[摘要]隸屬關(guān)系是影響高職院校辦學(xué)的重要因素。隸屬關(guān)系以高職教育的基本屬性作為自我建構(gòu)的內(nèi)在邏輯，包括行政體制中縱向?qū)蛹?jí)設(shè)計(jì)的“省級(jí)統(tǒng)籌說”與“市級(jí)統(tǒng)籌說”和橫向職能配置的“單一部門管理型說”與“多部門管理型說”。隸屬關(guān)系的職能表現(xiàn)為主管部門對(duì)高職院校領(lǐng)導(dǎo)干部的管理體制、經(jīng)費(fèi)來源渠道、辦學(xué)自主權(quán)具有影響力。解決隸屬關(guān)系影響問題的策略包括：以省級(jí)政府為主統(tǒng)籌管理，吸收單一部門管理模式的優(yōu)點(diǎn)實(shí)行教育部門主導(dǎo)、行業(yè)廳局參與的多部門分散管理；在內(nèi)涵方面，要打破隸屬部門界限組建干部團(tuán)隊(duì)，以省級(jí)財(cái)政為主實(shí)行無差別撥款，擴(kuò)大高職院校的辦學(xué)自主權(quán)。

[關(guān)鍵詞]高職院校 隸屬關(guān)系 影響

[中圖分類號(hào)]G718.5 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-3985（2017）06-0010-07

在我國(guó)社會(huì)管理體制下，高職院校作為公辦事業(yè)單位，都有相應(yīng)的政府主管部門，由主管部門對(duì)隸屬的高職院校通過行政隸屬關(guān)系實(shí)施行政管理。行政隸屬關(guān)系簡(jiǎn)稱隸屬關(guān)系，是指行政主體之間的從屬關(guān)系，按主體之間的關(guān)系密度分為行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、行政指導(dǎo)關(guān)系。高職院校隸屬關(guān)系既包括行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，指主管部門對(duì)所隸屬高職院校的機(jī)構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費(fèi)撥付、干部任免等事項(xiàng)具有行政審批權(quán)力，以權(quán)力命令與服從為特征；也包括行政指導(dǎo)關(guān)系，指非教育部門主管的高職院校要統(tǒng)一接受教育部門的教育教學(xué)業(yè)務(wù)指導(dǎo)?！皸l塊分割”、縱橫交錯(cuò)的隸屬關(guān)系作為高職院校發(fā)展的“體制”因素，深刻影響了高職院校的辦學(xué)狀態(tài)和發(fā)展水平。本文中的高職院校隸屬關(guān)系，特指高職院校行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系（不包括高職院校行政指導(dǎo)關(guān)系）。本文意在研究高職院校隸屬關(guān)系的由來、邏輯、職能及策略，以期為未來的管理體制改革提供理論指導(dǎo)。

一、問題的提出

《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》規(guī)定，高職教育實(shí)行“條塊結(jié)合，以塊為主”的三級(jí)多元管理體制，以行政隸屬關(guān)系為主線，在中央、省、市（地）三級(jí)政府都由教育行政部門、人力資源和社會(huì)保障行政部門、相關(guān)的行業(yè)業(yè)務(wù)主管部門參與高職教育管理，其中教育行政部門綜合管理高職教育和直接管理部分高職院校，人力資源和社會(huì)保障行政部門綜合管理職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)技能鑒定，①相關(guān)的行業(yè)業(yè)務(wù)主管部門管理直接隸屬的高職院校以及相關(guān)職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)技能鑒定。

在目前的高職院校舉辦主體中，中央業(yè)務(wù)部門基本全面退出，省域?qū)用嬷饕硎〖?jí)政府統(tǒng)管教育事業(yè)的有省級(jí)教育行政部門、省級(jí)行業(yè)主管廳局、市地級(jí)中心城市政府以及為數(shù)不多的國(guó)有大型企業(yè)。按照隸屬主管部門的層級(jí)或業(yè)務(wù)屬性，高職院?？煞譃槭僭盒?、市屬院校、政府辦院校、企業(yè)辦院校等類型。以河南省為例，截至2013年6月21日，在44所獨(dú)立設(shè)置的公辦?？聘呗氃盒＃ú缓叩葘？茖W(xué)校、地方職業(yè)大學(xué)）中，6所隸屬于河南省教育廳，占比13.6%；16所隸屬于河南省行業(yè)廳局（院），占比36.4%，省屬高職院校兩項(xiàng)合計(jì)占比50%；20所隸屬于市地級(jí)政府，占比45.5%；2所隸屬于大型國(guó)有企業(yè)，占比4.5%。②

