龍瑩麗

摘 要 產業(yè)政策作為市場經濟國家普遍采用的干預經濟運行的手段，其有效性一直是各國學者和政府關心和爭論的問題。中國是產業(yè)政策制定和實施較多的國家，產業(yè)政策幾乎涵蓋了經濟活動的各個領域。作為政府對市場經濟運行進行宏觀調控的重要手段，產業(yè)政策起到的作用有哪些？功能轉型及發(fā)展趨勢究竟如何？

關鍵詞 產業(yè)政策 功能轉型 發(fā)展趨勢

一、傳統(tǒng)產業(yè)政策的特征

一般來說，中國的產業(yè)政策以日本的產業(yè)政策為借鑒，但兩者之間存在本質區(qū)別。日本20世紀五六十年代的產業(yè)政策主要采取間接干預的方式，70年代開始，日本產業(yè)政策的指導方針發(fā)生較大轉變，逐漸建立起“市場機制配置資源的方式能夠使經濟得到充分發(fā)展”的共識，產業(yè)政策的運用限定在市場失靈的領域內。從我國實踐來看，產業(yè)政策幾乎涵蓋了所有行業(yè)，在一些市場能夠充分發(fā)揮作用的領域，政府也表現出極大的干預欲望。選擇性產業(yè)政策很大程度上延續(xù)了計劃經濟傳統(tǒng)，在政策制定和執(zhí)行過程中均存在政府直接干預微觀經濟、政府選擇代替市場競爭的特征。

二、產業(yè)政策對企業(yè)的作用

產業(yè)政策對企業(yè)的競爭和創(chuàng)新有極大影響，分為“阻礙、中性、促進”三種基本情形。所謂“阻礙”，是指創(chuàng)新政策不利于激發(fā)或者容易打擊市場主體創(chuàng)新的熱情和積極性，相較于創(chuàng)新，企業(yè)更容易選擇其他逐利的方式，導致那些真正具有創(chuàng)新意愿和能力的企業(yè)得不到相應的激勵。所謂“中性”，是指產業(yè)政策本身對創(chuàng)新的影響并不明顯，既不會促進創(chuàng)新也不會阻礙創(chuàng)新。與產業(yè)政策對競爭的中性影響類似，某種創(chuàng)新類產品針對消費端的補貼就比較中性。所謂“促進”，是指產業(yè)政策能鼓勵市場主體進行創(chuàng)新或者為企業(yè)創(chuàng)新提供良好的外部環(huán)境或市場機制。相較于其他政策手段，產權制度和專利制度就會對創(chuàng)新產生積極的影響：產權制度可以避免產權疊加而引起的利益糾紛；專利制度可以很好地補償企業(yè)或者個人因創(chuàng)新而承受的風險和付出的成本，保護創(chuàng)新者利益，因而能在很大程度上激勵創(chuàng)新。而“促進”市場競爭的是立足于用市場競爭的方法來解決現有市場競爭的不足，“政策之手”的作用在于培育、保護和促進競爭本身。

就整體而言，新常態(tài)下我國理想的產業(yè)政策走向是向既能促進創(chuàng)新能力培育，又能促進公平競爭水平提升的方向發(fā)展。

三、產業(yè)政策功能的轉型

（一）功能型政策的作用范圍

功能型產業(yè)政策通過研發(fā)補貼、人力資本投資等形式提高產業(yè)的核心競爭力，目的是為了彌補“市場失靈”。因此，產業(yè)政策的作用范圍也必須局限在市場失靈的領域。另外，基于“公平與效率并重”的觀點，功能性產業(yè)政策還應向社會服務領域傾斜。

（二）經濟發(fā)展戰(zhàn)略與統(tǒng)一市場建設同產業(yè)政策轉型關系

1.經濟發(fā)展戰(zhàn)略與產業(yè)政策轉型。改革開放30多年來，我國經濟發(fā)展戰(zhàn)略長期堅持兩條基本的思路：一是在國內發(fā)展建設任務巨大的前提下，堅持以投資帶動經濟增長；二是在傳統(tǒng)比較優(yōu)勢的基礎上，通過吸收發(fā)展出口導向的外向型經濟。如今我國仍然處于重要的發(fā)展戰(zhàn)略機遇期，但是發(fā)展的內涵和條件發(fā)生了重要的變化。在經濟發(fā)展進入新常態(tài)后，發(fā)展戰(zhàn)略思路的轉型必將帶動產業(yè)政策的轉型。

