范逢春

摘 要： 我國(guó)地方治理創(chuàng)新具有工具性與價(jià)值性雙重意義。對(duì)十八大以來地方治理的解讀需要在“多重邏輯下的制度變遷”分析框架下進(jìn)行?；凇皟r(jià)值—過程—特性”的三維分析框架，對(duì)十八大以來的地方治理創(chuàng)新進(jìn)行宏觀審視與系統(tǒng)分析，可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)地方治理創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)了從“生產(chǎn)力政治”到“民生政治”的價(jià)值重構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了從“政策模仿”到“制度創(chuàng)新”的過程轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)了從“制度鎖定”到“體制躍遷”的特性建構(gòu)。未來的地方治理創(chuàng)新會(huì)繼續(xù)沿著民主化、法治化與科學(xué)化軌跡前進(jìn)。

關(guān)鍵詞： 地方治理；制度變遷；民生政治；多元治理

地方治理創(chuàng)新研究主題廣泛整合了人民主權(quán)理論、治理理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、公共選擇理論、新公共管理理論、協(xié)商民主理論等諸多理論資源。在原初意義上，地方治理創(chuàng)新是地方政府“為提高效率、改善服務(wù)質(zhì)量而進(jìn)行的創(chuàng)造性改良。它不同于政治體制改革，其工具性意義大于其價(jià)值性意義”①。但是在我國(guó)，地方治理創(chuàng)新能夠在避免政治風(fēng)險(xiǎn)的情況下為政治改革、社會(huì)變革、市場(chǎng)發(fā)展提供動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)單一制國(guó)家政治體制下地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)差異化發(fā)展，為中國(guó)整體性的社會(huì)危機(jī)提供地方性的化解機(jī)制，從而推動(dòng)超大規(guī)模的社會(huì)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)整體性提升，為頂層政治合法性提供支撐，因而具有其“價(jià)值性意義”。十八大以來，我國(guó)地方治理在新的政治生態(tài)下，在主導(dǎo)價(jià)值、發(fā)生機(jī)制與內(nèi)在意蘊(yùn)上都有了諸多新變化，而且這種變化仍在持續(xù)深化演變之中。這種大規(guī)模的地方性制度變遷涉及多重價(jià)值、多重過程、多種特性的組合演進(jìn)，是“多重邏輯下的制度變遷”②。既往地方政府創(chuàng)新理論模型因其過于追求簡(jiǎn)約，對(duì)于當(dāng)前中國(guó)正在發(fā)生的地方治理變遷過程沒有令人滿意的解釋能力。本研究基于“價(jià)值—過程—特性”的三維分析框架，力主“突破簡(jiǎn)約”③，對(duì)十八大以來我國(guó)地方治理創(chuàng)新做一個(gè)階段性的宏觀審視與系統(tǒng)分析，以期對(duì)我國(guó)地方政府的治道變革作出展望。

一、地方治理創(chuàng)新的價(jià)值重構(gòu)：從“生產(chǎn)力政治”到“民生政治”

吉登斯把“解放政治定義為一種力圖將個(gè)體和群體從其生活機(jī)遇有不良影響的束縛中解放出來”④。建國(guó)以后，我國(guó)的核心政治是“政權(quán)政治”，即通過解構(gòu)傳統(tǒng)政治框架的束縛來建構(gòu)一個(gè)自由平等的新世界，是一種最為典型的“解放政治”。十一屆三中全會(huì)以后，政治重心從“政權(quán)政治”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧a(chǎn)力政治”?！吧a(chǎn)力政治”雖然仍然屬于吉登斯“解放政治”的范疇，但是這種轉(zhuǎn)變對(duì)于當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力極度不發(fā)達(dá)的中國(guó)具有重大價(jià)值。經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)帶來了執(zhí)政的合法性，但是存在兩個(gè)問題：第一，經(jīng)濟(jì)不可能永恒高速增長(zhǎng)，合法性若僅僅建立在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)基礎(chǔ)之上則可能導(dǎo)致政績(jī)困局；第二，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并不意味著民眾多元化、多層次的需求能夠得到公平的滿足，而一個(gè)權(quán)力系統(tǒng)無法滿足民眾的需求必然導(dǎo)致合法性危機(jī)。十八大以后我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”，必然要求核心政治發(fā)生變化。這種變化要求國(guó)家政治重心再次轉(zhuǎn)移，反映在地方政府治理層面，也就是從“生產(chǎn)力政治”到“民生政治”的轉(zhuǎn)型。“所謂民生政治就是以改善民生為政治目標(biāo)，以民生問題作為政治決策、政治職能和政治資源配置的重心，以民生為準(zhǔn)，把民生的改善、國(guó)民的福祉作為衡量發(fā)展的最高標(biāo)準(zhǔn)，用民眾生活質(zhì)量指數(shù)取代簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指數(shù)作為考量政治發(fā)展的標(biāo)桿的政治模式?！雹輳牡胤街卫淼慕嵌人伎济裆?，這不是斗爭(zhēng)政治，而是權(quán)利政治和利益政治，關(guān)系到施政價(jià)值的多維重構(gòu)。

1.地方治理價(jià)值準(zhǔn)則：從“效率優(yōu)先”到“公平優(yōu)先”

從新中國(guó)建立一直到改革開放以前，我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下實(shí)行“平均主義”的分配制度，但是過度追求公平帶來了巨大的負(fù)面效應(yīng)，導(dǎo)致生產(chǎn)力發(fā)展水平低下，地方政府在滿足民生需求時(shí)缺少物質(zhì)基礎(chǔ)的支撐。改革開放以后，為改變“平均主義”帶來的嚴(yán)重后果，確立了“效率優(yōu)先、兼顧公平”的指導(dǎo)原則。中央層面對(duì)這一原則不斷作出發(fā)展，例如，黨的十四屆三中全會(huì)提出“建立以按勞分配為主體，效率優(yōu)先、兼顧公平的收入分配制度，鼓勵(lì)一部分地區(qū)和一部分人先富起來，走共同富裕的道路”；黨的十五大提出要 “把按勞分配和按生產(chǎn)要素分配結(jié)合起來，堅(jiān)持效率優(yōu)先、兼顧公平”，“允許和鼓勵(lì)資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素按貢獻(xiàn)參與分配”；十六大在繼續(xù)堅(jiān)持“效率優(yōu)先，兼顧公平”的分配原則的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出了“初次分配注重效率，發(fā)揮市場(chǎng)的作用，再分配注重公平，調(diào)節(jié)收入差距”；十七大提出“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關(guān)系，再分配更加注重公平”。“效率優(yōu)先、兼顧公平”這一準(zhǔn)則對(duì)克服“平均主義”起到重要作用，帶動(dòng)了地方治理中“生產(chǎn)力政治”深入發(fā)展，但是也帶來了巨大的社會(huì)不公，導(dǎo)致地方治理層面壓力巨大。