公辦高職院校雖然名義上由政府單一主體舉辦，但分別歸屬于四種上級(jí)主管部門，不同的隸屬關(guān)系使其帶有顯著的類別差異。作為所屬高職院校建設(shè)和發(fā)展的后盾，主管部門（單位）利用各自的資源優(yōu)勢(shì)，使高職院校在干部管理、經(jīng)費(fèi)來源、辦學(xué)自主權(quán)等多方面有所差異。這說明隸屬關(guān)系是影響高職院校的辦學(xué)狀態(tài)和辦學(xué)水平的重要因素。高職教育由于“面向人人”提供職業(yè)技術(shù)和謀生技能，一方面有助于實(shí)現(xiàn)全納發(fā)展，另一方面有助于直接助推區(qū)域經(jīng)濟(jì)技術(shù)轉(zhuǎn)型升級(jí)。改革和完善省域高職教育隸屬關(guān)系，彰顯和強(qiáng)化高職院校的職業(yè)性、地方性，使我國(guó)高職院校釋放辦學(xué)活力，達(dá)到國(guó)內(nèi)國(guó)際先進(jìn)水平和世界一流，更好地為國(guó)家和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)，不僅事關(guān)高職教育發(fā)展的科學(xué)規(guī)律和當(dāng)下實(shí)踐，還事關(guān)人的發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的雙重教育目的，亟須研究和探索。

二、隸屬關(guān)系因素的溯源與演化

1.溯源：普通高教管理體制改革遺留。20世紀(jì)90年代中后期，我國(guó)集中完成了高等教育管理體制改革。經(jīng)過1994年、1995年、1996年舉辦的三次全國(guó)高等教育管理體制改革座談會(huì)，中央逐漸形成了調(diào)整學(xué)校的隸屬關(guān)系、加大省級(jí)政府統(tǒng)籌力度的高等教育管理體制改革思路，并于1998年由時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理的李嵐清同志在1998年揚(yáng)州召開的全國(guó)高等教育管理體制改革經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)上概括為“共建、調(diào)整、合作、合并”八字方針。在各地的配合下，教育部、財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委等中央部門先后于1998年7月、1999年3月和12月發(fā)布文件，組織改革國(guó)務(wù)院部門（單位）院校的隸屬關(guān)系，中央直屬院校大部分下放所在省份管理，中央部門高校數(shù)量大幅下降，形成了中央和省兩級(jí)辦學(xué)、以省級(jí)政府為主的新型管理體制。

改革遺留以下問題，即改革前中央業(yè)務(wù)部門高校數(shù)量超過教育部門高校數(shù)量、中央部門和省級(jí)政府“條塊分割”辦學(xué)。經(jīng)過改革，高校尤其是高職院校的舉辦主體結(jié)構(gòu)整體下移，變?yōu)槭〖?jí)行業(yè)廳局高校數(shù)量超過教育部門高校數(shù)量、省級(jí)廳局和市地級(jí)政府分割辦學(xué)的省域中觀格局，省域出現(xiàn)“條塊分割”的高職教育管理體制。③教育部在改革之初就設(shè)想和要求中央政府主要負(fù)責(zé)做好改革的頂層設(shè)計(jì)，改革中央部門高校的隸屬關(guān)系與辦學(xué)體制；省級(jí)政府要利用政府機(jī)構(gòu)改革的契機(jī)調(diào)整省級(jí)相關(guān)業(yè)務(wù)廳局所屬學(xué)校的隸屬關(guān)系，將非教育行政部門舉辦的高校劃歸教育行政部門管理，省級(jí)各相關(guān)業(yè)務(wù)廳局原則上不再辦學(xué)，地方高校以地方教育行政部門管理為主。改革的結(jié)果是，中央這一級(jí)的管理體制改革已經(jīng)基本完成，省市一級(jí)的管理體制改革不僅沒有全面完成，而且各地的完成情況也不均衡。④自此，省、市地兩級(jí)政府的高職教育管理確權(quán)問題以及高職院校的隸屬關(guān)系因素逐步凸顯。

