殷志剛，曾祥華

(1.江南大學 法學院，江蘇 無錫 214122； 2.江南大學 行政法學研究中心，江蘇 無錫 214122)

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食品安全信息強制公開制度之檢討

殷志剛1，2，曾祥華1，2

(1.江南大學 法學院，江蘇 無錫 214122； 2.江南大學 行政法學研究中心，江蘇 無錫 214122)

食品生產(chǎn)經(jīng)營者的敗德行為和消費者的不當飲食行為是引發(fā)食品安全問題的原因。食品安全信息強制公開制度因食品有毒有害物質(zhì)含量等食品安全信息的生產(chǎn)成本較高，不是抑制食品生產(chǎn)經(jīng)營者敗德行為的最佳工具。但其可以通過向消費者傳遞食品中的營養(yǎng)成分信息等食品安全信息，以便消費者選擇健康飲食，預防因消費者不當飲食行為引發(fā)的食品安全問題。在向消費者傳遞食品安全信息方面，我國食品安全信息強制公開制度尚存不足需要完善。因為消費者健康飲食責任意識和食品安全知識缺乏，目前我國食品安全信息強制公開制度未能充分發(fā)揮其指引消費者健康飲食決策的功能。為此，應通過立法培養(yǎng)消費者健康飲食責任意識，并完善我國食品安全教育制度。

食品安全；食品安全信息；強制信息公開；消費者責任；食品安全教育

食品安全問題是我國當前面臨的一個突出的社會問題，如何通過法律規(guī)制保證食品安全已成為全社會關注的熱點。就規(guī)制來說，規(guī)制工具的選擇至關重要，因其直接關系到規(guī)制目標的實現(xiàn)。關于食品安全問題的成因，大多認為其是由信息不對稱引發(fā)的[1]17-21。而信息不對稱的規(guī)制，國內(nèi)外普遍認為應優(yōu)先選用干預程度較低的強制信息公開這種工具[2]116-131。但當前我國食品安全規(guī)制更偏重于諸如食品質(zhì)量安全標準等干預程度更高的工具。對此有學者提出批評，認為“對于實施食品安全風險監(jiān)管目標而言，溫和自由式監(jiān)管工具即強制性信息公開制度是比強硬家長制式監(jiān)管工具更佳的方法?！盵3]3-12面對當前較為嚴峻的食品安全形勢，如何優(yōu)化規(guī)制工具以增強規(guī)制效果是一個緊迫問題?；谏鲜鲋鲝埖拇嬖?，本文擬就強制信息公開在我國食品安全規(guī)制中的應用做一番檢討。

一、食品安全信息強制公開制度的功能

食品安全問題的產(chǎn)生是因為食品安全風險的存在。食品中包含各類食品安全危害因素，即各種可能導致食源性疾病的有毒有害物質(zhì)，包括天然毒素、藥品殘留、污染物等，以及食品生產(chǎn)經(jīng)營者摻雜摻假混入的有毒有害物質(zhì)[4]9。這些安全危害因素使食品安全風險成為一種客觀存在，其不可能消除，但可通過控制危害因素來管理。從危害因素發(fā)生來看，其分布于食品供應鏈各個環(huán)節(jié)，涉及種植、養(yǎng)殖、收獲、加工、包裝、儲藏、運輸、銷售整個過程，受控于食品生產(chǎn)經(jīng)營者。也因此食品生產(chǎn)經(jīng)營者成為食品安全風險控制第一責任人。

處于食品安全風險控制地位的食品生產(chǎn)經(jīng)營者，基于誠實信用的交易倫理有責任保證食品安全。但專業(yè)化分工導致的食品生產(chǎn)經(jīng)營者和消費者之間的食品安全信息不對稱，外加食品安全屬性的隱蔽性[5]87-108，可能引發(fā)食品生產(chǎn)經(jīng)營者的敗德行為[6]70，即其為謀取不正當利益不遵守食品安全風險控制要求或在食品中摻雜摻假，將不符合安全要求的食品銷售給消費者。此外，食品安全信息不對稱還可能在食品市場上形成檸檬效應[7]212-213，使得安全性高的食品不能獲得應有的價格回報，由此導致食品生產(chǎn)經(jīng)營者不愿意生產(chǎn)經(jīng)營安全性高的食品，市場上最終只留下安全性低的食品。就此而言，食品安全問題是食品安全信息不對稱的結(jié)果。

理論上，食品安全信息不對稱引發(fā)的食品安全問題可通過信息工具來應對。針對敗德行為可通過強制信息公開，即強制食品生產(chǎn)經(jīng)營者向消費者公開食品安全信息來應對。由于食品生產(chǎn)經(jīng)營者承擔必須公開其食品的真實安全信息的義務，將會使得其利用消費者不了解食品安全信息進行欺詐的意圖落空，其敗德行為也就得到了抑制。針對檸檬效應則可通過食品生產(chǎn)經(jīng)營者以廣告等方式進行的自愿信息公開，或通過認證機構(gòu)以認證方式進行的第三方信息公開來消除。對此，政府僅需對自愿信息公開和第三方信息公開中可能出現(xiàn)的虛假陳述和誤導宣傳進行規(guī)制*從成因上看，敗德行為是因為信息不對稱消費者無法了解產(chǎn)品壞的信息引發(fā)的，檸檬效應是因為信息不對稱消費者無法了解產(chǎn)品好的信息造成的。因此，強制信息公開旨在抑制經(jīng)營者隱瞞產(chǎn)品壞的信息，自愿公開和第三方認證旨在傳遞產(chǎn)品好的信息，兩者因目的不同功能上不能互相替代。。