十八大強(qiáng)調(diào)“實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果由人民共享”的發(fā)展理念，中共十八屆三中全會(huì)中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“以促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”，表明公平原則處于優(yōu)先地位。從“平等優(yōu)先”到“效率優(yōu)先”再到“公平優(yōu)先”，是否定之否定的過程，也意味著國(guó)家治理價(jià)值準(zhǔn)則的重大調(diào)整，這必然促使地方治理產(chǎn)生重大而深刻的變化。十八大以后，我國(guó)在不同領(lǐng)域都進(jìn)入深度轉(zhuǎn)型階段。在地方治理層面，由于民生改善的程度明顯滯后于GDP增長(zhǎng)的速度，造成了民眾對(duì)改革缺乏“獲得感”，社會(huì)公平日益失衡造成的社會(huì)問題呈現(xiàn)多樣化、復(fù)雜化與綜合化的特征。地方政府要解決社會(huì)公平匱乏帶來的社會(huì)問題，首先需要進(jìn)行政府“治理價(jià)值觀念再設(shè)計(jì)”，通過這種價(jià)值理念設(shè)計(jì)，集中、準(zhǔn)確地宏觀表達(dá)“治理愿景”。地方治理創(chuàng)新始終要以“公共性”作為本質(zhì)特征，要更加關(guān)注公民權(quán)利、公共利益和公共價(jià)值等主題。目前地方政府在“共享發(fā)展”口號(hào)下進(jìn)行民生改善，這與“生產(chǎn)力政治”的內(nèi)容明顯不同，這是“公平優(yōu)先”主導(dǎo)下的“民生政治”。十八大以后，“民生政治”成為地方政府的一種政治運(yùn)行模式。地方政府從政策制定、政策執(zhí)行、工作規(guī)劃、資金投入等行政層面更多地將“民生政治”的理念貫徹到實(shí)處，形成了重視民生問題的良好治理氛圍。

2.地方治理價(jià)值取向：從“供給導(dǎo)向”到“需求導(dǎo)向”

“中國(guó)歷來是一個(gè)行政主導(dǎo)的國(guó)家”⑥，在“生產(chǎn)力政治”的大框架下，地方治理創(chuàng)新的主要目標(biāo)是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供要素供給與支持保障。雖然十八大之前，地方服務(wù)型政府建設(shè)改革已經(jīng)開展，但在現(xiàn)實(shí)政治生活中，地方政府“供給導(dǎo)向”仍然是主流。在地方政府治理實(shí)踐中，提供公共服務(wù)的過程往往利用并大量集聚公共資源，建設(shè)一些“盆景式”的創(chuàng)新項(xiàng)目，提供與社會(huì)公眾實(shí)際需求相去甚遠(yuǎn)的“政績(jī)工程”“面子工程”“形象工程”。美國(guó)政治學(xué)家威廉姆·A.尼斯坎南在《官僚制與公共經(jīng)濟(jì)學(xué)》中對(duì)官僚機(jī)構(gòu)行為的特點(diǎn)進(jìn)行了深入分析，“當(dāng)個(gè)人由市場(chǎng)中買者或賣者轉(zhuǎn)為政治過程中的投票者、納稅人、受益者、政治家或官員時(shí)，他們的品性不會(huì)發(fā)生變化”⑦，官僚并不總是代表著“公共利益”，官僚機(jī)構(gòu)行為的普遍追求是公共預(yù)算的最大化，官僚的行為驅(qū)動(dòng)力實(shí)際是個(gè)人利益，設(shè)租與尋租是一種普遍的行為模式⑧。地方政府治理中“供給導(dǎo)向”的價(jià)值取向帶來一系列治理行為失范問題，例如服務(wù)責(zé)任缺失、服務(wù)過程封閉、服務(wù)供給低效、服務(wù)成本過高等。

西方新公共管理理論、新公共服務(wù)理論乃至公共治理理論均強(qiáng)調(diào)政府“顧客導(dǎo)向”“公民導(dǎo)向”，都強(qiáng)調(diào)政府對(duì)于社會(huì)需求應(yīng)有的回應(yīng)。“民生政治”與上述觀點(diǎn)有內(nèi)在的一致性?！懊裆巍睂?duì)“生產(chǎn)力政治”的超越之一是拋棄把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)當(dāng)成政治合法性的主要甚至唯一來源的做法，而是把民眾生活質(zhì)量指數(shù)和滿意指數(shù)作為政治合法性的主要來源。我國(guó)地方治理創(chuàng)新奠基于人民主權(quán)理論之上的中國(guó)特色實(shí)踐，但是仍然是全球化背景下的行政管理改革，必然會(huì)借鑒西方政府改革中的合理因子?！拔覀円脖仨毧吹剑裆鷨栴}并不是單純的經(jīng)濟(jì)問題，也不僅僅是人們的物質(zhì)需求，其實(shí)質(zhì)是政治問題?！雹帷霸诂F(xiàn)代社會(huì)，民生和民主、民權(quán)相互倚重?！雹狻懊裆币悦裆纳茷樽非髮?dǎo)向，其實(shí)質(zhì)是民主政治與社會(huì)民生的耦合?！罢巍笔菍?duì)社會(huì)利益的權(quán)威性分配，而在“民生政治”范式下，民生持續(xù)、公平、協(xié)調(diào)地改善，必須建立在了解民情、尊重民意、集中民智的基礎(chǔ)上。因此“需求導(dǎo)向”的“民主行政”是解決民生問題的體制基礎(chǔ)。十八大以來，我國(guó)地方政府治理價(jià)值取向從“供給導(dǎo)向”到“需求導(dǎo)向”的調(diào)整，促進(jìn)了地方政府“民主行政”的創(chuàng)新發(fā)展，地方政府在完善公民參與動(dòng)力機(jī)制、群眾利益表達(dá)機(jī)制、政府有效回應(yīng)機(jī)制、治理過程監(jiān)督機(jī)制、政務(wù)信息公開機(jī)制等方面有了較大的進(jìn)展。

3.地方治理價(jià)值依歸：從“社會(huì)控制”到“社會(huì)治理”

在國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系問題上，西方有多種理論范式。洛克主張的“社會(huì)相對(duì)于國(guó)家的外在性”與黑格爾“國(guó)家層次高于社會(huì)層次”是兩種旨趣迥異的觀點(diǎn)。從20世紀(jì)中后期開始，西方學(xué)者開始在政治權(quán)力系統(tǒng)與社會(huì)力量系統(tǒng)之間的互動(dòng)平衡中設(shè)計(jì)政治秩序，誕生了多邊互動(dòng)的理論分析模型，比如新自由主義、公民社會(huì)理論、多元主義、社群主義、法團(tuán)主義、治理理論等等。從國(guó)家與社會(huì)關(guān)系視角入手，可以分析我國(guó)地方治理創(chuàng)新中的價(jià)值重構(gòu)。在改革開放前，我國(guó)國(guó)家與社會(huì)之間的互動(dòng)關(guān)系體現(xiàn)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)高度控制的特點(diǎn)，單位是資源分配的主要渠道，這與當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)是相適應(yīng)的。隨著“生產(chǎn)力政治”的發(fā)展，中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生轉(zhuǎn)型、分化，社會(huì)不穩(wěn)定狀況開始出現(xiàn)，群體性事件（一些學(xué)者用“集體行動(dòng)”“集體抗?fàn)帯钡仍~語）大量出現(xiàn)。為保證“生產(chǎn)力政治”的繼續(xù)發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，地方治理必然出現(xiàn)“社會(huì)控制”的思維。為了更好地維護(hù)社會(huì)秩序，十八大之前，地方政府開展了大量關(guān)于“社會(huì)管理”的地方政府創(chuàng)新。這些“社會(huì)管理”創(chuàng)新，主要任務(wù)是“社會(huì)治安”，雖然或多或少地提出要引進(jìn)一些社會(huì)多元力量“輔助”政府進(jìn)行秩序維護(hù)，但是始終強(qiáng)調(diào)政府要控制和支配整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)。