2.演化：阻遏高職院校運(yùn)行。當(dāng)前省域高職教育管理體制的條塊結(jié)構(gòu)關(guān)系表現(xiàn)為業(yè)務(wù)部門之間條條分割、市地級(jí)政府之間塊塊分割和省級(jí)業(yè)務(wù)廳局與市地級(jí)政府之間條塊分割，本質(zhì)是政府的高職教育管理權(quán)限存在部門橫向分割、政府層級(jí)縱向分割的狀況，沒有實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合，管理權(quán)限的重疊與隔離并存，但條塊分割的基本特征較為凸顯?，F(xiàn)行高職教育管理體制對(duì)高職院校的發(fā)展具有兩方面作用：一方面是省級(jí)教育行政部門、有關(guān)業(yè)務(wù)廳局與市地級(jí)政府在“條塊分割”的管理格局中分割履行職能，從各自所在的政府層級(jí)和所負(fù)責(zé)的政策領(lǐng)域分別發(fā)力，調(diào)動(dòng)各方面社會(huì)資源，客觀形成分工而治的局面；另一方面，在“條塊分割”的管理格局中，各個(gè)管理部門都從自身職責(zé)出發(fā)制定相關(guān)政策，部門視野勢(shì)必導(dǎo)致政策沖突和資源低效配置，既有行政架構(gòu)難以支撐“大職教觀”的管理理念，⑤從而出現(xiàn)因高職教育部門化、按照隸屬關(guān)系撥付教育經(jīng)費(fèi)的投資體制而造成的高職院校稟賦差異，同一行政區(qū)域的高職院校設(shè)置、專業(yè)設(shè)置、資源配置缺乏統(tǒng)籌，高職院校難以實(shí)現(xiàn)公平、和諧發(fā)展。

2012年國(guó)家社科基金重點(diǎn)課題《〈職教法〉修訂的實(shí)證研究》研究課題組向全國(guó)30個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）120所高職院校的黨委書記、院校長(zhǎng)征集到高職教育管理體制方面的建議，占建議總數(shù)的近30%。參加調(diào)研的高職院校黨委書記、院校長(zhǎng)的最大共識(shí)是，高職教育發(fā)展面臨的最大體制性障礙是管理體制障礙，高職院校要想得到發(fā)展，必須突破管理體制障礙。⑥這一調(diào)研表明，上述“條塊分割”的高職教育管理體制負(fù)面作用較為突出，凸顯了我國(guó)高職教育管理體制的弊端，影響甚至阻礙了高職院校的辦學(xué)和發(fā)展，亟待改革。

三、隸屬關(guān)系因素的內(nèi)涵

高職院校隸屬關(guān)系以高職教育的性質(zhì)作為自身的依據(jù)，高職教育屬性對(duì)高職院校的隸屬關(guān)系具有規(guī)定性作用。

1.依據(jù)：高職教育屬性。關(guān)于高職教育屬性，學(xué)者們從職業(yè)教育的本質(zhì)屬性出發(fā)提出“職業(yè)性說”和“應(yīng)用性說”等觀點(diǎn)。“職業(yè)性說”主張職業(yè)教育姓“職”，認(rèn)為職業(yè)教育不僅培養(yǎng)合格的用人單位勞動(dòng)者，也為個(gè)人立業(yè)服務(wù)，要求職業(yè)教育突出職業(yè)性以適應(yīng)職業(yè)的特點(diǎn)和要求。⑦有論者以對(duì)德國(guó)職業(yè)教育本質(zhì)特征的研究為依據(jù)，從系統(tǒng)論的視角分析社會(huì)、政治、文化三方面需求動(dòng)力對(duì)德國(guó)職業(yè)教育各階段發(fā)展的作用機(jī)制，將德國(guó)職業(yè)教育的本質(zhì)特征歸納為“職業(yè)性”。⑧“應(yīng)用性說”立足于高職教育層次高移的趨勢(shì)，認(rèn)為高技能性是專科層次高職教育的本質(zhì)屬性，技術(shù)性或者高等專業(yè)技術(shù)性是本科以上高職教育的本質(zhì)屬性，兩者的共性是應(yīng)用理論，應(yīng)用理論、技術(shù)還是發(fā)展理論、技術(shù)是高職教育區(qū)別于普通高等教育的根本所在，故不論處在何種層次，高職教育的本質(zhì)屬性應(yīng)統(tǒng)一概括為應(yīng)用性。⑨以上觀點(diǎn)中，“應(yīng)用性說”超越教育層次的糾纏，觸及高職教育對(duì)人類智慧作用的方式和目標(biāo)等元學(xué)科性內(nèi)涵，比較接近高職教育的本質(zhì)屬性。

