杜永紅

摘要：預算績效管理是當今政府管理最有效的工具之一，遏制高?；窘ㄔO領域產(chǎn)生的突出問題，引入預算績效管理理念，創(chuàng)新基本建設管理新模式，堅持以目標為導向，以項目資金為切入點，促進事權與支出責任相匹配，促進完善高?；椖靠冃гu價體系，強化高?；窘ㄔO項目全過程績效覆蓋。

關鍵詞：績效管理 基本建設 研究

績效管理是單位加強業(yè)務部門資金使用管理和督促其提高業(yè)績水平的最有效的工具之一。預算法將“講求績效”確定為預算管理的原則之一。預算法規(guī)定：各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價。各級預算編制應當參考有關支出績效評價結果。這從法律法規(guī)層面上明確了預算管理各環(huán)節(jié)推進預算績效管理的規(guī)定。近期，中辦 國辦印發(fā)《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》，要求擴大中央高校、科研院所基本建設項目管理權限，對利用自有資金、不申請政府投資建設的項目，由中央高校、科研院所自主決策，不再進行審批。中央高校如何落實這一利好政策，確保接的住、管的好。必須建立以問題為導向，充分利用績效管理工具，建立績效責任中心，完善內部控制制度，確保建設項目順利竣工。

一、高?；窘ㄔO項目管理存在的主要問題

據(jù)粗略統(tǒng)計，黨的十八大以來，僅中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站“紀律審查”欄目公布的高校腐敗案件，就已達50多起?；I域是當前高校腐敗首當其沖的“重災區(qū)”。高?；窘ㄔO領域職務犯罪暴露出來的“潛規(guī)則”充斥各個環(huán)節(jié)，主要包括招投標環(huán)節(jié)、發(fā)包分包、施工、驗收、預決算和工程進度款預付等。主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）建設項目論證不科學，決算超概預算情況比較普遍

有的高校建設項目可行性論證不充分，前期準備工作不到位，存在以調研報告、會議紀要或政策性文件等為立項依據(jù)的現(xiàn)象，沒有從源頭上客觀理性的分析判斷立項的可行性，加大投資。有的擔心投資預算過大，但為了獲得項目審批，在項目申報過程中人為壓縮投資規(guī)模，采取“釣魚”工程。有的項目跨度時間長，形成“窩工”現(xiàn)象，各種機械租賃費用等增加，由于物價因素，人工成本、材料等上漲，這些都直接增加了工程投資。部分工程在施工過程中未經(jīng)設計批準，而有建設單位直接批準變更，特別在隱蔽工程環(huán)節(jié)方面，變更現(xiàn)象更加嚴重。 有的單位隨意干預施工管理，對部分工程材料進行變更簽證，增加工程造價。這些因素都會造成建設項目超投資概預算。

（二）投招標程序不規(guī)范，存在違反規(guī)定轉分包等現(xiàn)象

在項目建設中，公開招標項目采取邀標招標方式或者擅自變更評標標準、以各種所謂的優(yōu)惠名義直接指定施工單位，甚至未招標先施工等現(xiàn)象。有的項目掛靠他人資質，有的施工單位之間相互協(xié)作串通投標、圍標，中標后向協(xié)作單位支付一定的勞務費，有的中標后再將工程整體轉包給第三方，按照一定的比例提取管理費，有的甚至轉包給不具備施工資質和施工能力的個人進行施工，還有的肢解工程，層層轉包。

（三）工程監(jiān)理和審計監(jiān)督管理滯后，造成工程價款不實

工程項目重復計算、提高材料價格和取費標準、不按招標規(guī)定下浮工程造價，高套定額或高價簽證，工程監(jiān)理和審計監(jiān)督形同虛設。在工程施工中，相關部門定額制定工作具有一定的滯后性，有的施工單位乘機鉆空子，高估冒算，從而造成工程造價虛高。

（四）基本建設會計核算基礎工作不規(guī)范，內部控制制度缺失

不嚴格執(zhí)行《基本建設會計制度》，沒有單獨建賬、單獨核算；不按照批復工程概預算為基礎進行資金支付控制；有的預付工程款和應付工程款不對沖，長期掛帳，不能真實反映工程欠款；支付不規(guī)范， 支付依據(jù)不完整。工程借款結算不按合同執(zhí)行，合同外資金支付手續(xù)不健全，支付手續(xù)只有施工方簽字，沒有工程監(jiān)理和跟蹤審計簽字；工程竣工結算不及時，超概預算情況下仍然簽訂合同；對工程投資控制認識不夠，內部合同管理、工程結算、成本控制、物資采購、費用報銷、工程決算等制度不健全，有些甚至缺失。

二、以預算績效管理理念為指引，創(chuàng)新基本建設項目管理新模式

績效是一個實現(xiàn)目標、采取行動的過程。預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結果為導向的預算管理模式。在高校基本建設項目領域引入預算績效管理機制，全面推進預算績效管理工作，強化支出責任和效率，形成“花錢必問效，無效必問責”的責任契約機制，對遏制高?；窘ㄔO工程領域存在的突出問題的重要手段。

