劉湖北++馮意皓

摘要：現(xiàn)行社區(qū)治理是以政府為主導，物業(yè)公司及業(yè)委會處于從屬地位的治理模式，這種多重治理主體必然會產(chǎn)生利益博弈現(xiàn)象。政府機構(gòu)、物業(yè)服務企業(yè)、業(yè)委會協(xié)同治理社區(qū)時，主體之間因權責界定模糊而無法很好協(xié)調(diào)，導致了社區(qū)“多中心治理”下實則“無中心負責”的困境。直面現(xiàn)實，社區(qū)治理應向“中心回歸”，建立以業(yè)主委員會為治理主體，政府、物業(yè)公司及社會各界處于輔助地位的“一體多翼”社區(qū)治理體系。

關鍵詞：社區(qū)治理；“一體多翼”； 善治

中圖分類號：C916

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2017）04-0034-03

基金項目：國家自然科學基金項目“城鎮(zhèn)住房保障與房地產(chǎn)、住房金融耦合的調(diào)控模式及其優(yōu)化策略研究”（71363043）的階段性研究成果。

作者簡介：劉湖北（1964-），男，江西贛州人，南昌大學公共管理學院副教授，碩士生導師，研究方向：房地產(chǎn)市場經(jīng)營、土地行政管理；馮意皓（1992-），男，河南商丘人，南昌大學公共管理學院研究生，研究方向：房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營與管理。

業(yè)委會、居委會和物業(yè)企業(yè)“三駕馬車”協(xié)同共治[1]是現(xiàn)行社區(qū)治理的主流，但在多中心治理框架下，由于業(yè)委會無明確法律地位以及業(yè)委會、居委會、物業(yè)服務企業(yè)三者之間的利益博弈[2]等治理困境引發(fā)了越來越多的業(yè)主維權運動。通過探析具體的社區(qū)糾紛案例發(fā)現(xiàn)，政府、市場、社會三種力量協(xié)同治理社區(qū)時，由于權責界限模糊而產(chǎn)生責任互相推諉現(xiàn)象，多中心治理導致“無中心負責”的現(xiàn)實困境。因此，反思“多中心治理”在社區(qū)治理中的適用性以探索未來社區(qū)治理模式顯得十分必要。本文試圖從分析奧斯特羅姆“多中心理論”及社區(qū)出現(xiàn)的糾紛案例入手，提出社區(qū)治理應向“中心回歸”，建立以業(yè)委會為治理主體，政府、居委會以及物業(yè)公司處于輔助地位的“一體多翼”社區(qū)治理體系。

一、現(xiàn)實困境：社區(qū)“多中心治理”下“無中心負責”難題

（一）“多中心理論”的提出以及局限性

繼波蘭學者邁克爾·波蘭尼提出多中心秩序后，治理理論上升到另一個層面。埃莉諾·奧斯特羅姆和文森特·奧斯特羅姆在其基礎上采用更為深入的理論分析以及大量的實證研究，“多中心治理理論”應運而生，它打破了固有的即以國家和市場來解決公共事務的治理模式，將“社會”這一日漸崛起的治理主體引入其中，作為“第三個中心”。[3]它剖析了“公地悲劇” “囚徒困境”“集體行動的邏輯”等“市場失靈”現(xiàn)象和公共政策制定的低效、公共物品提供的高成本且低效以及政策尋租等“政府失靈”現(xiàn)象，并在此基礎上構(gòu)建治理模式。它主張治理主體的多元化，各主體相互獨立又密不可分，在特定規(guī)則下協(xié)同治理公共事務并對其行為后果負責，它本質(zhì)上就是政府主體、市場主體、社會主體協(xié)同參與的“多元共治”，[4]其核心是采取多元化的制度安排，以形成政府、市場、社會三種力量之間的協(xié)同共治模式。這種模式卻難逃權力分散以及多重治理主體權責模糊的弊端，導致多中心治理下無中心負責的困境。

多中心治理理論下形成一種新型的治理模式，相對于單一中心治理模式是一大進步，但在實際執(zhí)行過程中，多元化的權力主體以及組織設置使得權力中心不明，在處理公共事務以及涉及到公共物品的供給時，多重權力主體便會根據(jù)自身利益影響公共政策的制定與執(zhí)行，即產(chǎn)生利益博弈現(xiàn)象。反觀社區(qū)治理模式，在政府機構(gòu)、物業(yè)服務企業(yè)、業(yè)委會協(xié)同治理社區(qū)時，當不能同時滿足制度供給、可信承諾與相互監(jiān)督的情況下，社區(qū)公共物品的供給就無從談起，加上治理主體之間權責界定模糊而無法很好協(xié)調(diào)，便導致了社區(qū)“多中心治理”下實則“無中心負責”的困境。