學(xué)者的研究揭示，高職教育姓“高”。姜大源認(rèn)為，職業(yè)教育層次的職能定位與工作崗位層級(jí)相對(duì)應(yīng)，工作人員的職業(yè)能力與崗位技術(shù)的智能化程度相對(duì)應(yīng)，勞動(dòng)崗位的能力差別要求高職教育與中等職業(yè)教育在層次、內(nèi)容等方面進(jìn)行區(qū)分。⑩楊金土等人認(rèn)為，人才類型決定教育類屬，在學(xué)術(shù)型、工程型、技術(shù)型和技能型四類人才中，高職教育主要培養(yǎng)具備理論技術(shù)和智力技能、從事技術(shù)應(yīng)用的技術(shù)型人才。這一培養(yǎng)目標(biāo)特征決定高職教育的課程類型和體系區(qū)別于其他教育類型，使高職教育成為獨(dú)立的教育類型。11有學(xué)者認(rèn)為，基于高職教育屬性，高職教育的辦學(xué)機(jī)制具有社會(huì)性特色，12或者說，高職教育具有與實(shí)際部門緊密聯(lián)系的特色。13概括而言，用人部門參與辦學(xué)是高職教育諸多特征中的一個(gè)基本特征，因?yàn)榧夹g(shù)型人才的相當(dāng)部分知識(shí)與能力需要在實(shí)際工作場(chǎng)所通過實(shí)踐訓(xùn)練和現(xiàn)場(chǎng)感知而獲得，有時(shí)超前于高職院校教育內(nèi)容的行業(yè)企業(yè)技術(shù)應(yīng)用實(shí)際狀況有助于學(xué)生掌握新型技術(shù)和培養(yǎng)技術(shù)創(chuàng)新能力，所以用人單位應(yīng)該直接參與培養(yǎng)過程。14這些研究表明，要達(dá)到技術(shù)型人才的培養(yǎng)目標(biāo)，高職院校應(yīng)與所在地的行業(yè)企業(yè)實(shí)際部門等社會(huì)用人單位合作，采取合乎高職教育特有的職業(yè)性（行業(yè)性）、地方性要求而不同于普通高等教育的管理體制。

2.內(nèi)涵：隸屬關(guān)系的架構(gòu)。根據(jù)高職教育的職業(yè)性和地方性要求，政府對(duì)高職教育的管理應(yīng)采取不同于普通高等教育的管理體制。學(xué)者對(duì)我國(guó)高職教育管理體制的研究，既涉及高職教育管理權(quán)限在省市兩個(gè)層級(jí)地方政府之間的縱向分配問題，回應(yīng)高職教育管理的地方性要求；也涉及同一層級(jí)政府內(nèi)部高職教育管理機(jī)構(gòu)的橫向設(shè)置和職能配置問題（本選題暫不涉及同級(jí)的市地級(jí)政府間橫向關(guān)系問題），回應(yīng)高職教育管理的職業(yè)性（行業(yè)性）要求。前述兩個(gè)方面可概括為“政府層級(jí)說”和“部門職能說”兩種理論觀點(diǎn)，這是隸屬關(guān)系因素的基本內(nèi)涵。

“政府層級(jí)說”以科層制理論和管理層次理論為理論基礎(chǔ)，實(shí)質(zhì)是中央、省、市地三級(jí)政府之間的高職教育管理權(quán)力縱向配置問題，省域的應(yīng)對(duì)方案有集權(quán)或分權(quán)視角的“省級(jí)統(tǒng)籌說”和“市地統(tǒng)籌說”兩種思路?！笆〖?jí)統(tǒng)籌說”與集權(quán)型管理體制相適應(yīng)，以《中華人民共和國(guó)教育法》第十四條為直接法律依據(jù)。它是根據(jù)高職教育屬于高等教育層次而提出的觀點(diǎn)，主張高職教育在中央政府領(lǐng)導(dǎo)下，由省級(jí)政府主要進(jìn)行統(tǒng)籌、管理。“市地統(tǒng)籌說”與分權(quán)型管理體制相適應(yīng)，是根據(jù)高職教育屬于職業(yè)教育類型而提出的政策觀點(diǎn)，主張中央政府和省級(jí)政府對(duì)高職教育進(jìn)行宏觀的政策指導(dǎo)，市地級(jí)政府將本轄區(qū)其他非市屬高職院校一并納入本地職業(yè)教育發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌安排。“市地統(tǒng)籌說”具有兩個(gè)制度困境，一是市地級(jí)政府的存在本身缺乏憲法依據(jù)，所以政治學(xué)者主張從嚴(yán)控制地級(jí)市建制；15二是《中華人民共和國(guó)教育法》第十四條僅授權(quán)市地級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)和管理中等及以下教育，未授權(quán)其領(lǐng)導(dǎo)和管理高職教育，這一法條與國(guó)務(wù)院2002年8月發(fā)布的文件中要求市（地）級(jí)政府承擔(dān)統(tǒng)籌轄區(qū)高職教育發(fā)展責(zé)任的規(guī)定存在沖突。市地級(jí)政府一般難以對(duì)轄區(qū)內(nèi)的高職教育實(shí)行統(tǒng)籌管理。