上述分析表明，從對食品生產(chǎn)經(jīng)營者的規(guī)制角度來看，食品安全信息強制公開制度的功能在于抑制其敗德行為。但抑制敗德行為的工具并非強制信息公開一種，在《食品安全法》中諸如明令禁止生產(chǎn)經(jīng)營包含各種危害因素的食品和食品質(zhì)量安全標準等，都是用來抑制食品生產(chǎn)經(jīng)營者敗德行為的。只不過相比之下，食品安全信息強制公開具有對食品生產(chǎn)經(jīng)營者經(jīng)營自由限制較少、干預較弱和執(zhí)法成本更少的特點，因而被認為是比其他規(guī)制工具能產(chǎn)生更高社會總體凈收益的更佳方法[3]3-12。但何以《食品安全法》在其之外還選用了其他工具，且更偏重于其他工具呢？這乃是因為食品安全信息強制公開制度存在一個根本局限，即出于抑制敗德行為的需要，強制信息公開制度應要求凡影響食品安全的信息都應公開[8]137，但這在實踐上面臨一定障礙。

如前所述，食品安全風險源于食品中包含的各種危害物，如污染物、藥物殘留、真菌毒素、放射性物質(zhì)等。因此，上述各種危害物含量是判斷食品是否安全的重要信息。但食品中各種危害物種類繁多*僅以食品污染物和農(nóng)藥殘留為例，我國頒布的食品安全國家標準《食品中污染物限量》(GB2762-2012)中就規(guī)定了谷物、蔬菜、水果、肉類、水產(chǎn)品、調(diào)味品、飲料、酒類等20余大類食品中鉛、鎘、汞、砷、苯并[a]芘、N-二甲基亞硝胺等13種污染物的限量，而食品安全國家標準《食品中農(nóng)藥最大殘留限量》(GB2763-2014)中所規(guī)定的農(nóng)藥最大殘留限量涉及的農(nóng)藥有387種3 650項。，因此從成本收益分析來看，強制食品生產(chǎn)經(jīng)營者公開危害物含量信息極不可欲。首先，這要求食品生產(chǎn)經(jīng)營者對食品中各項污染物和殘留物等危害物進行檢測以獲得含量數(shù)據(jù)，而由此產(chǎn)生的信息生產(chǎn)成本將極為高昂；其次，因上述信息量太大不能以簡單明了的如食品標簽的方式來公開，而只能采取其他諸如說明書等形式來公開，由此將帶來消費者信息獲取不便，增加消費者信息搜尋成本，影響到消費者接收信息。強制信息公開低成本高收益的優(yōu)勢在此不復存在。

因此，強制信息公開制度作為應對信息不對稱的工具其優(yōu)先性應是相對的。在應對信息不對稱引發(fā)的敗德行為時，當所有必要的信息都能低成本生產(chǎn)且能通過簡單明了的方式有效傳遞時，相對其他干預度高的規(guī)制工具，強制信息公開確實提供了一個能帶來更少限制、成本更低的實現(xiàn)規(guī)制目標的進路[9]241。但在消費者決策所需信息不能低成本生產(chǎn)且以簡單明了方式傳遞時，其他規(guī)制工具將是成本更低的方式[8]154。由于危害物含量這一重要食品安全信息無法低成本生產(chǎn)并以簡單明了方式公開，因此從抑制食品生產(chǎn)經(jīng)營者敗德行為來說，最佳工具不是食品安全信息強制公開，而是強制質(zhì)量安全標準等其他工具。

那么，這是否就意味著強制信息公開這一工具在食品安全規(guī)制中沒有太大作用余地呢？對此答案應是否定的。雖然不是規(guī)制食品生產(chǎn)經(jīng)營者敗德行為的有效工具，但其在食品安全規(guī)制中仍能發(fā)揮其他重要作用。如前所述，食品安全問題是由食品中有毒有害物質(zhì)引發(fā)的，但食品中有毒有害物質(zhì)并非引發(fā)食品安全問題的唯一原因。現(xiàn)代營養(yǎng)科學已證明，營養(yǎng)攝入不足、過剩乃至不均衡同樣會引發(fā)食源性疾病。此外，食物中過敏物也會導致過敏體質(zhì)人群過敏性疾病*2012年中國居民慢性病死亡率為533/10萬，占總死亡人數(shù)的86.6%。參見：《中國居民營養(yǎng)與慢性病狀況報告(2015)》，http://www.nhfpc.gov.cn/xcs/s3574/201506/6b4c0f873c174ace9f57f11fd4f6f8d9.shtml，2016年9月12日訪問。而我國食物過敏一般人群發(fā)病率為1%—2%，在兒童為8%，且其種類和范圍有增加的趨勢。參見趙晨野、趙振林：《食物過敏研究現(xiàn)狀和進展》，載《醫(yī)藥前沿》2011年第21期。由此可見，因食物營養(yǎng)因素和食物過敏引起的疾病給我國人群健康帶來了極大威脅。。而營養(yǎng)因素和過敏物對消費者健康的影響，乃是消費者自己消費選擇的結(jié)果。正是消費者自己的不當飲食方式，導致了營養(yǎng)過剩、不足或失衡的疾病，也正是消費者自己忽略了食品中過敏物危害，才導致食物過敏性疾病的發(fā)生。從這個意義上說，消費者同樣是食品安全責任人。