今天，“多一些治理，少一些統(tǒng)治”已經(jīng)成為 21 世紀(jì)世界主要國(guó)家政治社會(huì)變革的重要特征。{11}馬克思主義“社會(huì)決定國(guó)家”的基本觀點(diǎn)奠定了“社會(huì)本位”，有重大的理論價(jià)值與實(shí)踐意義。在馬克思主義國(guó)家與社會(huì)關(guān)系理論基礎(chǔ)上，在“民生政治”實(shí)踐基礎(chǔ)上，十八大以后中央以“社會(huì)治理”代替原來的“社會(huì)管理”，2013 年十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”{12}，明確了在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，擴(kuò)大社會(huì)力量參與、推動(dòng)多元協(xié)商共治的改革趨勢(shì)，反映出中央順應(yīng)全球治理潮流的創(chuàng)新意識(shí)與開闊視野。中央層面的話語變化，帶來了地方治理價(jià)值依歸從“社會(huì)控制”到“社會(huì)治理”的變遷。隨著“民生政治”的發(fā)展，地方政府面對(duì)民眾多樣性的權(quán)利需求、多元化的利益訴求以及多維度的服務(wù)要求，需要在“社會(huì)治理”的思維下推動(dòng)社會(huì)建設(shè)。近年來，地方治理創(chuàng)新實(shí)踐中，出現(xiàn)大量培育發(fā)展社會(huì)組織、構(gòu)建多元共治體制、推動(dòng)社會(huì)協(xié)商的改革，這些改革推動(dòng)了社會(huì)秩序維護(hù)從強(qiáng)制性“命令—服從”模式向非強(qiáng)制性“服務(wù)—認(rèn)同”模式轉(zhuǎn)變。

二、地方治理創(chuàng)新的過程轉(zhuǎn)換：從“政策模仿”到“制度創(chuàng)新”

我國(guó)地方治理創(chuàng)新不是一種完全理性主義基礎(chǔ)上的政策設(shè)計(jì)，而是一種有限理性基礎(chǔ)上的實(shí)踐發(fā)生，地方政府“利用各種形式的實(shí)踐和實(shí)驗(yàn)進(jìn)行學(xué)習(xí)獲取必要的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，進(jìn)而調(diào)整政策目標(biāo)和政策工具以回應(yīng)不斷變化的社會(huì)環(huán)境”{13}。在十八大以前，我國(guó)地方治理創(chuàng)新的實(shí)踐過程具有典型的“政策模仿”性質(zhì)。當(dāng)某一地區(qū)推出某一創(chuàng)制性政策之后，其他地區(qū)基于非理性的邏輯與投機(jī)預(yù)期也紛紛效仿該政策，期望將成功經(jīng)驗(yàn)復(fù)制于本地區(qū)，整個(gè)過程缺少理性的“成本—收益”分析。在十八大以后，地方治理創(chuàng)新雖然仍有“政策模仿”的成分，但是基于“成本—收益”分析的“制度創(chuàng)新”特征明顯增加?！爸贫葎?chuàng)新”可以理解為制度變遷、制度發(fā)展，用以表達(dá)“制度創(chuàng)立、變更及隨著時(shí)間變化”{14}的動(dòng)態(tài)過程。從“簡(jiǎn)單化跟風(fēng)”的“政策模仿”到“創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換”的“制度創(chuàng)新”，既是中央政府頂層設(shè)計(jì)引導(dǎo)下的結(jié)果，也是地方治理主體逐步理性化的一種必然。地方治理創(chuàng)新的這種“過程轉(zhuǎn)換”體現(xiàn)在地方治理創(chuàng)新的動(dòng)力、推進(jìn)與路徑三個(gè)方面。

1.地方治理創(chuàng)新的動(dòng)力：從“晉升激勵(lì)—績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)”到“問題倒逼—主動(dòng)發(fā)展”

在十八大以前，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是政治系統(tǒng)最為關(guān)注的中心議題，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度是上級(jí)政府考核下級(jí)政府最為重要的指標(biāo)。在此背景下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度是地方治理創(chuàng)新的核心目標(biāo)。在巨大的“晉升激勵(lì)”下，地方官員們?yōu)榻?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而展開大規(guī)模的“政策模仿”。我國(guó)作為中央集權(quán)國(guó)家，各行政區(qū)域之間都有比較相似的地方，他們的績(jī)效很容易進(jìn)行相互比較，導(dǎo)致地方政府之間也存在著非常激烈的“績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)”關(guān)系，特別是同一行政區(qū)域內(nèi)層級(jí)相同的政府單元，“績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)”往往達(dá)到白熱化的程度。當(dāng)上級(jí)政府就經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)，下級(jí)政府就會(huì)層層加碼，競(jìng)相提出更高的發(fā)展指標(biāo)。同時(shí)，各地方政府面臨的問題往往都是社會(huì)發(fā)展中的共同問題。這就給“政策模仿”提供了巨大的市場(chǎng)空間。當(dāng)然這種“政策模仿”一般都會(huì)通過一些名詞包裝來進(jìn)行掩飾，以免替別人宣傳“政績(jī)”而對(duì)自己不利?！罢吣７隆奔词且浴皳Q湯不換藥”的方式進(jìn)行政策復(fù)制。貫穿在地方治理創(chuàng)新實(shí)踐過程中的一條清晰路線是：晉升激勵(lì)—績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)—政策創(chuàng)新—政策模仿。如此循環(huán)往復(fù)，地方治理創(chuàng)新實(shí)踐逐漸得到強(qiáng)化。

十八大以后我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”，經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”有三個(gè)規(guī)定性：第一是速度從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為中高速增長(zhǎng)，第二是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)，第三是經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力從要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。很明顯，上級(jí)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的強(qiáng)調(diào)已經(jīng)明顯弱化。由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)這兩個(gè)規(guī)定性都屬于“一些模糊和主觀的標(biāo)準(zhǔn)”，不屬于“從委托人和代理人的角度看都可衡量的、客觀的競(jìng)賽指標(biāo)”{15}，因而晉升錦標(biāo)賽模式已經(jīng)無法有效實(shí)施。同時(shí)，之前的晉升錦標(biāo)賽作為地方治理創(chuàng)新的強(qiáng)力激勵(lì)，在實(shí)踐中已經(jīng)產(chǎn)生諸多的扭曲性后果，例如環(huán)境快速惡化、經(jīng)濟(jì)粗放型增長(zhǎng)、收入嚴(yán)重不公、市場(chǎng)秩序混亂、地方保護(hù)主義、政府職能嚴(yán)重錯(cuò)位、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)等問題，這些問題表明中國(guó)已邁進(jìn)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。沃特·阿赫特貝格指出：“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)不是一種可以選擇或拒絕的選擇。它產(chǎn)生于不考慮后果的自發(fā)性現(xiàn)代化的勢(shì)不可擋的運(yùn)動(dòng)中。”{16}一些地方政府在“問題倒逼”之下，針對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)因素，開展地方治理創(chuàng)新。由于這種地方治理創(chuàng)新，根基于本地的社會(huì)問題，屬于全面深化改革階段實(shí)現(xiàn)地方治理體系和治理能力現(xiàn)代化的能動(dòng)性回應(yīng)，因而具有“主動(dòng)發(fā)展”的動(dòng)力性。