（二）多中心治理無法解決城市社區(qū)治理難題

在現(xiàn)行城市社區(qū)治理模式下，多中心實則“無中心”。為剖析其產(chǎn)生原因，我們結(jié)合奧斯特羅姆預設的公共物品的制度供給、可信承諾以及相互監(jiān)督三方面來構(gòu)建一個理論分析框架，分析現(xiàn)行社區(qū)治理模式以及多中心治理理論在社區(qū)治理中的適用性。其具體闡釋如下：

1制度供給。制度供給就是為規(guī)范人們的行為而提供的法律、倫理或經(jīng)濟的準則或規(guī)則，社區(qū)中的制度供給，是指社區(qū)治理過程中制定一種游戲規(guī)則來規(guī)約社區(qū)治理主體，以達到平衡利益沖突的制度安排。眾所周知，當構(gòu)建一個全新的制度時，游戲規(guī)則的變革必然會損害某些治理主體的利益，使得這些群體成為改革的阻礙者。如何順利實施制度變革，減少阻力，就要政府相關機構(gòu)重新界定游戲規(guī)則。在社區(qū)治理中，由誰來設計業(yè)委會的運行制度是一個問題，業(yè)主不斷溝通、相互交往，從而產(chǎn)生信任的基礎進而形成社會資本，但是這種社會資本并沒有足夠大的力量來制定新的制度安排。自古以來，公共政策的制定模式就有“自上而下”的垂直化特征，在社區(qū)治理中亦是如此，政府相關機構(gòu)往往是利用其所制定的法律法規(guī)來領導社區(qū)內(nèi)部事務，作為其“代理機構(gòu)”的居委會完全聽從“上級”指揮。業(yè)主合法權益受損時，首先想到的便是去居委會或者相關政府機關進行反映并希望他們出面予以解決。在發(fā)生實際事件時，居委會及政府相關機構(gòu)、物業(yè)服務企業(yè)、業(yè)委會各方就很難進行協(xié)調(diào)，由此產(chǎn)生社區(qū)“無中心負責”現(xiàn)象。這種管控模式，加之業(yè)主自身觀念的束縛，都在極大程度上影響著社區(qū)治理情況。

2可信承諾。即使制度已經(jīng)得到合理的安排，在執(zhí)行過程中，部分群體對于利益的獲得不是通過對制度的遵循，而是規(guī)約別人的行為，自身則不愿承擔成本，選擇投機，當這些群體的投機行為上升到一定的階段，制度安排的合理性則會受到挑戰(zhàn)，即產(chǎn)生可信承諾難題。在社區(qū)治理過程中，治理各主體如何規(guī)約自身行為、主動承擔責任被提上日程。調(diào)查發(fā)現(xiàn)江西省南昌市紅谷灘一些成熟的社區(qū)，如世茂天城、洪城比華利、世紀中央城、名門世家等，在社區(qū)治理過程中，不管是頂層設計還是具體實施條例，各主體之間的權責界定相當模糊，頂層設計的“指導”在地方具體實施條例中卻變成了“領導”，兩個字的變動，在實質(zhì)上卻篡改了立法的本意，本應屬業(yè)主自治的范圍卻被政府權力籠罩。在具體的實施過程中亦是如此，紅谷灘某社區(qū)在處理業(yè)主關于光纖問題上就暴露出這一問題。該社區(qū)是剛交房不久，各項具體細則業(yè)主還不甚清楚，社區(qū)物業(yè)是開發(fā)商的自有物業(yè)，業(yè)主便去找物業(yè)公司詢問具體情況，該物業(yè)聲稱這要與某運營商聯(lián)系才能查詢到，業(yè)主便撥打了運營商電話，運營商則采取拖延或者敷衍的態(tài)度，物業(yè)這方也采取不理睬的態(tài)度，責任相互推諉，導致業(yè)主的合法權益受損。