將消費者也列為食品安全責任人符合《食品安全法》所確立的食品安全“社會共治”的立法導向*食品安全社會共治是2015年《食品安全法》修訂思路之一，目的是充分發(fā)揮消費者、行業(yè)協(xié)會、新聞媒體等的監(jiān)督作用，引導各方參與食品安全治理，形成社會共治格局。參見張勇：《關于<中華人民共和國食品安全法(修訂草案)>的說明》，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2015-07/03/content_1942887.htm，2016年9月10日訪問。從修訂結(jié)果來看，消費者參與食品安全社會共治的方式主要是通過食品安全舉報制度發(fā)揮監(jiān)督作用。但基于食品安全與消費者行為的關聯(lián)性，消費者承擔預防由不當飲食行為引發(fā)的食源性疾病的食品安全責任，應該也成為消費者參與食品安全共治的一個方面。，也符合上世紀90年代以來世界范圍內(nèi)消費者保護中確立消費者責任的趨勢*傳統(tǒng)消費者保護法，從消費者和經(jīng)營者雙方經(jīng)濟實力不對等，交易結(jié)果對消費者實質(zhì)上不平等出發(fā)，對消費者進行傾斜保護。處于這種立法理念下的消費者是一個“弱而愚”的形象，其是受保護者，享有權(quán)利但不承擔義務。20世紀90年代以后，發(fā)達市場經(jīng)濟國家消費者保護政策發(fā)生了轉(zhuǎn)變，在保護消費者同時強調(diào)促進消費者自主自立和合理消費，由此形成了消費者責任理念。立法和司法上對消費者形象的設定相應發(fā)生了改變，傳統(tǒng)上“弱而愚”的弱勢消費者轉(zhuǎn)變?yōu)閾碛型ǔＰ畔ⅰ⒆⒁饬袄斫饬Φ钠胀ㄏM者。消費者法律地位也隨之發(fā)生變化，在享受權(quán)利同時也需承擔義務。參見邢會強：《論消費者的責任》，《北方法學》，2013年第5期。。在食品安全治理中將消費者列為食品安全責任人的正當性在于，與有害有毒物質(zhì)造成的食源性疾病不同，營養(yǎng)因素(含過敏物)導致的食源性疾病是由消費者自身不良飲食方式引發(fā)的。前者是由消費者食用了食品生產(chǎn)經(jīng)營者提供的不安全食品引發(fā)的，因此可歸責于食品生產(chǎn)經(jīng)營者。而后者不是因為消費者食用了不安全食品，而是因為消費者飲食方式不當造成的，因此不可歸責于食品生產(chǎn)經(jīng)營者。相反，其是消費者選擇的結(jié)果，可經(jīng)由消費者正確選擇而避免，因此應歸責于消費者自身。上述分析表明，消費者承擔預防由不當飲食行為引發(fā)的食源性疾病的食品安全責任有其充分根據(jù)。

消費者作為食品安全責任人，其義務就是遵守健康飲食理念做出健康飲食選擇。但其前提是，消費者必須擁有做出正確選擇所需的營養(yǎng)信息等食品安全信息，唯其如此，消費者正確選擇才能實現(xiàn)。在這里，食品安全信息不對稱再次成為障礙。所以，確立消費者食品安全責任人地位首先應在制度上保障消費者能獲得決策必要的信息，而強制信息公開恰恰能提供這樣的制度保障。因此，食品安全信息強制公開制度在食品安全治理中具有了另一重作用。其通過發(fā)揮向消費者傳遞食品安全信息的功能，幫助消費者獲得決策所需信息，進而做出正確選擇，使得消費者在食品安全治理中也得以承擔其應有的責任。而食品安全信息強制公開制度也因此在食品安全治理中成為落實消費者食品安全責任人地位的工具。

二、我國食品安全信息強制公開制度實證分析

應用強制信息公開工具必須設定標準以明確哪些信息應通過何種方式被公開[9]239。因此食品安全信息強制公開制度的建立需解決兩個基本問題：首先是食品生產(chǎn)經(jīng)營者應用什么方式公開食品安全信息；其次是食品生產(chǎn)經(jīng)營者應公開什么內(nèi)容的食品安全信息。對這兩個問題的回答，構(gòu)成了食品安全信息強制公開制度的內(nèi)涵[3]3-12。在消費品市場上，從商標及商標注冊發(fā)展出來的產(chǎn)品標志——標簽，一直發(fā)揮著傳遞商品質(zhì)量信息的功能[10]1-3，產(chǎn)品標簽因而成為經(jīng)營者公開其產(chǎn)品質(zhì)量信息的主要方式。食品標簽因此也就成為食品質(zhì)量信息，尤其是食品安全信息公開的主要方式。在內(nèi)容上，最初食品標簽上標注的信息主要是食品成分，其目的是防止生產(chǎn)商摻假或加入有害物。此后食品科技的發(fā)展使得食品種類更為豐富，而人們口味也更為多元化，食品標簽上標注的信息擴張到營養(yǎng)信息和食品加工信息，其目的變成滿足消費者選擇需要[8]137。食品標簽內(nèi)容上述演化恰恰反映了食品安全信息強制公開制度從應對食品生產(chǎn)經(jīng)營者敗德行為的工具到指引消費者健康飲食的功能演化。

由聯(lián)合國糧農(nóng)組織和世界衛(wèi)生組織共同建立的食品法典委員會(CAC)，旨在制定食品標準及加工規(guī)范，協(xié)調(diào)各國食品標準立法，指導其建立食品安全體系。其中食品標簽分委會負責制定食品標簽標準，目前其發(fā)布的食品標簽標準共9個，其中《預包裝食品標簽通用標準》CODEX STAN 1-1985(Amendment．7-2010)和《營養(yǎng)標簽指南》CAC/GL2-1985(Rev．1-2011)規(guī)定了食品標簽應予標示的內(nèi)容，大致可分為產(chǎn)品屬性信息、營養(yǎng)信息和產(chǎn)品加工處理信息三類[11]348-352。