“部門職能說”以整體性治理理論和管理職能理論為理論基礎(chǔ)，實(shí)質(zhì)是高職教育管理權(quán)力在同一層級(jí)政府內(nèi)部的部門數(shù)量安排和職能橫向配置問題。學(xué)者提出的方案包括單一部門集中管理型和多部門分工管理型兩種模式。我國(guó)高職教育實(shí)行多部門分工管理型模式，在“國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，分級(jí)管理、地方為主、政府統(tǒng)籌、社會(huì)參與”管理體制下，由中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，以省級(jí)政府為主統(tǒng)籌，國(guó)務(wù)院及地方各級(jí)政府教育行政部門、人力資源和社會(huì)保障行政部門兩個(gè)部門主導(dǎo)以及相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門共同負(fù)責(zé)。這種管理模式下，政府對(duì)高職教育的管理存在多頭領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌乏力、政出多門乃至政策“打架”，院校布局、專業(yè)布點(diǎn)、資金分配等資源無序配置，導(dǎo)致出現(xiàn)辦學(xué)效益低下、人才供求結(jié)構(gòu)失衡等矛盾。在高職教育管理格局整體不變的前提下，學(xué)者提出吸收單一部門統(tǒng)一管理型體制的優(yōu)點(diǎn)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，成立直屬國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)對(duì)職業(yè)教育進(jìn)行宏觀統(tǒng)管；完善現(xiàn)有體制，政府教育部門僅負(fù)責(zé)主導(dǎo)職業(yè)教育方向和辦好示范性職業(yè)院校，要重點(diǎn)培育行業(yè)協(xié)會(huì)等行業(yè)性中介組織并引導(dǎo)其參與行業(yè)職業(yè)教育管理。16

四、隸屬關(guān)系因素的職能

主管部門對(duì)所屬高職院校的領(lǐng)導(dǎo)干部管理體制、經(jīng)費(fèi)來源渠道、辦學(xué)自主權(quán)具有體制性的決定權(quán)力，高職院校因主管部門不同而形成不同的辦學(xué)狀態(tài)和實(shí)力差異，實(shí)為主管部門在高職院校背后的角力，使高職院校難以實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)和效率發(fā)展。

1.隸屬關(guān)系因素影響高職院校的干部管理體制。我國(guó)非教育行政部門所屬高職院校一般由上級(jí)黨委或者政府主管部門主導(dǎo)選任領(lǐng)導(dǎo)干部，隸屬關(guān)系因素是確立高職院校干部管理體制的基本依據(jù)。公辦高職院校為副廳級(jí)事業(yè)單位，校級(jí)正職黨政領(lǐng)導(dǎo)干部由省委組織部管理，副職或由主管廳局黨組、市地黨委提出人選報(bào)省委組織部批復(fù)后任免，或由省教育廳會(huì)商省委組織部提出人員方案。這種干部管理體制的問題主要在于：一是選拔任用的高職院校領(lǐng)導(dǎo)干部大多為黨政機(jī)關(guān)干部，受主管部門意志的局限，以主管部門系統(tǒng)現(xiàn)職黨政干部為考察對(duì)象，沒有充分考慮高職教育的特殊性和高職院校對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的特殊要求，較少?gòu)母呗氃盒?nèi)部提任或從其他本科高校調(diào)任，這樣產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)干部一般不熟悉高職教育的特點(diǎn)和規(guī)律；二是高職院校校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的正職和副職分別由省委組織部門和主管部門任免考核，領(lǐng)導(dǎo)班子成員分屬多個(gè)部門管理，難以保證高職院校在貫徹落實(shí)國(guó)家的教育法律、政策上形成統(tǒng)一的合力。為解決以上問題：一是省級(jí)組織部門要加強(qiáng)統(tǒng)籌指導(dǎo)，避免主管部門“為了提拔干部而提拔干部”；二要加強(qiáng)對(duì)高職院校領(lǐng)導(dǎo)干部的在職培訓(xùn)，使他們能適應(yīng)教育事業(yè)發(fā)展的形勢(shì)需要和勝任高校領(lǐng)導(dǎo)和管理的要求。17

