張琪悅

摘 要：意大利是大量難民進(jìn)入歐洲的首個(gè)入境國(guó)，海上搜救、審查管理、安置保障問(wèn)題嚴(yán)重。政府運(yùn)用國(guó)際與區(qū)際法和國(guó)內(nèi)法，逐步完善審查管理制度，為受保護(hù)者提供住所、生活補(bǔ)貼、醫(yī)療保障、職業(yè)和教育。通過(guò)對(duì)意大利難民法程序中各環(huán)節(jié)加以探討，從難民成因角度分析應(yīng)對(duì)策略，最終對(duì)意大利難民法律與政策做以評(píng)價(jià)。

關(guān)鍵詞：意大利；難民；法律與政策

中圖分類號(hào)：D41 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2017）08-0000-03

一、背景

意大利地處歐洲大陸南端，是大量庇護(hù)尋求者從非洲通過(guò)海路進(jìn)入歐洲的優(yōu)先選擇[1]，僅2016年意大利接受難民人數(shù)超過(guò)18萬(wàn)人[2]。據(jù)聯(lián)合國(guó)難民高專（UNHCR）統(tǒng)計(jì)，排在前五位的來(lái)源國(guó)分別為厄立特里亞 （26%）、尼日利亞（14%）、索馬里（8%）、蘇丹（6%）、敘利亞（5%）[3]。意大利并非難民理想目的地[4]，入境者抵達(dá)后通常繼續(xù)向北跨越邊境前往其他待遇更為優(yōu)越的歐洲國(guó)家。作為首次入境國(guó)，意大利還面臨《都柏林公約》下接受申請(qǐng)、調(diào)查、遣返等義務(wù)，也為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)保障造成沉重負(fù)擔(dān)。

二、法律法規(guī)概述

意大利難民審查與管理法律制度分為三個(gè)層次。在國(guó)際公約層面，意大利是1951年《關(guān)于難民地位的公約》及1972年議定書(shū)的簽署國(guó)；在區(qū)際法層面，應(yīng)適用《都柏林公約》（1至3號(hào)）對(duì)難民甄別、保護(hù)，申根協(xié)定對(duì)難民合作的規(guī)定[5]，及《庇護(hù)資格指令》、《庇護(hù)程序指令》、《指紋鑒定條例》、《家庭團(tuán)聚指令》、《長(zhǎng)期居民指令》、《接受待遇指令》、《臨時(shí)保護(hù)指令》、《單一許可指令》、《關(guān)于申請(qǐng)庇護(hù)或替代性保護(hù)人員地位的共同定義指令》等歐盟二級(jí)立法；在國(guó)內(nèi)法層面，意大利發(fā)展成以LD142/2015、PD21/2015、PD25/2008等為核心的法令，增加規(guī)則的操作性。

三、審查程序

意大利對(duì)庇護(hù)尋求者的審查可分為一般程序、加速程序、都柏林程序、邊境程序，每種均包含申請(qǐng)、登記、審查、面試、拘留、上訴各環(huán)節(jié)。不同程序中，申請(qǐng)者均可有條件地獲得法律援助、語(yǔ)言翻譯與財(cái)政支持。下文對(duì)一般程序中各環(huán)節(jié)的運(yùn)作加以探討。

（一）申請(qǐng)

庇護(hù)尋求者提出申請(qǐng)的途徑有多種，既可以在邊境向警察提出，也可在進(jìn)入國(guó)境后以書(shū)面或口頭方式向移民部門申請(qǐng)[6]，必要時(shí)可尋求翻譯幫助[7]。申請(qǐng)者需要提供照片與指紋信息以備檢驗(yàn)與審查[8]。

（二）登記

申請(qǐng)者須填寫登記表格。表格完整體現(xiàn)申請(qǐng)者的個(gè)人經(jīng)歷、到達(dá)意大利之前與之后的行程、逃離母國(guó)的原因，并附加證明文件一并提交至領(lǐng)土委員會(huì)。登記應(yīng)自申請(qǐng)者明確表達(dá)意愿的3個(gè)工作日或在邊境于6個(gè)工作日內(nèi)做出。若出現(xiàn)移民大量涌入的情況，可推遲至10個(gè)工作日完成[9]。然而實(shí)踐中，面對(duì)龐大人數(shù)，工作人員很難在法定時(shí)間內(nèi)完成，致使申請(qǐng)者難以及時(shí)獲得后續(xù)救助。

（三）會(huì)見(jiàn)

在收到申請(qǐng)的30個(gè)工作日內(nèi)，領(lǐng)土委員會(huì)須在3個(gè)工作日內(nèi)對(duì)實(shí)質(zhì)性問(wèn)題做出決定[10]。會(huì)見(jiàn)者應(yīng)與申請(qǐng)者為相同性別，并負(fù)有保密義務(wù)。申請(qǐng)者可獲得翻譯者聯(lián)合會(huì)（ITC）的幫助或以其母語(yǔ)交流，并可要求律師在場(chǎng)對(duì)作答加以補(bǔ)充[11]。整個(gè)過(guò)程可以錄像。會(huì)見(jiàn)結(jié)束應(yīng)形成報(bào)告，交由申請(qǐng)者進(jìn)一步修改后形成正式報(bào)告上交國(guó)家機(jī)關(guān)[12]。