食品產(chǎn)品屬性信息是食品標簽中最早被強制要求標注的食品安全信息，CAC《預包裝食品標簽通用標準》對其作了具體列舉，主要包括食品成分信息、時效信息和食用指導信息。借助這些信息，消費者得以了解食品的食用性，以此為基礎做出購買和食用決定。營養(yǎng)信息的標注是營養(yǎng)科學發(fā)展的結(jié)果。營養(yǎng)科學使人們越來越關注營養(yǎng)與健康的關系，起初是關注營養(yǎng)缺乏病，后來重點逐漸轉(zhuǎn)移到促進健康和減少因飲食失衡帶來的慢性疾病。營養(yǎng)科學成果對消費者科學、合理安排飲食具指導意義，而消費者了解食品營養(yǎng)信息則是其根據(jù)營養(yǎng)科學指導做出明智消費選擇的前提，因此有必要在食品標簽中增加營養(yǎng)標識的內(nèi)容。為此，CAC制定了《營養(yǎng)標簽指南》，對營養(yǎng)聲明應包含的內(nèi)容做出規(guī)定。隨著食品科技的發(fā)展，食品生產(chǎn)加工越來越多地應用新的加工處理方法，開始出現(xiàn)“輻照食品”“轉(zhuǎn)基因食品”等以加工方法命名的食品。應用新的生產(chǎn)技術(shù)生產(chǎn)的食品可能存在不確定風險，由此帶來了食品安全的新問題。為保障消費者知情權(quán)，在食品標簽中增加產(chǎn)品加工處理方法標示的問題被提了出來。近年來，CAC多次就輻照食品、轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品等的標簽管理進行研討，并取得了部分成果，如輻照食品標識要求已列入CAC《預包裝食品標簽通用標準》。

在我國，食品安全信息強制公開也是通過食品標簽來進行的。根據(jù)《食品安全法》第34條和第67條規(guī)定，預包裝食品包裝上應當有標簽，禁止生產(chǎn)經(jīng)營無標簽的預包裝食品。上述規(guī)定表明，食品生產(chǎn)經(jīng)營者以食品標簽公開食品安全信息是其必須承擔的強制性義務。按照第26條、第27條規(guī)定，食品標簽標準應作為強制執(zhí)行的食品安全標準內(nèi)容之一，由國務院衛(wèi)生行政管理部門會同國務院食品藥品監(jiān)督管理部門制定、公布。我國現(xiàn)行食品標簽標準主要包括2012年4月20日開始施行的《預包裝食品標簽通則》(GB7718-2011)、2015年7月1日開始施行的《預包裝特殊膳食用食品標簽通則》(GB13432-2013)、2013年1月1日起實施的《預包裝食品營養(yǎng)標簽通則》(GB28050-2011)等。這些標準是依據(jù)CAC所制定的食品標簽國際標準制定的，強制公開的信息同樣包括了食品產(chǎn)品屬性信息、營養(yǎng)信息和加工處理信息三大類。從指引消費者健康飲食來說，其尚存局限需要完善。

在食品產(chǎn)品屬性信息方面，依據(jù)《食品安全法》第67條和《預包裝食品標簽通則》(GB7718-2011)規(guī)定，強制性標注的內(nèi)容與CAC規(guī)定大體一致，主要包括食品成分信息、時效信息和食用指導信息。但存在一個重大不足，即對食品或原料中的過敏源未規(guī)定強制性標注要求。目前，對于預防食物過敏性疾病，最有效措施就是避免敏感人群食用含過敏源的食物。因此在食品標簽中對食品和配料中含有的過敏源進行標注，以便于過敏人群辨識含有過敏源的食品，是預防和解決食物過敏問題的主要手段。根據(jù)CAC《預包裝食品標識通用標準》(CODEXSTAN 1-1985，Rev.1991)規(guī)定，8種會引起過敏反應的食品和配料應在食品標簽中予以標明。而我國直到2012年4月20日開始施行的《預包裝食品標簽通則》(GB7718-2011)才第一次對食品和配料中的過敏源提出標注要求。該標準列舉了易引起過敏的8類食物及其制品，但僅將其作為推薦標注內(nèi)容。這對過敏人群保護不利，需要將其由推薦標注內(nèi)容改為強制標注內(nèi)容。

在食品營養(yǎng)信息方面，按照《食品安全法》第67條規(guī)定，只有專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品，也即預包裝特殊膳食用食品，才有營養(yǎng)信息強制公開的要求?！额A包裝食品標簽通則》(GB7718-2011)也將強制標注營養(yǎng)信息的食品限于特殊膳食類食品和專供嬰幼兒的主輔類食品。從指引消費者健康飲食預防營養(yǎng)因素造成的食源性疾病來說，上述規(guī)定無疑是不完善的。對此，《預包裝食品營養(yǎng)標簽通則》(GB28050-2011)予以了彌補。依據(jù)該標準，營養(yǎng)標簽應是預包裝食品標簽的一部分。該規(guī)定將營養(yǎng)信息強制公開的食品的范圍由預包裝特殊膳食用食品擴展到預包裝特殊膳食用食品以外的所有預包裝食品，起到了完善《食品安全法》和《預包裝食品標簽通則》(GB7718-2011)對營養(yǎng)信息強制公開規(guī)定不足的作用。

在食品加工處理信息方面，《預包裝食品標簽通則》(GB7718-2011)規(guī)定，食品如經(jīng)過電離輻射線或電離能量處理過，應在食品名稱附近標示“輻照食品”；配料如經(jīng)電離輻射線或電離能量處理過的應在配料表中標明。這一規(guī)定較好地滿足了消費者知情權(quán)。對轉(zhuǎn)基因食品，則要求其標示應符合相關法律法規(guī)的規(guī)定。2001年國務院頒布了《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》，規(guī)定了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物強制標識制度。但轉(zhuǎn)基因生物與轉(zhuǎn)基因食品是兩個不同的概念，只有轉(zhuǎn)基因生物可食用或其被加工成食品時轉(zhuǎn)基因生物才成為轉(zhuǎn)基因食品。從這個意義上說，該條例并非關于轉(zhuǎn)基因食品強制標識的規(guī)定，目前我國還沒有專門針對轉(zhuǎn)基因食品標簽的規(guī)定[12]105-112，不能滿足保障消費者知情權(quán)需要。從目前世界各國關于轉(zhuǎn)基因食品標識規(guī)定來看，歐盟管理最為嚴格，其從保護消費者知情權(quán)出發(fā)，規(guī)定食品中包含的轉(zhuǎn)基因成分含量超過0.9%的必須標注[13]277-281?？紤]到目前關于轉(zhuǎn)基因食品安全性科學研究，尚不能確定其可能引起的不利后果以及這種后果發(fā)生的概率，我國有必要借鑒歐盟做法對轉(zhuǎn)基因食品標識規(guī)定進行完善，以充分保護消費者知情權(quán)及其自由選擇權(quán)。