2.地方治理創(chuàng)新的推進(jìn)：從“領(lǐng)導(dǎo)倡議—試點(diǎn)推廣”到“請(qǐng)示報(bào)告—經(jīng)驗(yàn)擴(kuò)散”

地方治理創(chuàng)新面臨著雙重挑戰(zhàn)：一方面，基于創(chuàng)新性的要求，地方政府必須探索差異化的治理方案；另一方面，基于合法性的要求，地方政府所有治理變革嘗試，都必須在既有的政治框架與行政體制內(nèi)運(yùn)作。這就造成了地方政府在治理中面臨雙重風(fēng)險(xiǎn)：不創(chuàng)新，將會(huì)引起上級(jí)政府的批評(píng)與社會(huì)公眾的責(zé)難；一旦引起風(fēng)險(xiǎn)，尤其是導(dǎo)致群體性事件，將會(huì)斷送創(chuàng)新發(fā)起者的政治前途。如何在確保政治安全的前提下審慎地推動(dòng)地方治理創(chuàng)新，是“政治企業(yè)家”們認(rèn)真思考的問題。所謂“政治企業(yè)家”，是指具有企業(yè)家精神的治理變革和制度創(chuàng)新的地方政府主政者。這些“政治企業(yè)家”對(duì)于地方治理創(chuàng)新具有敏銳的直覺、果斷的判斷力和較強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)力，善于運(yùn)用治理的新知識(shí)，善于吸收治理的新技術(shù)，善于尋找到解決實(shí)際問題的突破口，既長(zhǎng)于“政策模仿”，也精于“制度創(chuàng)新”?！罢纹髽I(yè)家”基于各種原因在地方治理創(chuàng)新中扮演了關(guān)鍵的發(fā)動(dòng)者角色，“站到了改革的前列，成為追求穩(wěn)定的官員文化中的非循規(guī)蹈矩者，官員中的企業(yè)家” {17}。

在十八大以前，“政治企業(yè)家”在地方治理創(chuàng)新中的推進(jìn)策略是“領(lǐng)導(dǎo)倡議—試點(diǎn)推廣”，這是一種風(fēng)險(xiǎn)性略微偏大的創(chuàng)新策略。在我國(guó)現(xiàn)行的地方政府組織體系中，其決策模式實(shí)際上是以領(lǐng)導(dǎo)為中心的，地方上的一把手在重大問題上具有決定性的作用。在地方治理創(chuàng)新問題上，如果“政治企業(yè)家”利用上級(jí)政府賦予的有限權(quán)力，進(jìn)行了“領(lǐng)導(dǎo)倡議”，決定推動(dòng)某一項(xiàng)創(chuàng)新，將會(huì)動(dòng)用全部行政資源進(jìn)行推進(jìn)。在推進(jìn)過程中，為了控制風(fēng)險(xiǎn)，一般會(huì)采取先試點(diǎn)、后推廣的策略。先試點(diǎn)、后推廣能在可控的范圍內(nèi)進(jìn)行“試錯(cuò)”，一旦試驗(yàn)失敗，可以隨時(shí)終止，將決策失誤的成本降到最低限度，不至于對(duì)“政治企業(yè)家”的政治前途產(chǎn)生重大負(fù)面影響。而一旦試點(diǎn)推廣取得成績(jī)，這些“政治企業(yè)家”會(huì)不斷尋求上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)來進(jìn)行實(shí)地視察、批示、題詞或者表揚(yáng)等，并不斷向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)建議將其地方探索性實(shí)踐上升為更大范圍內(nèi)甚至是全國(guó)性的制度安排，以此作為自己的政績(jī)。其他地區(qū)也會(huì)在此基礎(chǔ)上將之移植復(fù)制到本地區(qū)進(jìn)行重新包裝，以“政策模仿”方式推動(dòng)政策擴(kuò)散。

在十八大以后，地方治理創(chuàng)新中的“政治企業(yè)家”們普遍作出調(diào)整，超越既有的運(yùn)作方式，改為“請(qǐng)示報(bào)告—經(jīng)驗(yàn)擴(kuò)散”的推進(jìn)策略。相比較而言，這種策略是一種風(fēng)險(xiǎn)性偏小的創(chuàng)新策略。之所以出現(xiàn)這種改變，主要有兩個(gè)原因：第一是中央政府對(duì)現(xiàn)階段的改革作出了整體部署，十八屆三中全會(huì)出臺(tái)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，十八屆四中全會(huì)出臺(tái)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，對(duì)我國(guó)改革大業(yè)做出了全面部署，地方治理創(chuàng)新不能游離于國(guó)家的整體制度安排之外；第二，與之前相比，十八大以后地方治理面臨的問題也發(fā)生了深刻的變化，個(gè)案化、具體化、即時(shí)性的問題方案往往不能解決問題，社會(huì)問題需要系統(tǒng)性、普遍性、持續(xù)性的解決方案。這樣的問題解決方案離不開中央政府、上級(jí)政府的資源支持。為了避免政治風(fēng)險(xiǎn)，也為了更大的資源支持，先向上級(jí)進(jìn)行請(qǐng)示報(bào)告，然后在取得成績(jī)的情況下爭(zhēng)取進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)擴(kuò)散，是比較可行的推進(jìn)策略。作為“將強(qiáng)制性制度變遷與誘致性制度變遷相結(jié)合的改革策略”{18}，這種推進(jìn)策略使地方政府獲得的正式政治支持更強(qiáng)，其“制度化”水平也更高，更有利于實(shí)現(xiàn)地方治理全面、持續(xù)、有效的創(chuàng)新。例如十八大以后各地在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口公共服務(wù)體系構(gòu)建上的創(chuàng)新，僅僅靠某一地方、某一部門都無法完成。

3.地方治理創(chuàng)新的路徑：從“機(jī)構(gòu)改革—行為規(guī)范”到“多元協(xié)同—多化聯(lián)動(dòng)”

1949年以后，我國(guó)通過“總體性國(guó)家”建構(gòu)推動(dòng)了“總體性社會(huì)”形成。國(guó)家通過權(quán)力、機(jī)會(huì)、威望的高度集中，建構(gòu)了“總體性國(guó)家”，通過政府系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)對(duì)生產(chǎn)資料、資金等稀缺資源的全面控制和高度壟斷，輔之以意識(shí)形態(tài)的強(qiáng)化，從而形成了“總體性社會(huì)”。改革開放 30 多年來，尤其是實(shí)施社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革以來，由于社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變動(dòng)和利益群體的深度分化，我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)正逐步由“總體性社會(huì)”向“多元化社會(huì)”發(fā)展{19}，這就對(duì)政府治理提出了挑戰(zhàn)。在整個(gè)改革開放過程中，歷屆中央政府都把“簡(jiǎn)政放權(quán)”作為行政體制改革的核心任務(wù)，以應(yīng)對(duì)“多元化社會(huì)”充滿差異性的問題。