會(huì)見(jiàn)是審查與決策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是申請(qǐng)者闡述自身情況和表達(dá)尋求庇護(hù)意愿的重要機(jī)會(huì)。僅當(dāng)申請(qǐng)者出現(xiàn)如下情況時(shí)，可免除會(huì)見(jiàn)義務(wù)：（1）不經(jīng)會(huì)見(jiàn)也可根據(jù)公約獲得難民保護(hù)；（2）因健康原因不能或不適合參加會(huì)見(jiàn)，經(jīng)公共醫(yī)療或國(guó)家健康體系的醫(yī)生出示證明后可延遲會(huì)見(jiàn)[13]。

（四）審查

實(shí)質(zhì)性審查由領(lǐng)土委員會(huì)及下設(shè)分會(huì)進(jìn)行。若遇到新情況或因搜集新證據(jù)而不能按時(shí)在3日內(nèi)決定，可將審查程序延長(zhǎng)至6個(gè)月，并通知申請(qǐng)者及其他責(zé)任機(jī)關(guān)[14]；如遇復(fù)雜法律和事實(shí)問(wèn)題，或領(lǐng)土委員會(huì)正同時(shí)處理大量庇護(hù)申請(qǐng)，或申請(qǐng)者因自身原因未合理履行義務(wù)，審查期限可延長(zhǎng)至9—12個(gè)月，以期得出全面、完整、準(zhǔn)確的結(jié)論。但期限無(wú)論如何不應(yīng)超過(guò)18個(gè)月[15]。

審查結(jié)果可分為如下情況[16]：（1）賦予難民地位與五年可更新的居住許可；（2）賦予替代性保護(hù)地位與五年可更新的居住許可；（3）基于人道主義原因建議警察機(jī)構(gòu)做出兩年的居住許可；（4）拒絕庇護(hù)申請(qǐng)；（5）認(rèn)為申請(qǐng)明顯缺乏事實(shí)依據(jù)[17]。

（五）拘留

難民不應(yīng)妨害東道國(guó)的國(guó)家安全和公共秩序[18]。當(dāng)申請(qǐng)者出現(xiàn)犯罪行為、有意圖實(shí)施恐怖行動(dòng)、出現(xiàn)逃跑的危險(xiǎn)時(shí)，可被拘留或受到驅(qū)逐、遣返等替代性措施。拘留期間，申請(qǐng)者仍可通過(guò)傳單手冊(cè)獲得程序方面的信息與翻譯幫助[19]，并可與聯(lián)合國(guó)難民高專和非政府間國(guó)際性組織取得聯(lián)系[20]。申請(qǐng)者在拘留中心（CIE）不超過(guò)30天，如遇身份或國(guó)籍識(shí)別困難可最長(zhǎng)增加至90天[21]。時(shí)限的設(shè)置不應(yīng)超過(guò)檢驗(yàn)所需。

（六）上訴

接到領(lǐng)土委員會(huì)否決后，申請(qǐng)者可在30個(gè)自然日內(nèi)上訴，也可請(qǐng)律師代為提出[22]。若處于加速程序則僅有15日時(shí)限。上訴將起到自動(dòng)中止決定執(zhí)行的法律效果，但當(dāng)申請(qǐng)者存在如下情況時(shí)除外[23]：（1）申請(qǐng)者被拘留；（2）申請(qǐng)事由不具有可受理性或明顯不具有合理性；（3）庇護(hù)申請(qǐng)?zhí)岢鰰r(shí)已收到拒絕或驅(qū)逐命令；（4）無(wú)合理原因離開(kāi)拘留中心。然而在法定上訴時(shí)限內(nèi)，申請(qǐng)者通常難以尋找到合適的律師，繼而影響后續(xù)程序的籌備，或因面臨語(yǔ)言障礙、路途遙遠(yuǎn)等因素影響權(quán)利的實(shí)施。

（七）法律援助

申請(qǐng)者可獲得國(guó)際組織或公共、私人籌集的資金支持。申請(qǐng)者獲得免費(fèi)法律援助的前提為有資質(zhì)的律師委員會(huì)判斷其動(dòng)機(jī)是否明顯合理[24]。援助資金來(lái)源渠道多樣，但最主要來(lái)自于內(nèi)政部（Ministry of Interior）支持下的庇護(hù)政策與服務(wù)國(guó)家資金（National Fund for Asylum Policies and Services）。實(shí)踐中司法資源分配差異明顯，大城市的申請(qǐng)者較偏遠(yuǎn)地區(qū)者更容易獲得幫助。這也是內(nèi)政部與法律援助部門日后應(yīng)著重解決的問(wèn)題。