2.隸屬關(guān)系因素影響高職院校經(jīng)費(fèi)來源渠道和額度。20世紀(jì)90年代后，高職院校主要由省級(jí)以下地方政府舉辦，隸屬關(guān)系成為高職院校的經(jīng)費(fèi)來源渠道、財(cái)政預(yù)算額度多寡乃至其他教育資源配置方式的決定因素。高職教育財(cái)政撥款級(jí)次主要有省、市地兩級(jí)。省屬高職院校財(cái)政撥款來自省級(jí)財(cái)政，省級(jí)財(cái)政撥款針對(duì)高職院校所屬的省教育廳和其他業(yè)務(wù)廳局多個(gè)歸口，分別由省財(cái)政廳的教科文衛(wèi)處、人事教育處、經(jīng)濟(jì)建設(shè)處、外事外債處等不同處室管理，高職院校因所屬歸口不同，獲得的省級(jí)財(cái)政撥款渠道、標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)額不等。市屬高職院校因所在市地級(jí)政府財(cái)政實(shí)力不同，獲得的來自市地級(jí)政府財(cái)政撥款的渠道、標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)額也并不平衡。18政府對(duì)高職教育的財(cái)政投入存在縱向?qū)蛹?jí)差距和橫向地區(qū)（歸口）差距：縱向上，省屬院校好于市屬院校，中央企業(yè)院校好于省管企業(yè)院校；橫向上，省教育廳主管院校高于行業(yè)廳局主管院校，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)市屬院校高于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)市屬院校。這種“厚此薄彼”的投資體制，不利于高職院校之間的公平發(fā)展。針對(duì)高職教育投入總量不足的問題，國(guó)家應(yīng)加大財(cái)政性投入占全國(guó)GNP的比重。地方財(cái)政作為高職教育的主要經(jīng)費(fèi)來源，應(yīng)達(dá)到最低限度的生均撥款額度和投資比例。要打破按照隸屬關(guān)系撥款的投資體制，遏制過分強(qiáng)調(diào)“多渠道”投入而導(dǎo)致弱化乃至取消政府財(cái)政預(yù)算投入的導(dǎo)向。政府堅(jiān)決承擔(dān)支持高職教育發(fā)展的主體責(zé)任，在省域范圍按同一標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一由省級(jí)政府撥付辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，市地級(jí)政府等舉辦方投入為輔，重點(diǎn)解決省域內(nèi)的教育公平問題；在全國(guó)范圍內(nèi)，中央財(cái)政加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，作為省級(jí)地方財(cái)政的補(bǔ)充，重點(diǎn)解決省際教育公平問題。中央和省兩級(jí)政府保障財(cái)政投入的效果，維護(hù)高職教育公平。

3.隸屬關(guān)系因素影響高職院校的辦學(xué)自主權(quán)。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，高職院校在招生和辦學(xué)規(guī)模、專業(yè)設(shè)置、教學(xué)安排、經(jīng)費(fèi)使用等辦學(xué)事務(wù)方面的自主權(quán)越來越大，但是，受制于政府主管部門以及其他相關(guān)職能部門，每一種隸屬關(guān)系下高職院校的辦學(xué)都帶有主管部門（單位）行業(yè)性質(zhì)、職能范圍的痕跡，主管部門的職責(zé)范圍、業(yè)務(wù)性質(zhì)對(duì)所屬高職院校的辦學(xué)存在顯著影響。不同主管部門對(duì)所屬高職院校的干預(yù)程度不同，高職院校的自主辦學(xué)權(quán)限也因而互有差異。一方面，高職院校的招生、專業(yè)設(shè)置、教學(xué)、科研、跨境交流、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員調(diào)動(dòng)、職稱評(píng)聘、工資調(diào)整、資金調(diào)配等均需報(bào)經(jīng)主管部門批準(zhǔn)。另一方面，招生指標(biāo)、辦學(xué)規(guī)模和專業(yè)設(shè)置等須再報(bào)請(qǐng)省級(jí)教育部門審批，跨境交流、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員調(diào)動(dòng)、教師職稱評(píng)聘、工資調(diào)整等須再報(bào)請(qǐng)省級(jí)人力資源和社會(huì)保障部門審批，學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)備購(gòu)置、基本建設(shè)、資金調(diào)配等須再報(bào)請(qǐng)省級(jí)發(fā)展改革委員會(huì)、省級(jí)招標(biāo)投標(biāo)管理部門、省級(jí)財(cái)政部門審批。政府主管部門對(duì)教育教學(xué)、人事、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)等高職院校內(nèi)部事務(wù)的干預(yù)，抑制了高職院校的自主意識(shí)和辦學(xué)活力，制約了高職院校的自主發(fā)展。因此，應(yīng)落實(shí)《中華人民共和國(guó)高等教育法》賦予高職院校的辦學(xué)自主權(quán)，提高高職院校自主辦學(xué)的能力。

