單獨(dú)管理，加大了管理成本。與之不同的是PPP模式對(duì)整個(gè)項(xiàng)目制訂了一整套完善的解決方案。因?yàn)镻PT模式的規(guī)模經(jīng)濟(jì)、懲獎(jiǎng)機(jī)制和服務(wù)方式的創(chuàng)新，使得成本大大降低。但是在懲獎(jiǎng)機(jī)制的實(shí)行下，雖然說是在運(yùn)行上比較高效，但是也是出現(xiàn)了很多弊端，比如說在市場監(jiān)管和合同上面的交易成本會(huì)很明顯地提高。

在提高效率基礎(chǔ)上，減輕政府的財(cái)政壓力也是PPP模式的另一個(gè)優(yōu)勢。在許多項(xiàng)目的構(gòu)建中，政府將責(zé)任委托給私人，可以在項(xiàng)目建設(shè)期實(shí)行分期付款的方式，或是推遲此項(xiàng)目的建設(shè)款直到完成這個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)，而不是在項(xiàng)目剛開始時(shí)候就全部一次性付清費(fèi)用，很大程度上面減小了政府的財(cái)政壓力。

（二）從私人部門看PPP模式的優(yōu)勢

將PPP模式應(yīng)用在私人部門不僅能夠?qū)U(kuò)充市場份額起到?jīng)Q定作用，而且也可以推動(dòng)項(xiàng)目技術(shù)的不斷推陳出新。在公共基礎(chǔ)設(shè)施的構(gòu)建中，政府通過特別協(xié)議對(duì)個(gè)人部門授權(quán)，讓個(gè)人部門通過某些收費(fèi)來獲取一定的利潤，這些機(jī)會(huì)很大程度上擴(kuò)充了私人部門的投資領(lǐng)域，而傳統(tǒng)的公共服務(wù)不具備這種能力。

政府把設(shè)計(jì)、項(xiàng)目建設(shè)、后期經(jīng)營管理授權(quán)給個(gè)人部門，也是通過權(quán)力下放的方式來鼓勵(lì)他們創(chuàng)新建設(shè)、運(yùn)營管理技能。也就是說，這些技術(shù)創(chuàng)新會(huì)讓這些私人部門在投標(biāo)競標(biāo)的進(jìn)程中有更強(qiáng)的競爭力。除此之外，PPP能夠很大程度上減少政府對(duì)項(xiàng)目的干預(yù)，提高私營部門的工作積極性。

（三）PPP融資模式的風(fēng)險(xiǎn)研究

很多外在因素都會(huì)影響項(xiàng)目的時(shí)間、質(zhì)量、成本，這就使得項(xiàng)目在完成過程中存在著一系列的阻礙和難題。PPP模式中的主要風(fēng)險(xiǎn)分為：市場風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目特定風(fēng)險(xiǎn)，資本風(fēng)險(xiǎn)和行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

1.市場風(fēng)險(xiǎn)。國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的動(dòng)蕩導(dǎo)致項(xiàng)目在進(jìn)行過程中受很大影響，通貨膨脹和整體經(jīng)濟(jì)形勢的惡化都可能導(dǎo)致這些風(fēng)險(xiǎn)。例如1998年發(fā)生的亞洲金融危機(jī)，對(duì)東南亞很多國家PPP項(xiàng)目的實(shí)施帶來了困境。

2.項(xiàng)目特定風(fēng)險(xiǎn)。這種風(fēng)險(xiǎn)可能是由管理水平不高和技術(shù)方面的困難導(dǎo)致，也有可能是因?yàn)橄嚓P(guān)的建設(shè)資質(zhì)證書不完善造成。此外，對(duì)項(xiàng)目沒有深刻理解，勞動(dòng)力成本和原材料價(jià)格的上漲，導(dǎo)致工程成本超出預(yù)算；自然環(huán)境很大程度上受交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的破壞，會(huì)引發(fā)環(huán)保人士的不滿和抗議；不可預(yù)知事件，例如80年代出現(xiàn)的世界石油危機(jī)，交通需求量大受影響；管理水平低下，設(shè)備的更新維修，低估原材料的購買成本，氣候的變化都是使得經(jīng)營成本上升的一些因素。

3.資本風(fēng)險(xiǎn)。貨幣利率和匯率的變化是導(dǎo)致這些風(fēng)險(xiǎn)的主要因素。很多PPP項(xiàng)目的投資來自于國際社會(huì)，項(xiàng)目成敗是會(huì)受匯率波動(dòng)的影響，尤其發(fā)展中國家實(shí)施的項(xiàng)目，加上弱勢貨幣，將會(huì)加劇資本市場的風(fēng)險(xiǎn)性，在項(xiàng)目實(shí)施開始就設(shè)定固定的利率是解決這個(gè)問題比較可行的方案。