3相互監(jiān)督。當供給者付出成本卻無任何彌補時，行為動機便被削弱，相互監(jiān)督問題由此而生。監(jiān)督的實施在社區(qū)治理中，主要表現(xiàn)為政府治理主體在社區(qū)治理中的越位與缺位。政府缺位主要表現(xiàn)為缺乏對業(yè)主自治的推動、指導和宣傳，對物業(yè)公司物業(yè)管理方面的監(jiān)管不夠以及在建立業(yè)委會方面的拖延阻隔。在南昌紅谷灘某社區(qū)中，該社區(qū)物業(yè)屬于開發(fā)商所有，社區(qū)內(nèi)部活動均由物業(yè)負責，物業(yè)服務質(zhì)量低下，從而引發(fā)社區(qū)業(yè)主精英集體維權行動并要求建立自身的管理機構(gòu)“業(yè)委會”，該項建議卻未得到任何回應，政府相關機構(gòu)拖延阻隔甚至推脫責任，造成政府缺位。業(yè)主自治中政府的越位表現(xiàn)為：政府理應主要對社區(qū)治理做一些宏觀把握，對于涉及社區(qū)業(yè)主自身的社區(qū)日常具體事務應當“放權”，交由業(yè)主委員自行管理，自身做好監(jiān)督的工作，政府卻過度干預社區(qū)業(yè)主管理物業(yè)的自治事務，指導變?yōu)榱酥甘?。紅谷灘某社區(qū)對于業(yè)委會的設置全權由政府機構(gòu)負責，業(yè)主大會會員的選擇竟也難逃政府的指示，全然不顧業(yè)主精英們的建議。

由此可見，在社區(qū)治理中，制度供給、可信承諾、相互監(jiān)督三者難以兼顧，這就無疑會導致“無中心負責”的治理困境。

二、解困路徑：“一體多翼”社區(qū)治理模式

（一）善治：“一體多翼”構(gòu)建的理論依據(jù)

善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，[1]它是由合法性、透明性、責任性、法治性、回應性、有效性六個基本要素組成，在這里我們稱其為社區(qū)善治模式的構(gòu)建原則。合法性即社會秩序和權威被自覺認可和服從的狀態(tài)。在社區(qū)治理中，業(yè)委會地位的明確以及參與社區(qū)治理，是構(gòu)建社區(qū)善治不可或缺的因素。透明性即政府信息的公開性。在社區(qū)治理中，政府對于社區(qū)的各類政策性措施都要明示，授權于業(yè)委會并監(jiān)督業(yè)委會的治理，做到互相配合、公開透明。責任性即人們應對自己的行為負責。在社區(qū)治理中，責任性主要表現(xiàn)為業(yè)主在自治過程中，應對自身所為負責，監(jiān)督選聘物業(yè)服務企業(yè)并將治理情況及時反饋給政府相關部門。法治性是公共政治管理的最高準則。在社區(qū)中要明確業(yè)委會的法律地位使其具有管理合法性，并在社區(qū)治理中處于管理核心地位。回應性對于政府來說就是要及時反映公民的要求。在社區(qū)治理中，處于核心地位的業(yè)委會要及時接收并處理業(yè)主的合法要求，協(xié)調(diào)業(yè)主代表大會，積極回應業(yè)主大會會員的合法要求。有效性是指管理的效率。社區(qū)治理中，哪種治理主體對社區(qū)治理管理更為有效是構(gòu)建社區(qū)善治的原則之一。以上六項即為構(gòu)建“一體多翼”社區(qū)善治模型的原則。

（二）“一體多翼”社區(qū)治理模式及運行

基于多中心模式的分析并對其引發(fā)的“無中心負責”現(xiàn)象的反思來構(gòu)建“一體多翼”的社區(qū)善治運行模式（如圖1所示），就是要用法律法規(guī)等來明確界定各主體之間的治理位置以及權責范圍，具體闡釋如下：