五、隸屬關(guān)系因素的改進(jìn)

在20世紀(jì)90年代前后高等教育管理體制改革結(jié)束后，高職教育管理體制乃至高職院校的隸屬關(guān)系因素凸顯成為“問題”，表現(xiàn)為改革后的高職教育管理體制和隸屬關(guān)系結(jié)構(gòu)對(duì)改革前的全國(guó)高教體制結(jié)構(gòu)具有一定的繼承性，不同之處在于過往改革的空間范圍和系統(tǒng)重心轉(zhuǎn)換為當(dāng)前的省域范圍、中觀層次。高職教育管理體制應(yīng)解決的問題：一是就政府層級(jí)而言，在堅(jiān)持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，省域高職教育是以省級(jí)政府管理為主，還是以市地級(jí)政府管理為主；二是就部門職能配置而言，未來是維持現(xiàn)行多部門分工制管理模式不變，還是變革為單一部門集中管理型模式。筆者認(rèn)為，應(yīng)以公平和效率的雙重標(biāo)準(zhǔn)考量和回答上述問題。

公平的價(jià)值觀要求政府對(duì)于高職院校一律均等配置教育資源。新中國(guó)成立至今，我國(guó)已經(jīng)逐步實(shí)現(xiàn)了“人人有學(xué)上”的教育起點(diǎn)公平目標(biāo)，人們的受教育權(quán)、入學(xué)機(jī)會(huì)都能均等地受到法律和政策的切實(shí)保障，教育起點(diǎn)公平的問題基本解決。當(dāng)下我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入教育過程公平階段，要通過縮小全國(guó)教育的省際差距，高職教育要縮小省域內(nèi)的地區(qū)差距和校際差距，努力實(shí)現(xiàn)“人人上好學(xué)”的目標(biāo)。我國(guó)教育公平狀況從目前發(fā)展到未來的教育結(jié)果公平階段，還有很長(zhǎng)的路要走。就高職院校隸屬關(guān)系的內(nèi)涵而言，按照教育過程公平的價(jià)值導(dǎo)向和現(xiàn)實(shí)要求，在政府層級(jí)設(shè)計(jì)上，鑒于高一級(jí)政府獲得高職教育統(tǒng)籌授權(quán)后，能夠擴(kuò)大教育資源籌備總量、提升教育資源配置能力，使高職院校得到強(qiáng)大的財(cái)政保障和較高的校際公平程度。省域應(yīng)實(shí)施省級(jí)政府統(tǒng)籌，在中央政府宏觀指導(dǎo)下，由市地級(jí)政府負(fù)責(zé)在所轄區(qū)域輔助管理；在部門職能設(shè)計(jì)上，根據(jù)高職教育的職業(yè)性要求，應(yīng)充分發(fā)揮相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門與行業(yè)企業(yè)用人單位的積極性，實(shí)行教育行政部門宏觀調(diào)控、產(chǎn)業(yè)實(shí)際部門深度參與，產(chǎn)教、政校合作履行技術(shù)型人才培養(yǎng)和技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新等高職教育職能。