三、當前我國食品安全信息強制公開制度實效評估

如前所述，食品安全信息強制公開制度具有指引消費者健康飲食的功能，其可以引導消費者以食品營養(yǎng)信息為依據(jù)合理安排飲食，防范不當飲食方式引發(fā)的食源性疾??；也可以引導過敏體質(zhì)人群以食品過敏信息為指引，避免食用含過敏物的食品，預防過敏性疾?。贿€可以引導消費者以轉(zhuǎn)基因食品標識為參考，自行選擇和決定是否食用轉(zhuǎn)基因食品，等等。通過上述指引作用，食品安全信息強制公開制度使得消費者在食品安全治理中也可以承擔其應有的責任。

那么，在目前我國食品安全規(guī)制中，食品安全信息強制公開制度有沒有發(fā)揮其指引消費者的預期作用呢？從強制信息公開制度的作用機制來看，其作用過程為：經(jīng)營者公開信息——消費者接受信息——消費者理解信息——消費者決策。因此，強制信息公開制度發(fā)揮其作用是有條件的，這就是消費者必須關注所公開的信息，且對接收的信息能做出正確理解，并能以所理解的信息為依據(jù)做出正確決策，只有這樣強制信息公開制度才能發(fā)揮其指引消費者的預期作用[9]242。因此，要評估食品安全信息強制公開制度的實效，首先應探究消費者對強制公開的食品安全信息的認知情況，即消費者是否關注和理解食品標簽上的信息。其次需要考察消費者決策情況，即消費者能否根據(jù)食品標簽上信息做出正確選擇。這又涉及兩個方面情況，一是消費者是否具有健康飲食知識。因為只有消費者掌握了健康飲食知識，知道什么樣的選擇是正確選擇其才可能做出正確選擇。二是消費者是否會在健康飲食知識指導下做出正確選擇。由于人的行為會偏離認知，擁有健康飲食知識的消費者也未必就會做出正確選擇，只有當其知行合一時，其做出來的選擇才是正確選擇。

出于評估現(xiàn)階段食品安全信息強制公開制度實效的目的，本文收集整理了近年來我國一些有關消費者食品安全信息認知情況和能反映消費者決策情況的調(diào)查，其結(jié)果如下。

首先在消費者食品安全信息認知方面，調(diào)查顯示消費者對食品安全信息關注度不高，且存在理解障礙。關于消費者使用食品標簽的一般情況，《全國食品安全調(diào)查報告》提供了一個基本概況*該調(diào)查報告是2015年10月1日修訂后的《食品安全法》正式實施后，北京等40省市消協(xié)(消委會、消保委)與中國消費者報社、中國消費網(wǎng)等共計42家消費維權(quán)單位一起共同開展的“全國食品安全大調(diào)查”活動的成果報告，于2016年3月14日發(fā)布。。該調(diào)查報告顯示，僅有54.07%的消費者在購買食品之前會仔細查看食品標簽。從查看的信息看，關注食品生產(chǎn)日期和保質(zhì)期信息的消費者為92.42%，關注食品成分信息的不到六成，關注食品添加劑、貯存條件、食品安全標識等信息的不到四成[14]。

關于食品標簽上營養(yǎng)信息的消費者認知，表1是對近年來我國部分城市有關消費者營養(yǎng)標簽認知調(diào)查結(jié)果所做整理。從中可以看出，在接受調(diào)查的每個城市都有不小比例的消費者不關注食品營養(yǎng)信息，且絕大多數(shù)消費者不理解食品營養(yǎng)標簽內(nèi)容，或存在理解上的困難。

表1 我國部分城市消費者營養(yǎng)標簽認知狀況

此外，消費者對一些食品安全信息存在認知錯誤。如在一項關于食品添加劑消費者風險感知調(diào)查中，受訪者97.9%認為食品添加劑可能對其健康造成傷害。但事實上按照法規(guī)標準使用食品添加劑并不會對人體健康造成傷害，并且我國至今也未發(fā)生過因合法使用食品添加造成的食品安全事件[22]287-290。在這里，消費者關于食品添加劑的認識存在錯誤。

其次在影響消費者決策因素方面，調(diào)查顯示我國消費者缺少健康飲食知識是一個較為普遍的現(xiàn)象?！吨袊用裆攀持改稀?由中國營養(yǎng)學會頒布的《中國居民膳食指南》以倡導平衡膳食和合理營養(yǎng)以達到促進健康的目的，其最早頒布于1989年，并經(jīng)過1997年、2007年和2016年三次修訂。提供了我國居民最基本的科學健康的膳食結(jié)構(gòu)平衡和營養(yǎng)知識，消費者對指南中知識的了解可作為衡量其掌握健康飲食知識的指標。根據(jù)中國“健康與營養(yǎng)調(diào)查”項目對我國9省區(qū)成年居民的調(diào)查，《中國居民膳食指南》中的知識知曉率在2004、2006、2009、2011年分別為7.8%、11.9%、14.6%和24.4%，雖然呈現(xiàn)為逐年增加的趨勢，但整體上仍處于較低的水平[23]325-329。而在這之后的其他調(diào)查顯示情況雖有改觀，但總體上消費者健康飲食知識知曉率處于較低水平的狀況沒有根本改變*如河南省漯河市郾城區(qū)居民膳食指南相關營養(yǎng)知識總體及格率為60.5%，參見閆曉軍、趙新濤：《河南省漯河市郾城區(qū)居民膳食指南相關營養(yǎng)知識知曉調(diào)查》，《預防醫(yī)學情報雜志》2016年第4期；江蘇蘇州市居民對膳食指南知識總體知曉率為52.3%，參見趙學芳等：《蘇州市居民膳食營養(yǎng)知識知曉率調(diào)查》，《環(huán)境與職業(yè)醫(yī)學》2014年第3期；廣西桂林七星區(qū)居民對膳食指南知識知曉率為40.8%，參見杜密英：《桂林七星區(qū)社區(qū)居民營養(yǎng)知識、態(tài)度及行為調(diào)查分析》，《四川旅游學院學報》2015年第6期。。