2.統(tǒng)一市場建設與同產業(yè)政策轉型。當前我國經濟處于轉型升級的關鍵時期。如果政府的產業(yè)政策自身不實現轉型，那么舊的產業(yè)政策不僅難以有效指導產業(yè)的轉型升級，還有可能造成新的矛盾和沖突。改革開放30多年來，我國面臨的發(fā)展問題已經不是沒有市場競爭，也不是沒有市場自由，更不是沒有發(fā)展競爭，而是缺少“平等競爭”，缺少自由競爭中的公平環(huán)境和條件。表現為行政壟斷、行政干預、各種利益團體借助于產業(yè)政策等手段，嚴重扭曲市場的資源配置功能，降低了市場運行的效率，導致了嚴重的尋租和不公正，使市場取向的改革嚴重走樣。這是中國存在嚴重的結構問題以及發(fā)展方式粗放的主要原因?；诮ㄔO統(tǒng)一市場、消除平等競爭障礙的要求，首先必須調整產業(yè)政策的行使方式，推進經濟從“發(fā)展競爭”轉向“自由競爭”和“平等競爭”，確立橫向的產業(yè)政策和競爭政策在整個政策體系中的優(yōu)先地位。這是我國在新常態(tài)下全面深化改革的重要內容和體現。具體就是要進行四個方面的重要改革：一是產業(yè)政策中性化；二是產業(yè)政策去地方政府化；三是競爭政策唱主角；四是產業(yè)政策橫向化。

（三）從傳統(tǒng)產業(yè)政策邁向競爭與創(chuàng)新政策

我國當前執(zhí)行的傳統(tǒng)產業(yè)政策體系不僅不能適應未來中國以創(chuàng)新驅動發(fā)展的需要，而且會成為創(chuàng)新驅動發(fā)展的巨大障礙。因此，我們將未來中國產業(yè)政策轉型的總路線是從傳統(tǒng)產業(yè)政策邁向競爭和創(chuàng)新政策。

1.政策目標轉型：以產業(yè)扶持為主轉向維護競爭和促進創(chuàng)新。加快產業(yè)政策轉型就是要逐步實現以產業(yè)扶持為主向維護競爭和促進創(chuàng)新的政策目標，并使之成為基礎性政策。一是維護競爭，以競爭政策為取向?；谖覈ㄔO統(tǒng)一市場與維護競爭的客觀要求，二是要建立一個行之有效的市場監(jiān)督機制，嚴格規(guī)范產業(yè)政策的實施方式，確立競爭政策在整個產業(yè)政策體系中的優(yōu)先地位。三是促進創(chuàng)新，以創(chuàng)新政策為取向。四是要建立完善創(chuàng)新導向的金融支持體系，良好的金融體系，以解決創(chuàng)新中高風險、信息不對稱等問題的有效手段，對創(chuàng)新培育至關重要。

2.政策手段轉型：選擇性轉向功能性。產業(yè)政策的轉型成功有賴于政策手段的成功轉型，逐漸從挑選性政策轉向功能性政策，建立起基于“競爭一創(chuàng)新”框架的負面清單制度。一是從選擇性政策轉向功能性政策?，F行選擇性產業(yè)政策存在重大缺陷。普適性政策是指政策作為政府治理經濟的政策工具，在實施功能性產業(yè)政策當中，應構建統(tǒng)一開放、公平競爭的現代市場體系，充分發(fā)揮市場的優(yōu)勝劣汰機制，而政府盡量減少選擇性政策的運用，從挑選贏家轉向有效提供服務。二是建立競爭與創(chuàng)新政策負面清單制度。從行政審批轉向“負面清單”管理邁進，負面清單制度是功能性政策的有效方式。

3.政策組織和程序轉型：行政批文轉向行政立法。加快產業(yè)政策組織與程序從行政批文轉向行政立法轉型，今后應以立法的形式和程序為主，制定競爭與創(chuàng)新政策法，避免由行政部門直接出臺相關政策。加強對行政機關和公務人員的監(jiān)督，加強對政策決策程序活的規(guī)范。組建國家競爭與創(chuàng)新政策委員會，推動競爭與創(chuàng)新政策去地方政府化。

四、轉型的產業(yè)政策的發(fā)展趨勢與定位

新型產業(yè)政策應該以市場競爭為導向，致力于培育企業(yè)的創(chuàng)新能力，通過對技術研發(fā)補貼、人力資本投資等形式提高企業(yè)的核心競爭力，即實施功能性產業(yè)政策。實施產業(yè)政策不可避免地要涉及產業(yè)政策與競爭政策的關系，市場經濟體制下，競爭政策對實現要素自由流動、消除行政壟斷具有重大意義，因此，必須確定競爭政策的優(yōu)先地位，功能性產業(yè)政策的設計和實施應設限在競爭政策所確立的范圍內。

五、結語

經濟發(fā)展是一個市場調節(jié)資源配置的自組織過程。但“市場失靈”的存在說明市場還需要進一步完善，政府必須承擔清除市場發(fā)展阻礙，推動市場經濟發(fā)展的責任。隨著經濟體制改革和政府職能轉變，政府逐漸從配置資源和組織生產的領域中退出，產業(yè)政策的制定和實施逐漸以市場為導向，由選擇性產業(yè)政策向功能性產業(yè)政策轉型。功能性產業(yè)政策的作用范圍應著重考慮市場失靈和社會服務，政策手段由直接干預向市場監(jiān)管和間接引導轉變。

（作者單位為北京優(yōu)貝在線網絡科技有限公司）

參考文獻

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