在“簡(jiǎn)政放權(quán)”問題上，存在兩種不同的運(yùn)作思路。十八大以前，地方政府主要是通過“機(jī)構(gòu)改革—行為規(guī)范”的主導(dǎo)思路來實(shí)現(xiàn)地方政府治理架構(gòu)的調(diào)整。我國(guó)政府間關(guān)系的總特征是“職責(zé)同構(gòu)”，不同層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上高度統(tǒng)一、一致，在機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能配置上表現(xiàn)為“上下對(duì)口，左右對(duì)齊”。“職責(zé)同構(gòu)”試圖把有利于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的“條條”與有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“塊塊”整合起來，是一種“特殊”政府治理模式。實(shí)踐中，“職責(zé)同構(gòu)”下的地方治理“一統(tǒng)就死，一分就亂”，形成“集分反復(fù)”的怪圈。為適應(yīng)社會(huì)發(fā)展，我國(guó)政府一直在推動(dòng)機(jī)構(gòu)改革，但是由于“職責(zé)同構(gòu)”，這種改革一直未取得真正成效。從建國(guó)初的“精兵簡(jiǎn)政”到2013年的“簡(jiǎn)政放權(quán)”，政府機(jī)構(gòu)的增設(shè)和精簡(jiǎn)長(zhǎng)期處于循環(huán)往復(fù)之中。同時(shí)，“總體性社會(huì)”的逐步解構(gòu)與“多元化社會(huì)”的雛形漸出，政府行為失范現(xiàn)象大為增加，主要有“尋租”行政、部門壟斷、地方保護(hù)等等。為了對(duì)政府行為進(jìn)行規(guī)范，地方政府在“行為規(guī)范”上推進(jìn)了諸多創(chuàng)新，例如針對(duì)“街頭官僚”，很多地方政府出臺(tái)了行政過錯(cuò)責(zé)任追究辦法。這種“機(jī)構(gòu)改革—行為規(guī)范”的創(chuàng)新路徑充滿著“政策模仿”痕跡。

十八大以后地方治理創(chuàng)新的路徑明顯發(fā)生了新變化，體現(xiàn)在從單純的政府內(nèi)部改革，變?yōu)椤绑w制內(nèi)—體制外”雙向互動(dòng)，從單純的行為管理變?yōu)椤岸嗷?lián)動(dòng)”，“制度創(chuàng)新”的深度與廣度明顯增加。如前所述，市場(chǎng)化改革帶來了重大的社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷，“總體性社會(huì)”的解構(gòu)要求政府作出回應(yīng)。在“分稅制”改革背景下，中央政府仍然可以維持“總體性國(guó)家”的資源供給地位，但是地方政府沒有辦法享有這種優(yōu)勢(shì)。在這種現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)面前，地方政府尋求“體制外”資源的支持，幾乎就成了應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)治理模式危機(jī)的必然選擇。同時(shí)，“體制外”資源的大量涌現(xiàn)也為政府整合資源、創(chuàng)新地方治理模式提供了可能性與自主性空間，地方公共服務(wù)“社會(huì)化”成為必然，“多元協(xié)同”治理匯成時(shí)代潮流，例如，地方治理中對(duì)“PPP”模式的大量采用。同時(shí)，為提高公共服務(wù)效率，借鑒西方新公共管理運(yùn)動(dòng)的思潮，將公共行政的傳統(tǒng)規(guī)范與工商企業(yè)管理方法融合，將私營(yíng)部門的管理策略應(yīng)用于公共部門，地方治理的“市場(chǎng)化”也蓬勃發(fā)生，例如地方政府在“績(jī)效管理”方面的大量創(chuàng)新。隨著地方治理難度不斷增大，傳統(tǒng)治理理念、治理體制、治理機(jī)制中存在的問題日益突出，這些治理問題的解決，既依賴于理念、體制、機(jī)制的變革，同時(shí)也依賴于新的技術(shù)手段尤其是信息技術(shù)的使用。傳統(tǒng)技術(shù)手段很顯然已經(jīng)難以實(shí)施科學(xué)有效的地方治理。近年來，全國(guó)各地紛紛嘗試發(fā)揮信息化手段在地方治理中的作用，把移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等與地方治理相結(jié)合，明顯加快了地方治理的“信息化”進(jìn)程。地方治理中“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的實(shí)施創(chuàng)新了服務(wù)模式，整合了服務(wù)信息，拓寬了服務(wù)渠道，提升了服務(wù)水平，全面改善了地方治理質(zhì)量?！吧鐣?huì)化”“市場(chǎng)化”與“信息化”的“多化聯(lián)動(dòng)”為地方治理的“制度創(chuàng)新”提供了堅(jiān)實(shí)支撐。

三、地方治理創(chuàng)新的特性建構(gòu)：從“制度鎖定”到“體制躍遷”

“我們研究制度變遷的目的是為了改變我們思考生活的方式，也是使政治理論更貼近于生活”。{20}對(duì)十八大以來的地方治理創(chuàng)新進(jìn)行多重邏輯分析，需要對(duì)特性變化進(jìn)行總結(jié)，以期使未來的治理創(chuàng)新更好地服務(wù)于“民生政治”，真正實(shí)現(xiàn)“制度創(chuàng)新”。十八大以來的地方治理創(chuàng)新有其特有的背景， 因此也決定了地方治理創(chuàng)新有其自身的獨(dú)特性。如果我們對(duì)中國(guó)地方治理創(chuàng)新的內(nèi)在邏輯進(jìn)行清理，可以發(fā)現(xiàn)一條清晰的路線，那就是十八大以來地方治理創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)了從“制度鎖定”到“體制躍遷”的超越。我國(guó)地方治理創(chuàng)新是政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、技術(shù)等方面的制度在中國(guó)情境的變遷，基于此，我們可以對(duì)這種超越從內(nèi)在性、時(shí)間性與空間性三個(gè)維度進(jìn)行思考。

1.地方治理創(chuàng)新的內(nèi)在性特征：從“內(nèi)卷化”到“開放性”

在我國(guó)地方治理創(chuàng)新研究中，存在著為數(shù)不多的幾個(gè)使用頻次較高、影響較為廣泛的概念，“內(nèi)卷化”{21}是其中之一。學(xué)者們認(rèn)為在十八大以前，基于價(jià)值約束、政治約束、結(jié)構(gòu)約束，我國(guó)地方治理創(chuàng)新陷入了“無變革的改革”的泥潭{22}，“內(nèi)卷化”特征非常明顯，表現(xiàn)在動(dòng)機(jī)、過程與結(jié)果三個(gè)方面。第一，地方治理創(chuàng)新的“低風(fēng)險(xiǎn)”傾向。基于政治安全的考量，在地方治理創(chuàng)新中傾向于回避治理過程中體制改革的重大命題，缺乏對(duì)真實(shí)問題的解決方案和回應(yīng)能力，只是對(duì)地方治理中微觀運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行微調(diào)。第二，地方治理的“路徑依賴”問題。諾斯教授將技術(shù)演變過程中的自我強(qiáng)化機(jī)制和“路徑依賴”性質(zhì)擴(kuò)展到制度變遷理論，他指出制度變遷是漸進(jìn)的并且是“路徑依賴”的，“人們過去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇”{23}。我國(guó)地方治理諸多制度變遷沿著自我循環(huán)的發(fā)展軌跡，進(jìn)入“制度鎖定”局面。第三，地方治理的“偽創(chuàng)新”問題。地方政府在治理創(chuàng)新中玩變換表述的“文字游戲”，打造無推廣性的“盆景式”創(chuàng)新樣板，流于形式主義和表面文章，創(chuàng)新產(chǎn)出的“真實(shí)價(jià)值”很低?？傊覈?guó)地方治理創(chuàng)新廣泛存在這樣一種現(xiàn)象：地方治理確實(shí)賦予了一些新的要素，但是這些要素很難構(gòu)成地方治理質(zhì)量實(shí)質(zhì)上的提升。地方治理創(chuàng)新陷入“內(nèi)卷化”，除了其自身考量以外，還同頂層的制度供給能力不足有關(guān)。一些有較高“含金量”的地方治理創(chuàng)新，面臨著突破既有的宏觀制度框架、運(yùn)行模式及法律邊界的問題，具有較強(qiáng)的敏感性和較大的風(fēng)險(xiǎn)性，如果沒有政治頂層的制度保障，很難真正得到推進(jìn)。