效率是為實(shí)現(xiàn)終極價(jià)值而衡量人類活動(dòng)進(jìn)程或資源配置的價(jià)值。高職院校隸屬關(guān)系的實(shí)質(zhì)是教育資源配置的方式，從宏觀、制度上影響教育效率。目前單純按照隸屬關(guān)系的指引，由主管部門主導(dǎo)對(duì)高職院校進(jìn)行教育資源配置的方式，影響了高職院校的干部人事配備、財(cái)政經(jīng)費(fèi)撥付以及辦學(xué)自主權(quán)的行使，人為加大了高職院校之間的發(fā)展能力和水平差距，不利于高職教育在省域不同地區(qū)均衡發(fā)揮“為了人人”的公共產(chǎn)品外部性社會(huì)職能。高職院校應(yīng)降低無效或低效的資源損耗，增大產(chǎn)出份額，綜合提高教育資源利用效率和產(chǎn)出效率，達(dá)到較高水平的綜合教育效率。就隸屬關(guān)系因素的各項(xiàng)職能而言，高職院校選拔干部應(yīng)廣開人才來源渠道，打破部門界限招攬優(yōu)秀專業(yè)管理人才，用較高的干部頂層設(shè)計(jì)能力推進(jìn)高職院校教育效率；建立以省級(jí)財(cái)政為經(jīng)費(fèi)投入主要來源渠道，以中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金、市地級(jí)政府項(xiàng)目撥款作為補(bǔ)充經(jīng)費(fèi)來源的新型投資體制，統(tǒng)一對(duì)高職院校實(shí)行滿足充足性要求的無差別財(cái)政撥款制度；逐步弱化乃至取消過細(xì)過多的上級(jí)主管部門行政干預(yù)，落實(shí)和擴(kuò)大高職院校辦學(xué)自主權(quán)，提升高職院校辦學(xué)效率。

目前，我國(guó)在改善高職院校投入水平上已取得進(jìn)展。2014年10月30日，財(cái)政部、教育部聯(lián)合印發(fā)《財(cái)政部 教育部關(guān)于建立完善以改革和績(jī)效為導(dǎo)向的生均撥款制度加快發(fā)展現(xiàn)代高等職業(yè)教育的意見》，要求在全國(guó)范圍建立高職教育生均撥款制度，明確提出地方政府是建立完善所屬公辦高職院校生均撥款制度的責(zé)任主體，省級(jí)政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推動(dòng)在本省域全面建立完善公辦高職院校生均撥款制度，中央財(cái)政發(fā)揮對(duì)各地的引導(dǎo)作用，分級(jí)落實(shí)相關(guān)經(jīng)費(fèi)；2017年各地所屬公辦高職院校年生均財(cái)政撥款達(dá)到不低于12000元的撥款標(biāo)準(zhǔn)水平，并對(duì)各級(jí)所屬獨(dú)立設(shè)置的公辦高職院校實(shí)現(xiàn)全覆蓋。預(yù)計(jì)這一政策的出臺(tái)和實(shí)施，必將有力改善公辦高職院校的投入狀況，但對(duì)建立理想的高職院校投資體制而言，仍需努力。

綜合而言，目前高職院校主要隸屬省級(jí)教育行政部門、有關(guān)業(yè)務(wù)廳局、市地級(jí)政府和國(guó)有大型企業(yè)，四種隸屬關(guān)系實(shí)質(zhì)都是政府單一舉辦主體，因此，高職院校之間呈現(xiàn)較大的制度趨同性。但是，不同隸屬關(guān)系對(duì)高職院校的辦學(xué)職能發(fā)揮和教育效益獲得會(huì)產(chǎn)生不同的影響，使人們出于現(xiàn)實(shí)的需求對(duì)高職院校的舉辦主體和舉辦制度進(jìn)行科學(xué)安排和理性選擇。

[注釋]

①根據(jù)教育部等六部門2014年6月16日印發(fā)的《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014—2020年）》（教發(fā)[2014]6號(hào)）所作的“根據(jù)高等學(xué)校設(shè)置制度規(guī)定，將符合條件的技師學(xué)院納入高等學(xué)校序列”規(guī)定，人力資源和社會(huì)保障部門直接管理的部分技師學(xué)院將被視為高職教育性質(zhì)的高等學(xué)校納入現(xiàn)代職業(yè)教育體系。本文未納入研究范圍。

②教育部.教育部批準(zhǔn)的高等學(xué)校名單、新批準(zhǔn)的學(xué)校名單（截至2013年6月21日）[EB/OL].（2013-06-27）[2016-11-02].http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_634/201306/xxgk_153565.html.

③根據(jù)教育部課題組關(guān)于《高教布局結(jié)構(gòu)調(diào)整與高校特色研究》的課題研究報(bào)告顯示，1994～2007年中央非教育部門與教育部門高校的數(shù)量結(jié)構(gòu)由24.9︰1調(diào)整為4.2︰1；地方非教育部門高校數(shù)量有所提高，地方非教育部門與教育部門高校數(shù)量結(jié)構(gòu)由0.3︰1調(diào)整為0.9︰1。

④周遠(yuǎn)清.完善體制改革深化教學(xué)改革強(qiáng)化教育思想改革[J].中國(guó)大學(xué)教學(xué)，2002（11）：5.

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