此外，消費者在消費決策方面還存在知行不一的現(xiàn)象。以低鹽飲食認知和行為偏離為例。在我國消費者飲食中超標準攝入鹽是一個普遍現(xiàn)象，其結(jié)果造成高血壓發(fā)病率居高不下。因此，采用低鹽飲食方式成為預防高血壓的一種重要措施。但一些調(diào)查顯示，盡管消費者認同低鹽飲食的比例很高，但采用低鹽飲食方式的比例較低*如調(diào)查顯示，廣州消費者認同低鹽飲食的比例為89.50%，但實際采取低鹽飲食行為的僅56.28%。參見廖啟彬等：《廣州市預包裝食品鈉含量現(xiàn)狀及消費者低鹽飲食認知調(diào)查》，《現(xiàn)代預防醫(yī)學》2015第21期。煙臺居民中贊同低鹽飲食的有90.65%，但采取主動減鹽行為的僅34.02%。參見陳云銀等：《煙臺市居民減鹽防控高血壓知識、態(tài)度、行為及影響因素》，《中國慢性病預防與控制》2014年第5期。。

如前所述，強制信息公開制度發(fā)揮作用的前提是消費者關注且能理解所公開的食品安全信息，以及消費者具有做出正確選擇所需要的健康飲食知識。但是上述調(diào)查結(jié)果表明，一方面并非所有的消費者都關注食品安全信息，且存在一定數(shù)量的消費者對強制公開的食品安全信息存在理解上的困難。另一方面我國消費者現(xiàn)階段缺少健康飲食知識，以及存在知行不一的情況。上述兩方面情況的存在，勢必會影響消費者做出正確選擇，最終限制食品安全信息強制公開制度的功能發(fā)揮。因此目前在我國，食品安全信息強制公開制度指引消費者健康飲食的功能沒能完全實現(xiàn)，某種程度上其處于失靈狀態(tài)。

四、我國食品安全信息強制公開制度失靈之克服

如上所述，食品安全信息強制公開制度目前某種程度上處于失靈狀態(tài)，究其根源是因為當前消費者對其在食品安全治理中也應承擔責任缺少意識。由于在消費者保護立法和實踐中過去我們一直適用“弱而愚”的消費者標準，強調(diào)對消費者的保護，忽略消費者責任意識的培養(yǎng)，結(jié)果造成了消費者責任的廣泛“無意識”狀態(tài)[24]55-60。反映在食品消費領域，就是消費者對自己應承擔健康飲食責任普遍缺少認識，也因此導致消費者很少主動去掌握健康飲食所需食品安全知識，以致其食品安全知識貧乏，信息處理能力低下，其結(jié)果自然限制了食品安全信息強制公開制度作用的發(fā)揮。所以，解決問題的根本之道首先在于促進消費者責任意識的養(yǎng)成，鼓勵其由不負責任的消費者向負責任的消費者轉(zhuǎn)變。對此，可在食品安全治理中通過相關立法明確消費者責任，規(guī)定消費者有培養(yǎng)健康飲食責任意識、獲取食品安全知識的義務，促使消費者認識到在食品安全治理中自己也應承擔責任，從而幫助其形成健康飲食自覺性，增強其獲取食品安全知識的積極性，提高其預防不當飲食方式引發(fā)的食源性疾病的主動性。

應指出的是，確立消費者責任不是要放棄對消費者的保護，而是要達到促進其健康消費的目的，因此政府仍應承擔其對消費者應盡的照顧義務。為此，政府應對消費者責任意識的培養(yǎng)提供有效支援?；谙M者在食品安全知識方面的不足，政府在培養(yǎng)消費者健康飲食責任意識時應為其提供相關支持。而建立完善的消費者教育體系就是其中一部分。消費者教育能塑造消費者態(tài)度，使其意識到自身權(quán)利與責任，促使其做出有利于自身和社會的選擇，還能幫助消費者成為有辨別力的消費者，增強其信息的篩選和處理能力，提升其利用信息做出最佳決策的能力[25]36-48。我國現(xiàn)行立法雖未規(guī)定一般性的消費者教育制度，但建立了食品安全教育制度。根據(jù)《食品安全法》第9條、第10條規(guī)定，各級政府應加強食品安全宣傳教育，普及食品安全知識，鼓勵社會組織、基層群眾性自治組織、食品生產(chǎn)經(jīng)營者開展食品安全法律法規(guī)以及食品安全標準和知識的普及工作。新聞媒體應開展食品安全法律法規(guī)以及食品安全標準和知識的公益宣傳，食品行業(yè)協(xié)會應宣傳、普及食品安全知識。在實施方面，2011年5月國務院食品安全委員會辦公室發(fā)布了《食品安全宣傳教育工作綱要(2011—2015年)》(以下簡稱《教育綱要》)，對開展食品安全宣傳教育作了具體部署。上述情況表明，我國建立了食品安全教育制度，且開展食品安全教育已有一段時間。但從消費者食品安全知識掌握來看，效果并不理想。其原因何在？這固然與食品安全教育是一項長期工作，效果很難在短期內(nèi)顯現(xiàn)有關[25]36-48，但《食品安全法》規(guī)定本身及實施中存在問題，也是導致其效果不彰的很重要原因。