十八大以后，中央對(duì)改革工作提出新的要求。十八屆三中全會(huì)報(bào)告指出 “改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)”，提出要“敢于啃硬骨頭，敢于涉險(xiǎn)灘”，明確“到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果”{24}。這為地方政府治理創(chuàng)新破解“內(nèi)卷化”提供了政治動(dòng)力。中央加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，以頂層設(shè)計(jì)的方式保證了地方治理創(chuàng)新的“創(chuàng)新質(zhì)量”，推動(dòng)了地方治理創(chuàng)新從“內(nèi)卷化”到“開放性”發(fā)展。這種“開放性”首先體現(xiàn)為治理創(chuàng)新思維視角從“國(guó)內(nèi)”到“全球”的轉(zhuǎn)變，地方治理開始從“全球—國(guó)家—地方”整體互動(dòng)視角思考，在分權(quán)化改革、市場(chǎng)化運(yùn)作、社會(huì)化服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)化治理以及跨域化合作等方面積極探索，確保地方治理的正確方向與質(zhì)量?！伴_放性”其次體現(xiàn)為治理創(chuàng)新主體從“精英”到“大眾”的轉(zhuǎn)變，地方治理創(chuàng)新除由政府少數(shù)精英積極推動(dòng)外，更多的社會(huì)公眾介入到治理創(chuàng)新過程。再次，“開放性”體現(xiàn)為地方治理創(chuàng)新目標(biāo)的包容性，摒棄了對(duì)單純經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的追求，增加了社會(huì)發(fā)展質(zhì)量的要求，強(qiáng)調(diào)民眾對(duì)地方治理創(chuàng)新的“獲得感”。在新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)村扶貧等地方治理創(chuàng)新中，這種“開放性”得到了充分體現(xiàn)。

2.地方治理創(chuàng)新的時(shí)間性特征：從“短期化”到“持續(xù)性”

“如果缺乏基本的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)展所帶來的內(nèi)生動(dòng)力，制度的學(xué)習(xí)就缺乏持續(xù)性，反而成為社會(huì)發(fā)展成本。”{25}從整體上觀察，十八大以前地方治理創(chuàng)新中“不可持續(xù)”和“人走政息”是一個(gè)常態(tài)。地方治理創(chuàng)新“短期化”的原因很多。首先，由于中央政策賦予的“騰挪”空間有限，地方治理創(chuàng)新中的諸多制度設(shè)計(jì)本身不具備長(zhǎng)期合法性；第二，由于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)變化迅速，地方治理創(chuàng)新中的諸多舉措缺少長(zhǎng)期合理性；第三，由于缺少相關(guān)制度的支持與配合，地方治理創(chuàng)新中的諸多安排缺少長(zhǎng)期適應(yīng)性。由于中國(guó)政治體制的特殊性，任何一項(xiàng)地方治理的制度創(chuàng)新都需要相關(guān)制度的跟進(jìn)和調(diào)整，需要將創(chuàng)新的制度鑲嵌在上級(jí)、同級(jí)、下級(jí)的整體性制度創(chuàng)新當(dāng)中，才能獲得持續(xù)的內(nèi)在動(dòng)力。我國(guó)地方治理創(chuàng)新往往是正式政治和非正式政治耦合的產(chǎn)物，而非正式政治往往在地方治理創(chuàng)新過程中起到支配性的作用，非正式政治為地方治理創(chuàng)新的后續(xù)發(fā)展帶來高度的不確定性。{26}

十八大以后，中央強(qiáng)調(diào)用富有前瞻性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、綱領(lǐng)性的“頂層設(shè)計(jì)”來代替“短期化”政策安排，這為地方治理創(chuàng)新的“持續(xù)性”提供了保證。十八大之后，中央以“民生政治”理念，總攬全局，主動(dòng)謀劃，堅(jiān)持以“頂層設(shè)計(jì)”推動(dòng)“制度躍遷”，形成了一系列治國(guó)理政的新理念、新思想、新戰(zhàn)略和新成果，確保了中國(guó)地方治理創(chuàng)新在現(xiàn)行憲法所確立的基本政治制度與政治框架內(nèi)推進(jìn)，確保了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國(guó)和人民當(dāng)家作主的統(tǒng)一。同時(shí)，“從嚴(yán)治黨”也對(duì)一些“大躍進(jìn)式”的“偽創(chuàng)新”進(jìn)行了約束，促使創(chuàng)新項(xiàng)目具有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，走出了“制度鎖定”的陷阱。地方治理創(chuàng)新項(xiàng)目能無縫地嵌入社會(huì)政治框架內(nèi)，同時(shí)又具備很好的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，就能實(shí)現(xiàn)從“短期化”的“政策創(chuàng)新”向“持續(xù)性”的“制度創(chuàng)新”轉(zhuǎn)變。

3.地方治理創(chuàng)新的空間性特征：從“碎片化”到“整體性”

“碎片化”是十八大以前地方治理創(chuàng)新的主要特征之一。縱然有執(zhí)政黨和中央政府的動(dòng)員和號(hào)召，地方治理創(chuàng)新大多是零碎的、局部的、短暫的。由于我國(guó)財(cái)稅體制改革以后，實(shí)際上存在的“中國(guó)特色的財(cái)政聯(lián)邦主義”，地方政府擁有相對(duì)的決策權(quán)與獨(dú)立的地方利益，導(dǎo)致地方治理創(chuàng)新各自為戰(zhàn)的“碎片化”現(xiàn)象非常嚴(yán)重。地方治理創(chuàng)新的“碎片化”原因來自兩個(gè)方面：第一，在知識(shí)政治學(xué)的視角，地方治理創(chuàng)新往往都是“地方性知識(shí)”的運(yùn)用，而“地方性知識(shí)”是特定時(shí)空下的情境知識(shí)，具有高度個(gè)人化、充分地方化和特殊情境化的特點(diǎn)，基于這種知識(shí)系統(tǒng)的創(chuàng)新必然缺少“整體性”關(guān)懷。第二，“碎片化”的深層次原因在于地方政府之間的利益博弈。皮埃爾·卡藍(lán)默在《破碎的民主：試論治理的革命》一書中談到：“眼下的治理與科學(xué)生產(chǎn)體系一樣，基于分割、隔離、區(qū)別。職權(quán)要分割，每一級(jí)的治理都以排他的方式實(shí)施其職權(quán)?！眥27}地方政府的“隨意處置權(quán)、壟斷和監(jiān)督問題使得驅(qū)使政府提供良好的公共服務(wù)變得困難”{28}，這使地方治理創(chuàng)新的“碎片化”成為必然。地方政府與上級(jí)政府屬于“非對(duì)等性”，它無力協(xié)調(diào)上級(jí)政府，唯一能做的是在“制度縫隙”中尋求“主觀能動(dòng)性”的發(fā)揮空間；由于地方政府晉升錦標(biāo)賽的激勵(lì)機(jī)制，“造成政府在功能和地域上的交叉與重疊以及資源浪費(fèi)”{29}，“公用地災(zāi)難”“囚徒博弈困境”以及“集體行動(dòng)困境”成為地方治理中的頑疾。