1明確業(yè)委會在社區(qū)治理中的主體核心地位。1992年，深圳天景花園成立了中國第一個“業(yè)主委員會”，從此拉開了城市社區(qū)業(yè)主自治的序幕，夏建中將其稱為“中國公民社會的先聲”。[6]之所以要明確業(yè)委會在社區(qū)治理中的核心地位，有以下幾點說明：首先，業(yè)主自治和社區(qū)善治的過程，其實就是培育和重構(gòu)轉(zhuǎn)型時期中國的社會正義、社會民主、公民社會和現(xiàn)代性。其次，社區(qū)精英的存在使得其不需要外部力量的強加干預，社區(qū)自組織治理機制逐步形成，可以自主治理社會內(nèi)部問題，使其有序化。第三，政府相關機構(gòu)、居委會、物業(yè)服務企業(yè)等各主體在社區(qū)治理中，往往存在著協(xié)調(diào)不利、疏于管理、無人負責的現(xiàn)象，這也使得必須明確業(yè)委會的主體治理資格。從圖1可以看出，居于核心地位的業(yè)委會監(jiān)督開發(fā)商并監(jiān)督物業(yè)服務企業(yè)，開發(fā)商和物業(yè)服務企業(yè)對其進行服務與支持。政府以及政府的“代理機構(gòu)”居委會則在其職權范圍內(nèi)對業(yè)委會進行授權和監(jiān)督，業(yè)委會將社區(qū)治理現(xiàn)狀以及治理中面臨的難題反饋給政府相關部門。

業(yè)委會是一個協(xié)調(diào)和平衡不同意見和利益沖突的平臺，代表著業(yè)主自主管理并保護其物業(yè)，其機構(gòu)設置和職責也代表了廣大業(yè)主的要求，積極監(jiān)督物業(yè)公司使其透明化運行。作為自治組織，它只能接受政府治理主體的指導和監(jiān)督，而非領導和控制，它的成立制約著開發(fā)商以及物業(yè)服務企業(yè)并積極維護業(yè)主的合法權益，并當業(yè)主的合法權益受損時，業(yè)委會便可以整合各方力量、統(tǒng)一分散意志，在社區(qū)治理中掌握選擇權、監(jiān)督權、決策權，爭取并保障處于弱勢地位業(yè)主的權益。在運作過程中，它將與政府、市場發(fā)生各種關系，但必須明確的一點就是要以維護業(yè)主合法權益為宗旨，業(yè)主自主自治管理為治理模式，政府、市場、業(yè)委會各治理主體之間是相分離又有互動的關系。

2明確政府以及“行政化了的”居委會“掌舵而非劃槳”的作用。在社會轉(zhuǎn)型時期，把握好權力社會化的節(jié)奏尤為關鍵。國家與社會之間若要形成一種和諧共生的關系，就必須創(chuàng)造出一種能夠制衡國家權力的巨大力量，社會權力的發(fā)展正是這種力量的源泉。政府作為“掌舵者”，要處理好與社會的復雜關系，就要順應國家權力社會化的趨勢，不能不放權、假放權、放虛權，還要把握好社會自治組織的發(fā)展以及自主治理的能力。“服務即為劃槳，可政府并不擅長劃槳”，居委會以及政府相關機構(gòu)對社區(qū)內(nèi)的事務只做宏觀上的把握，不要參與具體事務的運作。

政府對社區(qū)宏觀層次的治理結(jié)構(gòu)的掌舵是業(yè)委會成為社區(qū)治理主體的推動力。城市產(chǎn)權多元化格局的形成，即以政府為核心的單中心模式向政府、市場和社會三維框架下的多中心治理模式轉(zhuǎn)變，決不意味著政府在社區(qū)治理領域權責的退出和讓渡。政府在社區(qū)治理中“掌舵”作用主要表現(xiàn)為以下幾個方面：其一，監(jiān)督和糾正業(yè)委會的不作為以及亂作為現(xiàn)象。業(yè)委會作為保障業(yè)主合法權益、協(xié)調(diào)利益糾紛的平臺，當社區(qū)內(nèi)發(fā)生諸如集體行動、業(yè)主“搭便車”現(xiàn)象時，要采取積極措施予以協(xié)調(diào)，否則，政府就應該對其進行教育、培育并發(fā)展，與之形成互補關系。其二，鼓勵業(yè)主自主參與治理、培育社會治理主體。業(yè)主對于社區(qū)內(nèi)部社會網(wǎng)絡的參與可以內(nèi)化社區(qū)的互惠規(guī)范，從而形成信任，進而培育社會資本。業(yè)主珍惜業(yè)主權利，積極參與社區(qū)事務，會催生出以業(yè)主為主體，業(yè)主自治為基礎，以保護社區(qū)共同的合法權益為價值取向的新型社區(qū)政治。第三，基礎規(guī)則的供給。這是政府在任何領域都要踐行的重要職能，在社區(qū)內(nèi)部主要表現(xiàn)為要界定社區(qū)利益相關方的權利與義務，把握社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的宏觀框架。最后，政府要積極回應維權實踐。被稱為“業(yè)主革命”的業(yè)主集體行動在各社區(qū)內(nèi)部此起彼伏，這需要政府積極地作出回應，“冷漠”是民主的罪魁禍首，要想實現(xiàn)真正意義上的民主，就必須采取措施，回應其利益訴求，引導并協(xié)調(diào)矛盾糾紛。