4.行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。行業(yè)政策的改變也會(huì)帶來風(fēng)險(xiǎn)，政策變化會(huì)出現(xiàn)以下幾個(gè)后果：項(xiàng)目產(chǎn)品變化，合同終止，法律條款和稅收的變化，政府支持力度減小。政府管理的規(guī)章制度與一個(gè)項(xiàng)目能否盈利關(guān)系很大。比如，政府對(duì)合同的單方面終止，征收高額的稅收，在收費(fèi)上面實(shí)行價(jià)格上限，都會(huì)大幅度的降低經(jīng)營者的利潤，這就對(duì)經(jīng)營者成本回收，償還貸款產(chǎn)生很大的影響。制度環(huán)境的不穩(wěn)定和法律系統(tǒng)的不完善，使項(xiàng)目失敗的幾率大大提升。

四、PPP融資模式在高速公路建設(shè)中的主要問題

（一）法律法規(guī)制度不完善?

我國尚未出臺(tái)針對(duì)PPP融資模式的法律法規(guī)，僅有一些層次比較低的規(guī)范性文件，這對(duì)PPP融資模式的推廣產(chǎn)生了很大阻礙。PPP模式在髙速公路建設(shè)中應(yīng)該如何實(shí)施，在監(jiān)管體制、合作范圍、法律屬性這些方面需要有更明確的規(guī)定，在獲取土地的使用權(quán)限、跨年度作出的預(yù)算、項(xiàng)目的行政審核和批準(zhǔn)等方面，和各部委文件充分銜接顯得尤為重要。這需要在中央層面制度設(shè)計(jì)，對(duì)項(xiàng)目范圍、運(yùn)營模式、投資融資模式等進(jìn)行一系列規(guī)范。除此，我國政府掌握一定的資源，處于相對(duì)強(qiáng)勢的位置，需要進(jìn)一步加強(qiáng)與私營企業(yè)合作中制定契約的意識(shí)。如果出現(xiàn)了政府換屆的局面，又該如何保證順利履行合同，也是PPP模式在具體實(shí)施上面臨的不可忽視的問題。?

（二）地方政府對(duì)PPP模式的認(rèn)識(shí)程度不夠深刻?

PPP作為新興的項(xiàng)目融資模式，跟其他的融資模式相比較，目前國內(nèi)的PPP融資模式成功案例并不是很多，因此沒有很全面的成功經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。政府對(duì)PPP模式的特征、規(guī)律性和未來可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)地比較膚淺，再加上我國在PPP模式的運(yùn)行中缺少專業(yè)性人才，制定契約的意識(shí)和管理體制不完善，雖然將PPP模式應(yīng)用于項(xiàng)目建設(shè)上面，但是沒有預(yù)期的效果，進(jìn)程比較慢。

（三）社會(huì)資本實(shí)力不夠

我國的民營資本集中的領(lǐng)域主要是在加工制造業(yè)、服務(wù)行業(yè)，國有資本主要集中的領(lǐng)域是基礎(chǔ)設(shè)施。因?yàn)槊駹I資本對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制和投資回報(bào)的問題特別重視，所以PPP融資模式的實(shí)施上會(huì)有回收期較長的顧慮。而且，民營企業(yè)對(duì)政府能不能嚴(yán)格履行合約的問題上，還存在著懷疑，持有保留態(tài)度。所以，盡管民營企業(yè)對(duì)PPP項(xiàng)目有合作的興趣，但是仍然會(huì)進(jìn)行多方面的比較和考慮。對(duì)地方政府來說，在跟一些民營企業(yè)的合作中，考慮到可能會(huì)涉及到利益輸送，還是把國有企業(yè)作為合作的主要對(duì)象，希望對(duì)地方政府投融資平臺(tái)進(jìn)行重新包裝改造，方便后期把其當(dāng)做社會(huì)資本來引入雙方的合作中。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1]洪正華.欠發(fā)達(dá)地區(qū)高速公路PPP融資模式[J].開發(fā)性金融研究，2015（1）：66-71

[2]周云鶴，等.淺析高速公路PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和收益分配[J].經(jīng)營管理者，2015（1）：221-223

[3]牛文強(qiáng).廣西高速公路PPP融資模式下的探索[J].財(cái)會(huì)學(xué)習(xí)，2016（5）：203-204

[責(zé)任編輯：潘洪志]