十八大是我國(guó)政府改革的一個(gè)新起點(diǎn)，十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)、五中全會(huì)、六中全會(huì)針對(duì)我國(guó)政府改革“碎片化”現(xiàn)象作出重大調(diào)整，以“整體性治理”思路為改革繪制藍(lán)圖，為地方治理創(chuàng)新的“碎片化”提供了制度化解決路徑?！罢w性治理”成為地方治理的理論支撐和實(shí)踐指南。從發(fā)生學(xué)上看，整體性治理是20世紀(jì)90年代中后期由英國(guó)學(xué)者佩里·?？怂购团羺s克·登力維提出的，其理論主旨在于回應(yīng)和解決新公共管理改革導(dǎo)致的治理“破碎化”問題。“整體性治理是新公共服務(wù)學(xué)派在對(duì)新公共管理的批判反思中提出來的，也稱為整體治理?！眥30}竺乾威認(rèn)為整體性治理理論產(chǎn)生主要有兩個(gè)背景：第一個(gè)背景是新公共管理“碎片化”導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量差，第二個(gè)背景是信息技術(shù)成為公共管理系統(tǒng)理性運(yùn)行的工具?？死雇懈ァげɡ卣J(rèn)為，整體性治理能夠“排除相互破壞、腐蝕的各種政策情境，更好地共享稀缺性資源，促使某一公共政策領(lǐng)域中不同的利益主體間的團(tuán)結(jié)協(xié)作，為公民提供無縫隙而非分離的公共服務(wù)”{31}。很顯然，“整體性治理”致力于構(gòu)建一種“協(xié)同、合作和整合的治理框架”。構(gòu)建以功能整合為突出特征的整合型治理體系和治理框架，承擔(dān)公共責(zé)任、回應(yīng)公共需求、追求公共利益是整體性治理的價(jià)值內(nèi)核。十八大以后，諸多地方政府按照中央要求保持戰(zhàn)略定力，從全局高度推進(jìn)地方治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程，實(shí)行地方治理創(chuàng)新的“戰(zhàn)略性管理”，以“無縫隙政府”建設(shè)以及“跨域治理”為抓手，破解地方治理創(chuàng)新的“碎片化”，推動(dòng)了地方治理創(chuàng)新從“制度鎖定”向“體制躍遷”的演變。例如，在京津冀合作、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域合作、各大城市群公共服務(wù)協(xié)作上都充分展現(xiàn)了地方治理創(chuàng)新的“整體性”的特點(diǎn)。

四、我國(guó)地方治理創(chuàng)新的未來展望：一個(gè)多維的思考

“歷史反復(fù)地表明，良好的政府不是一個(gè)奢侈品，而是非常必需的。沒有一個(gè)有效的政府，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展都是不可能的?！眥32}在中國(guó)改革開放三十多年后的今天，地方治理創(chuàng)新承擔(dān)了“價(jià)值理性”與“工具理性”的整合性功能，厘清地方治理創(chuàng)新下一步的方向，對(duì)于更好地推進(jìn)地方治理創(chuàng)新、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化具有重要價(jià)值。

1.地方治理創(chuàng)新將更加突出“民主化”

民主是“善治”的本質(zhì)要求，地方治理創(chuàng)新需要發(fā)展“基層民主”。發(fā)展“基層民主”的任務(wù)在上個(gè)世紀(jì)80年代初就提出了{(lán)33}?！皣?guó)家要在基層建構(gòu)有效的民主發(fā)展，就需要將自身邏輯與民主成長(zhǎng)的社會(huì)邏輯有機(jī)結(jié)合，建構(gòu)更為合理有效的基層民主建設(shè)與發(fā)展戰(zhàn)略?！眥34}黨的十八大提出要“完善基層民主制度”，并指出“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式”{35}。下一步需要在實(shí)踐中樹立民主政治理念，擴(kuò)大民眾實(shí)質(zhì)性政治參與，促進(jìn)“還政于民”，實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力和社會(huì)權(quán)力的平衡發(fā)展，使政治從“少數(shù)人的壟斷、少數(shù)人的活動(dòng)”真正轉(zhuǎn)變?yōu)椤按蠖鄶?shù)人參與、大多數(shù)人從事”的活動(dòng)，使大多數(shù)人而不是少數(shù)精英介入地方治理過程。當(dāng)然，這種民主不是西方意義上的民主。我們需要?jiǎng)?chuàng)建中國(guó)的民主話語體系以及培育中國(guó)特色民主自信，推進(jìn)中國(guó)特色的地方治理民主化進(jìn)程。

2.地方治理創(chuàng)新將更加凸顯“法治化”

任何治理創(chuàng)新都不應(yīng)該僅僅依靠權(quán)力意志，尤其不能依靠個(gè)別人的權(quán)力意志恣意妄為。地方治理創(chuàng)新應(yīng)該是政府與社會(huì)之間達(dá)成共識(shí)情況的制度演變，應(yīng)該是地方治理法治化的結(jié)果。十八屆四中全會(huì)提出，要“加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府”{36}。地方治理的法治化程度，關(guān)系到整個(gè)國(guó)家的法治化程度，地方治理的法治化必將成為未來制度創(chuàng)新的重點(diǎn)。在當(dāng)前“權(quán)力清單”“責(zé)任清單”以及“負(fù)面清單”等創(chuàng)新基礎(chǔ)上，進(jìn)一步從民主立法、透明執(zhí)法、司法公正等方面推進(jìn)“善治”。

3.地方治理創(chuàng)新將更加強(qiáng)調(diào)“科學(xué)化”

地方治理“現(xiàn)代化”有三個(gè)要素，即治理體系的現(xiàn)代化、治理過程的現(xiàn)代化和治理能力的現(xiàn)代化。要想通過地方治理創(chuàng)新來提升治理現(xiàn)代化水平，就必須從地方治理的治理結(jié)構(gòu)科學(xué)化、治理機(jī)制科學(xué)化、治理手段科學(xué)化等層面入手。就結(jié)構(gòu)科學(xué)化而言，不應(yīng)過多地寄希望于地方政府組織結(jié)構(gòu)的變革，而應(yīng)重在構(gòu)建協(xié)商合作型的地方治理結(jié)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)政府的自我解放和社會(huì)的自我修復(fù)的互進(jìn)，實(shí)現(xiàn)政府的行政功能和社會(huì)的自治功能的互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)政府的管理力量和社會(huì)的調(diào)解力量的互動(dòng)。就治理機(jī)制科學(xué)化而言，需要告別傳統(tǒng)的“集權(quán)—管制”型機(jī)制，在政府與個(gè)體之間培育一個(gè)“寬、厚、?！钡摹吧鐣?huì)自我管理層”，建設(shè)“分權(quán)—合作”模式；就治理手段現(xiàn)代化而言，智慧化決策、信息化實(shí)施、現(xiàn)代化保障無疑是重點(diǎn)。