3明確開發(fā)商及物業(yè)企業(yè)服務而非控制的作用。業(yè)主與開發(fā)商產(chǎn)生諸多矛盾的根源，首先就是房屋質(zhì)量，多地出現(xiàn)的“樓歪歪”“樓薄薄”“樓脆脆”等問題都是最好的例證，其次涉及房屋與綠地面積縮水、配套設施缺位、開發(fā)商隨意變更規(guī)劃等。再者對于房產(chǎn)證問題，開發(fā)商遲遲未給業(yè)主辦理房產(chǎn)證，因此不少業(yè)主也和開發(fā)商產(chǎn)生不少糾紛。

與物業(yè)服務企業(yè)的矛盾持續(xù)發(fā)酵，主要就是物業(yè)管理體制落后及物業(yè)服務水平低下。業(yè)主本來要請個“管家的”物業(yè)服務企業(yè)，沒想到他竟成為了“當家的”，由此導致了很多利益糾葛。而在利益博弈過程中，業(yè)主往往由于其自身資源的有限性，在談判中處于劣勢地位，即使在其合法利益受損后也往往無處申討，矛盾糾紛日益加劇。這就要求專業(yè)市場化運作的物業(yè)管理企業(yè)采取物業(yè)服務收費明碼標價、遵守物業(yè)管理條例，積極履行市場契約、提高服務質(zhì)量，在自身權限范圍內(nèi)治理社區(qū)并對其行為負責，解決物業(yè)服務企業(yè)服務事項不明晰問題，積極地做好服務工作而非控制、領導，這樣才能減少社區(qū)糾紛問題，改善與業(yè)主的關系，實現(xiàn)和諧社區(qū)的愿景。

三、結(jié)語

社區(qū)“多中心治理”模式下實則“無中心負責”這一治理困境要求完善現(xiàn)行社區(qū)治理中的制度供給，健全業(yè)主參與治理的途徑；改進制度實施，增加可信承諾；建立監(jiān)督機制，解決治理沖突。要建立“一體多翼”社區(qū)善治治理體系，即明確業(yè)委會在社區(qū)治理中的主體核心地位、明確政府以及“行政化了的”居委會“掌舵而非劃槳”的作用、明確開發(fā)商及物業(yè)企業(yè)服務而非控制的作用。它是解決協(xié)同治理城市社區(qū)下由于權責界限模糊而引發(fā)的一系列不穩(wěn)定集體行動的治理方式，是建設“和諧社區(qū)”的需要，也體現(xiàn)了現(xiàn)代公民社會的發(fā)育；城市商品房城市社區(qū)中實現(xiàn)社區(qū)業(yè)主自治，也會大大節(jié)約城市社會治理成本。

參考文獻：

[1]郭圣莉，陳竹君.兩岸社區(qū)治理與變遷比較研究[J].南昌大學學報（人文社會科學版），2013，（4）.

[2]梅真.多中心理論視域下的社區(qū)業(yè)主自治研究[J].改革與開放，2013，（22）.

[3]埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事物的治理之道[M].余遜達，陳旭東，譯.上海三聯(lián)書店，2000.

[4]李平原，劉海潮.探析奧斯特羅姆的多中心治理理論——從政府、市場、社會多元共治的視角[J].甘肅理論學刊，2014，（3）.

[5]俞可平.治理與善治[M].社會科學文獻出版社，2000.

[6]夏建中.中國城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)研究[M].北京：中國人民大學出版社，2012.

[7]楊玉圣.論社區(qū)善治與社會建設創(chuàng)新[J].社會科學論壇，2014，（1）.

[8]楊玉圣.論社區(qū)善治面臨的主要矛盾——兼論社區(qū)公共事務治理之道[J].政法論壇，2013，（4）.

[9]陳燕平.多中心理論視野下城市社區(qū)治理體系研究[D].蘇州大學，2014.

[10]王紅.論業(yè)主委員會的主體資格[J].學術交流，2008，（3）.

[11]劉生敏.如何平衡社區(qū)自治中的“三駕馬車”[J].現(xiàn)代物業(yè)·新業(yè)主，2010，（2）.

【責任編輯：張曉妍】