四、收容與管理

意大利國(guó)內(nèi)法規(guī)定了多層級(jí)的接待體系。一級(jí)接待中心包括庇護(hù)尋求者中心 （CARA）、居住中心 （CDA）、第一援助和接待中心 （CPSA），居住場(chǎng)所多為大型建筑，提供食物、衣物、信息等基本服務(wù)。二級(jí)接待中心設(shè)立在庇護(hù)尋求者與難民保護(hù)體系（SPRAR）中，是地方政府與非政府間國(guó)際性組織設(shè)立的國(guó)際性保護(hù)機(jī)構(gòu)，由多個(gè)分散的小型居住區(qū)組成，為申請(qǐng)者提供綜合性服務(wù)。第三類為緊急接待中心（CAS），提供應(yīng)急性居住地點(diǎn)[25]。除固定住所外，政府還臨時(shí)征用教堂、公寓、旅館、軍營(yíng)以減緩居住中心供不應(yīng)求[26]。申請(qǐng)者獲得保護(hù)后不被推回，享有居住與生活資助，獲得通行證與遷徙自由，有權(quán)參加工作并獲得指導(dǎo)中心（COL）的職業(yè)訓(xùn)練。16歲以下的未成年人可接受國(guó)民義務(wù)教育并學(xué)習(xí)意大利語(yǔ)[27]。盡管如此，難民的本土融合仍面臨重大問(wèn)題，原因在于難民難以掌握較高程度的語(yǔ)言能力和文化習(xí)俗以融入社會(huì)，難以具備職業(yè)能力和工作經(jīng)驗(yàn)以滿足勞動(dòng)力市場(chǎng)的要求。意大利國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)又進(jìn)一步加劇了難民救濟(jì)的難度。

五、應(yīng)對(duì)策略

意大利難民危機(jī)的應(yīng)對(duì)可從成因角度分析。在來(lái)源國(guó)方面，從根本上減少難民的出現(xiàn)有賴于緩解北非和中西亞地區(qū)的戰(zhàn)爭(zhēng)和貧困，致力于解決地區(qū)間發(fā)展不平衡問(wèn)題。從國(guó)際政治角度，應(yīng)減少域外大國(guó)對(duì)上述地區(qū)的干涉與消極影響，可避免更多民眾成為政治陰謀的受害者。在歐盟層面，各成員國(guó)可與難民輸出國(guó)積極溝通，控制非法移民數(shù)量，同時(shí)在歐盟內(nèi)部統(tǒng)一立場(chǎng)、增進(jìn)團(tuán)結(jié)，建立共同難民與合法移民政策[28]，在難民人數(shù)遠(yuǎn)超承載能力的前提下，通過(guò)分配方案短期內(nèi)緩解主要入境國(guó)的壓力。從國(guó)家主體角度，意大利及其他歐盟國(guó)家應(yīng)長(zhǎng)期致力于提升本國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力與完善社會(huì)保障體系，盡可能降低難民對(duì)國(guó)家發(fā)展與國(guó)際關(guān)系的消極影響[29]。同時(shí)，各國(guó)應(yīng)積極尋求國(guó)際合作，在聯(lián)合國(guó)難民署、國(guó)際紅十字、世界衛(wèi)生組織、國(guó)際移民組織等機(jī)構(gòu)的幫助下獲得支持，與世界各國(guó)共同承擔(dān)難民保護(hù)與救助責(zé)任，尋求最有效與最具可行性的解決途徑。

六、評(píng)價(jià)

難民的本質(zhì)是人權(quán)問(wèn)題[30]。意大利既要保障國(guó)家安全與社會(huì)秩序，又要踐行人道主義義務(wù)實(shí)施救助。面對(duì)壓力，意大利對(duì)申請(qǐng)者持積極態(tài)度，派遣軍隊(duì)在地中海搜救遇難者，規(guī)范實(shí)地申請(qǐng)操作，開(kāi)放網(wǎng)上系統(tǒng)，在明確申請(qǐng)者意圖的基礎(chǔ)上加強(qiáng)審查與管理，在提高程序效率的同時(shí)也為申請(qǐng)者提供便利。

意大利通過(guò)一系列國(guó)內(nèi)法令，在難民的收容與安置問(wèn)題上投入大量國(guó)內(nèi)公共資源，經(jīng)由收容站工作人員及志愿者的努力，努力改善申請(qǐng)者與受保護(hù)者的居住條件，同時(shí)也注重難民的心理平復(fù)和治愈，體現(xiàn)了較高的人文精神與情懷。意大利積極參與歐盟共同庇護(hù)與移民的國(guó)家政策，努力構(gòu)建歐盟共同庇護(hù)體系的國(guó)家實(shí)踐，由此得到國(guó)際社會(huì)的積極評(píng)價(jià)。

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Abstract：Italy is the first country of entry，a large number of refugees in the European maritime search and rescue，examination management，settlement guarantee a serious problem. The government uses international and interregional law and domestic law，and gradually improve the examination management system，to provide shelter for the protected living allowance，medical insurance，occupation and education. Through the study on Italy difficult each link of the civil procedure，analysis of coping strategies from the perspective of the causes of refugee，eventually Italy refugee law and policy to do evaluation.

Key words：Italy；refugee；law and policy

[責(zé)任編輯 杜 娟]