（一）建立工程項目績效總目標

預算績效管理理念融入基本建設項目管理過程，堅持以目標倒推與問題順推相統(tǒng)一，確定工程項目的用途和功能定位，評價項目建成后對學校人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務和文化傳承的總體保障度。

（二）細化工程項目前期工作目標的績效考評

在工程前期階段、設計階段，應對項目建議書、可行性研究報告、項目評審等環(huán)節(jié)進行完整性審核、相關性審核、適當性審核等績效評價，確保項目前期階段工作不偏離總體目標，防止項目決策不科學，項目概預算編制不完整。

（三）健全對勘察設計單位的績效考核

建立勘察設計流程控制，制定勘察設計單位對施工現(xiàn)場調查、取樣、分析的標準要素，明確勘察設計的責任。對于勘察資料不詳細、設計不嚴謹?shù)捻椖恳宦刹簧蠈W校決策層，確保工程投資概預算的準確性和合理性。對勘察設計單位設計項目進行績效考核，如果施工過程中出現(xiàn)因勘察設計過錯而發(fā)生重大變更，勘察單位要承擔相應責任，根據(jù)責任扣減勘察設計費用，并作相應考核信用記錄。

（四）建立以主體責任為中心的績效監(jiān)督評價機制

建立工程招標責任監(jiān)督責任制，加強對招標的全過程監(jiān)控，對招標方案的確定、評標等環(huán)節(jié)層層審核，一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)動作，及時查清具體責任人，進行問責。強化對工程監(jiān)理、跟蹤審計單位績效目標的制定，實行費用支付與項目總體績效目標評價相掛鉤，實行連帶責任，加強監(jiān)理、審計的責任性。加強施工合同的審核，確保合同主要條款與招標文件一致。強化合同過程管理，必須對項目的現(xiàn)場人員資質進行審核，定期檢查工程進度與合同的耦合。

（五）建立以目標或結果為導向的審核制度

工程變更應嚴格履行變更手續(xù)，做到先評審、后審計、再施工。變更前必須先進行以項目目標和結果為導向的現(xiàn)場測量、檢查、試驗等基礎工作，經(jīng)過充分論證，確認后報決策層決定，審批后方可下達變更通知。施工單位應嚴格按照變更通知施工，現(xiàn)場記錄及各種資料應齊全，施工、監(jiān)理、設計、審計和建設單位等負責人必須簽字確認，明確各自承擔的責任。對造價管理部門公布的材料信息價，應嚴格按照合同條款及規(guī)范要求進行結算，不得隨意調整。 工程項目決算階段，應嚴格按照合同條款約定予以結算，建設項目驗收應進行績效目標總評價。

三、以項目資金為切入點，促進事權與支出責任相匹配，促進完善高?；椖靠冃гu價體系

建立項目規(guī)劃、項目論證、項目立項等審查制度，重點審查項目資金設立的科學性、適當性和合理性，判斷其立項是否經(jīng)過充分論證、是否符合國家政策。通過了解項目資金的管理辦法，評價資金使用的效率性、科學性和發(fā)揮的績效能力，判斷其是否將資金投向該項目，以免造成資金使用效益不高或閑置。目前發(fā)現(xiàn)部分高校的項目，安排預算后未實施或者項目建成后無法投入使用，項目資金被閑置浪費或被挪用，就其原因是項目在設立時可行性論證不充分，沒有以項目資金投入為切入點，進行理性科學的分析判斷。因此，高校應建立以項目資金投入為項目投資決策的關鍵點，應嚴格把控，理性判斷，科學決策，講求績效，促進項目事權與支出責任匹配，把預算績效管理作為日常規(guī)范基本建設內控管理的重要要素。

四、以目標為導向，強化高?；窘ㄔO項目全過程績效覆蓋

預算績效管理是圍繞績效目標、進行績效運用監(jiān)控、績效評價實施和評價結果反饋應用的閉環(huán)式管理。績效目標是工程項目概預算、實施績效監(jiān)控、開展績效評價等的重要基礎和依據(jù)。通過關注工程項目績效目標的施工進度、工程監(jiān)理到現(xiàn)場的出勤率、跟蹤審計的及時性，將績效管理貫穿于工程項目概預算編制、設計、施工、監(jiān)理、跟蹤審計等各個環(huán)節(jié)，使績效管理從工作層面上升到制度層面，打破原來封閉的、粗放的基本建設項目管理模式，通過績效評價倒逼、完善項目的概預算編制、實施和管理等過程，注重制度完善的整體性和同步性，建立項目編制有目標，項目執(zhí)行有監(jiān)控，項目完成有評價，評價結果有反饋，反饋結果有應用的基本建設項目管理機制。使公開、問責、績效、制度成為加強高校基本建設項目管理的新起點。

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