首先，政府在食品安全教育中的責任不明確。修訂前的《食品安全法》未就政府食品安全教育責任作規(guī)定，修訂后的《食品安全法》雖規(guī)定了“各級人民政府應當加強食品安全的宣傳教育，普及食品安全知識”，但未規(guī)定承擔食品安全教育責任的專門機構(gòu)及其具體職責。從政府開展食品安全教育實踐來看，其模式為各級食品安全協(xié)調(diào)議事機構(gòu)負責組織協(xié)調(diào)，議事機構(gòu)各成員單位共同參與。具體方式為國務院食品安全委員會通過《教育綱要》提出食品安全教育的任務和要求，各地區(qū)食品安全議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和各成員單位依據(jù)《教育綱要》結(jié)合本地區(qū)、本部門實際，制定食品安全宣傳教育綱要或年度工作計劃并開展食品安全教育活動?！督逃V要》對工作任務的規(guī)定，主要是諸如開展“食品安全宣傳周”主題宣傳活動等一些活動形式要求，缺少對各部門具體任務的規(guī)定。這種模式的主要缺陷在于沒有承擔食品安全教育責任的專門機構(gòu)，而是眾多政府部門共同參與。盡管參與廣泛，但因?qū)Ω鲄⑴c部門未規(guī)定具體任務，而由其自行制定宣傳教育綱要或計劃，造成無法對其食品安全教育工作實效進行考評，而只能以其是否組織開展了某種形式的食品安全教育活動作為考評依據(jù)，容易使各參與部門的食品安全教育工作流于形式，雖然耗費大量人財物但不能保障效果。

其次，對學校在食品安全教育中的作用認識不夠。相比其他消費者教育途徑，作為正規(guī)教育的學校教育具有專門性、計劃性、系統(tǒng)性和針對性的特點，對消費者教育也更有成效，因此充分發(fā)揮學校在食品安全教育中的作用無疑極為必要。也正因此，聯(lián)合國《消費者保護準則》要求各國應在適當情形下使消費者教育成為學校教育中基本課程的組成部分，最好是成為現(xiàn)有科目的一部分[25]36-48。很多國家都將該項規(guī)定予以落實，將食品安全教育納入學校教育體系，在中小學及其他教育階段引入了食品安全教育。但我國《食品安全法》卻未對學校承擔食品安全教育的責任作規(guī)定，盡管在法律解釋上可以將學校包括在受鼓勵開展食品安全教育的社會組織中[26]29，但將其列入受鼓勵參與食品安全教育的社會組織，淡化了其本應在消費者學齡階段作為食品安全教育主要承擔者的地位?！督逃V要》雖也將“食品安全進校園”列為工作任務，但未制定統(tǒng)一教育規(guī)劃和計劃，僅要求各級教育行政部門將食品安全宣傳教育列入工作計劃，導致了實踐中各個地區(qū)的學校在食品安全教育方面各行其是，從教育形式到內(nèi)容都存在極大差異，教育效果也差別很大[27]106-111。

再次，未能有效發(fā)揮食品行業(yè)協(xié)會、消費者協(xié)會等擁有專業(yè)性知識的社會組織的作用。《食品安全法》規(guī)定食品行業(yè)協(xié)會、新聞媒體都應開展食品安全教育工作，并鼓勵社會組織、基層群眾性自治組織、食品生產(chǎn)經(jīng)營者開展食品安全教育?！督逃V要》在工作要求中，雖也提出要“動員社會各界積極參與”，“形成政府、媒體、企業(yè)、行業(yè)組織、專家、消費者共同參與的食品安全宣傳教育工作格局”，但其關于社會科普也即消費者教育的工作任務的規(guī)定，除動員學校參與外，主要就是利用新聞媒體和基層群眾性自治組織的力量，活動內(nèi)容主要是開展一般性宣傳活動，缺少有針對性的食品安全教育活動。而食品行業(yè)協(xié)會、消費者協(xié)會等擁有專業(yè)性知識的社會組織的作用則未能得到充分利用。

上述問題的存在，暴露了我國食品安全教育制度的不足。從提高消費者健康飲食責任意識和食品安全知識水平，增強其食品安全信息利用能力出發(fā)，亟須對我國食品安全教育制度進行完善。由于單靠政府力量無法實現(xiàn)食品安全治理的目標，修訂后的《食品安全法》從提高食品安全治理效果出發(fā)，確立了食品安全社會共治的指導思想，作為食品安全法律制度組成部分的食品安全教育制度也應遵從這一指導思想。因此，完善我國食品安全教育制度的關鍵在于如何在政府和政府之外的社會力量之間開展合作，形成政府和政府之外的社會力量之間既有分工又有協(xié)作的合作局面，借助各方參與主體的合力作用提高食品安全教育的效果。

首先政府應承擔主導性責任。所謂主導性責任，是指政府應承擔領導責任，負責食品安全教育規(guī)劃、組織實施，并為其他主體參與食品安全教育提供支持。這是由政府應承擔社會公共服務職能所決定的。為發(fā)揮政府主導作用，需設立專門負責食品安全教育的機構(gòu)。對此，應根據(jù)《食品安全法》關于食品安全監(jiān)管體制的規(guī)定，在食品藥品監(jiān)督管理部門內(nèi)設負責食品安全教育的專門機構(gòu)，而衛(wèi)生行政部門和農(nóng)業(yè)行政部門各自在其食品安全監(jiān)管職責范圍內(nèi)承擔輔助責任。為保障食品安全教育責任的落實，將對開展食品安全教育的財政保障和評議考核納入《食品安全法》第7條、第8條的適用范圍。同時明確食品藥品監(jiān)督管理部門承擔食品安全教育的具體職責：1.規(guī)劃指導。制定食品安全教育規(guī)劃，明確食品安全教育目標、任務、計劃和措施，為開展食品安全教育提供指導；2.組織實施。通過建設食品安全教育網(wǎng)站、開展“食品安全宣傳教育月”等形式直接參與食品安全教育，采用行政合作、行政激勵等方式引導各種社會力量參與食品安全教育；3.支持參與。通過對從事食品安全教育工作的人員提供培訓等形式，對其他主體參與食品安全教育提供支持。