中國(guó)改革“已進(jìn)入深水區(qū)，可以說，容易的、皆大歡喜的改革已經(jīng)完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭”{37}。十八大以來，我國(guó)地方治理創(chuàng)新已經(jīng)取得了巨大的成績(jī)。未來需要樹立和踐行“五大發(fā)展理念”，在“民生政治”價(jià)值理念指引下，按照“制度創(chuàng)新”的路徑，推動(dòng)“體制躍遷”，進(jìn)一步深化地方治理創(chuàng)新，促進(jìn)地方治理的整體改進(jìn)。

注釋：

①俞可平：《中美兩國(guó)“政府創(chuàng)新”之比較——基于中國(guó)和美國(guó)的“政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的分析》，《學(xué)術(shù)月刊》2012年第3期。

②周雪光、艾云：《多重邏輯下的制度變遷：一個(gè)分析框架》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2010年第4期。

③Albert O. Hirschman， Rival Views of Market Society and Other Recent Essays， Cambridge： Harvard University Press， 1992.

④安東尼· 吉登斯：《現(xiàn)代性與自我認(rèn)同》，趙旭東譯，三聯(lián)書店，1998年。

⑤姜紀(jì)壘、任阿娟：《民生政治： 改革開放 30 年政治發(fā)展的新視野》，《昌吉學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第1期。

⑥燕繼榮：《從“行政主導(dǎo)”到“有限政府”——中國(guó)政府改革的方向與路徑》，《學(xué)?！?011年第3期。

⑦[美]布坎南：《憲法經(jīng)濟(jì)學(xué)》，載劉軍寧等編：《市場(chǎng)社會(huì)與公共秩序》，三聯(lián)書店，1996年。

⑧[美]威廉姆·A.尼斯坎南：《官僚制與公共經(jīng)濟(jì)學(xué)》，王浦劬等譯，中國(guó)青年出版社，2004年。

⑨曹文宏：《民生問題的政治學(xué)解讀：一種民生政治觀》，《唯實(shí)》2008年第2期。

⑩徐勇、項(xiàng)繼權(quán)：《民生問題的實(shí)質(zhì)是政治問題》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2008年第3期。

{11}俞可平：《論國(guó)家治理現(xiàn)代化》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年。

{12}{24}《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月16日。

{13}王紹光：《學(xué)習(xí)機(jī)制與適應(yīng)能力：中國(guó)農(nóng)村合作醫(yī)療體制變遷的啟示》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2008年第6期。

{14}[美]諾斯：《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，陳郁、羅華平等譯，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1994年。

{15}{28}周黎安：《中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。

{16}[荷]沃特·阿赫特貝格：《民主、正義與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)：生態(tài)民主政治的形態(tài)與意義》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2003年第3期。

{17}楊雪冬：《簡(jiǎn)論中國(guó)地方政府創(chuàng)新研究的十個(gè)問題》，《公共管理學(xué)報(bào)》2008年第1期。

{18}蔣立山：《中國(guó)法治道路初探（上）》，《中外法學(xué)》1998年第3期。

{19}文軍：《創(chuàng)設(shè)耦合型大城市社會(huì)治理新模式》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2013年10月21日。

{20}James G. March， Johan P. Olsen， Rediscovering institutions： The Organizational Basis of Politics，New York： The Free Press， A Division of Macmillan， Inc. 1989.

{21}“內(nèi)卷化”一詞源于美國(guó)人類學(xué)家吉爾茨《農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化》。根據(jù)吉爾茨的定義，“內(nèi)卷化”是指一種社會(huì)或文化模式在某一發(fā)展階段達(dá)到一種確定的形式后，便停滯不前或無法轉(zhuǎn)化為另一種高級(jí)模式的現(xiàn)象。黃宗智在《長(zhǎng)江三角洲小農(nóng)家庭與鄉(xiāng)村發(fā)展》中，把內(nèi)卷化這一概念用于中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)變遷的研究。杜贊奇在《文化、權(quán)力與國(guó)家——1900～1949年的華北》中提出了國(guó)家政權(quán)“內(nèi)卷化”的概念。中國(guó)學(xué)者孫遠(yuǎn)東在《“內(nèi)卷化”的中國(guó)歷史》中，進(jìn)一步擴(kuò)展了杜贊奇“政權(quán)內(nèi)卷化”的適用范圍，用它來描述中國(guó)封建社會(huì)專制政體不斷“精致化”的歷史過程。孫遠(yuǎn)東認(rèn)為，中國(guó)封建社會(huì)的政治尤其以王權(quán)為中軸的社會(huì)結(jié)構(gòu)模式在某一發(fā)展階段達(dá)到一種確定的形式后便停滯不前或無法轉(zhuǎn)化為另一種高級(jí)模式，相反，卻使這一模式不斷得到復(fù)制、延伸和精致化，從而這一社會(huì)也逐漸喪失容納新成長(zhǎng)因素和制度創(chuàng)新的內(nèi)部機(jī)制。

{22}何艷玲：《“無變革的改革”：中國(guó)地方行政改革的限度》，《學(xué)?！?016年第1期。

{23}諾思：《制度變遷理論綱要》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)季刊》（香港）1995年（夏季號(hào)）。

{25}韓福國(guó)：《地方政府創(chuàng)新 ：困境與抉擇》，《人民論壇》2013年01期（下）。

{26}陳貴梧：《地方政府創(chuàng)新過程中正式與非正式政治耦合研究——以公安微博為例》， 《公共管理學(xué)報(bào)》2014年第2期。

{27}皮埃爾·卡藍(lán)默：《破碎的民主：試論治理的革命》，高凌瀚譯，上海三聯(lián)書店，2005年。

{29}R.A.W. Rhodes. The Governance Narrative： Key Findings and Lessons from the ESRCs，Whitehall Programme，Public Administration，2000（2）.

{30}劉波、王力立、姚引良：《整體性治理與網(wǎng)絡(luò)治理的比較研究》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2011年第5期。

{31}Christoppher Pollit. Joined-up Government： a Survey， Political Studies Review，2003（1）.

{32}世界銀行：《1997年世界發(fā)展報(bào)告：變革世界中的政府》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997年。

{33}1981年6月，中國(guó)共產(chǎn)黨第十一屆六中全會(huì)通過的《關(guān)于建國(guó)以來黨的若干歷史問題的決議》提出，要“在基層政權(quán)和基層社會(huì)生活中逐步實(shí)現(xiàn)人民的直接民主，特別要著重努力發(fā)展各城鄉(xiāng)企業(yè)中勞動(dòng)群眾對(duì)于企業(yè)事務(wù)的民主管理”。1982年，黨的十二大強(qiáng)調(diào)，“發(fā)展各個(gè)企業(yè)事業(yè)單位的民主管理，發(fā)展基層社會(huì)生活的群眾自治?！?1982年憲法第一次將城市的居民委員會(huì)和農(nóng)村的村民委員會(huì)作為基層群眾自治組織寫入憲法。

{34}林尚立：《基層民主：國(guó)家建構(gòu)民主的中國(guó)實(shí)踐》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第4期。

{35}胡錦濤：《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2012年11月18日。

{36}《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月29日。

{37}習(xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政》，外文出版社，2014年。