第二，學校應承擔基礎教育功能。所謂基礎教育功能，指學校應承擔培養(yǎng)學生掌握基本的食品安全知識的任務。這是由學校教育所應承擔的社會功能決定的。學校教育的功能是進行國民教育，通過德育、智育和體育培養(yǎng)具有合格素質(zhì)的國民。食品安全知識與國民身體健康息息相關，其理應作為學生應掌握的基本科學知識的一部分納入智育范圍。從提高教育效果來看，最有效方式就是如聯(lián)合國《消費者保護準則》所倡導的將包括食品安全教育在內(nèi)的消費者教育融入到基本課程中去，或者是列為基本科目之一。目前浙江、湖北、上海等地學校在將食品安全教育融入相關課程方面已經(jīng)進行了有益的探索[28]223-224。對此，教育行政部門應在總結(jié)經(jīng)驗的基礎上制定食品安全教育規(guī)劃，明確學校教育各階段的教育目標、任務、內(nèi)容和融入的課程，力求保證學校食品安全教育的計劃性和內(nèi)容安排的階段性、銜接性和完整性。

第三，社會組織應承擔繼續(xù)教育功能。所謂繼續(xù)教育功能，指社會組織應在學校基礎教育之后繼續(xù)為消費者提供食品安全教育，使食品安全教育成為終身教育。在目前學校食品安全教育前期開展不好的背景下，這種繼續(xù)教育還具有補課的功能。就承擔食品安全教育的社會組織來說，主要應包括基層群眾自治組織，食品行業(yè)協(xié)會、消費者協(xié)會和社區(qū)公共衛(wèi)生機構(gòu)，以及新聞媒體。基層群眾自治組織承擔食品安全教育責任的根據(jù)源于其是承擔自我管理功能的自治組織，食品安全教育作為保障群眾自身健康的一個措施，理應成為其自我管理職責的一個方面。而食品行業(yè)協(xié)會、消費者協(xié)會和社區(qū)公共衛(wèi)生機構(gòu)以及新聞媒體承擔食品安全教育責任，則源于其應承擔的社會責任。在上述社會組織中，基層群眾自治組織雖有貼近居民和村民的優(yōu)勢，但其非專業(yè)性組織的特點決定了其只能承擔一般性的宣傳工作。而食品行業(yè)協(xié)會、消費者協(xié)會以及社區(qū)公共衛(wèi)生機構(gòu)，是擁有專業(yè)性知識的社會組織，在承擔食品安全教育方面具有專業(yè)性優(yōu)勢。因此，應充分發(fā)揮其專業(yè)性優(yōu)勢，在它們之間開展分工，各自承擔不同主題內(nèi)容的食品安全教育工作*2012年6月中國科學技術(shù)協(xié)會和國務院食品安全委員會辦公室共同制定了《食品安全科普宣傳大綱》，用于指導各級科協(xié)、食品安全辦、相關職能部門及有關社會團體和宣傳媒體組織實施食品安全科普和新聞宣傳工作。該宣傳大綱提出了現(xiàn)階段我國食品安全科普宣傳的基本內(nèi)容，主要包括食品安全基本知識(含健康飲食知識)、食品產(chǎn)業(yè)鏈與食品安全知識，食品安全監(jiān)管知識。從內(nèi)容上說，該大綱所規(guī)定的當前階段我國消費者食品安全教育的內(nèi)容是極其全面和完善的。。即食品行業(yè)協(xié)會負責食品產(chǎn)業(yè)鏈與食品安全知識教育，消費者協(xié)會負責食品安全基本知識和食品安全監(jiān)管知識教育，社區(qū)公共衛(wèi)生機構(gòu)負責健康飲食知識教育。此外，新聞媒體由于掌握有強大的傳播工具，擁有大量的受眾，在食品安全教育中具有其他教育途徑所不可替代的作用，根據(jù)調(diào)查目前消費者掌握食品安全知識的主渠道就是新聞媒體[28]108。因此各類新聞媒體應利用自身優(yōu)勢，以消費者樂于接受的方式傳播食品安全知識。

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[責任編輯：秦衛(wèi)波]

Reviewing on Mandatory Disclosure System of Food Safety Information

YIN Zhi-Gang1，2，ZENG Xiang-hua1，2

(1.The School of Law，Jiangnan University，Wuxi 214122，China； 2.Administrative Law Research Center，Jiangnan University，Wuxi 214122，China)

The food production operators’ immoral behaviors caused by information asymmetry and the consumers’ unreasonable dietary behaviors lead to food safety problems. Mandatory disclosure of food safety information is not the optimal instrument in regulating food production operators’ immoral behaviors，for the high costs of producing the information about food poisonous and harmful factors. But it could lead consumers to eat healthily by passing them the food safety information about nutritional ingredient etc，so that the food safety problems caused by the consumers’ unreasonable dietary behaviors could be prevented. In passing food safety information on to consumers，the current mandatory disclosure system of food safety information in Chinese food safety law is imperfect，so it should be improved. At present，the mandatory disclosure system of food safety information in Chinese food safety law could not achieve the goal of leading consumers to eat healthily，for the consumers’ lack of awareness of eating healthily and food safety knowledge. Therefore，it is necessary to build consumers awareness of eating healthily by legislation，and to perfect the food safety education system.

Food Safety；Food Safety Information；Mandatory Disclosure of Information；Consumer Responsibility；Food Safety Education

10.16164/j.cnki.22-1062/c.2017.03.006

2016-10-24

江蘇省社會科學基金資助項目(13JDB025)； 中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金資助項目(2015JDZD016)。

殷志剛(1968-)，男，安徽繁昌人，江南大學法學院講師，江南大學行政法學研究中心研究人員；曾祥華(1966-)，男，河南商城人，江南大學法學院院長，教授，江南大學行政法學研究中心研究人員，法學博士。

DF36

A

1001-6201(2017)03-0023-09