陳尚龍

摘 要：行政執(zhí)法監(jiān)督是當前深化行政執(zhí)法體制改革的重要內(nèi)容，為推進依法行政、建設(shè)法治政府提供重要保障。行政監(jiān)督權(quán)的行使，本質(zhì)上是行政機關(guān)依法履行法定行政監(jiān)督職責的體現(xiàn)，與行政復(fù)議制度相比，在權(quán)力來源、監(jiān)督機制的啟動、監(jiān)督的目的、監(jiān)督的范圍、監(jiān)督的程序等方面存在明顯區(qū)別。行政執(zhí)法監(jiān)督的主要制度由事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督三個階段的相關(guān)制度構(gòu)成，共同形成行政執(zhí)法監(jiān)督體系。推動行政執(zhí)法監(jiān)督法治化的實現(xiàn)，要結(jié)合“兩張清單”制度的實施，厘清執(zhí)法權(quán)責，完善行政執(zhí)法監(jiān)督體制機制，創(chuàng)新監(jiān)督方式和手段，全面落實行政執(zhí)法責任制。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法；行政執(zhí)法監(jiān)督；層級監(jiān)督；法治化

中圖分類號：D912.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）08-0191-03

行政執(zhí)法是行政機關(guān)履行行政職能、完成行政任務(wù)的重要途徑。行政執(zhí)法活動直接影響行政相對人的切身利益，行政執(zhí)法水平的高低直接關(guān)系著政府施政目標的實現(xiàn)和政府形象的樹立?！坝袡?quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督”，這是現(xiàn)代法治社會的基本規(guī)則。行政執(zhí)法監(jiān)督是行政執(zhí)法體制的重要一環(huán)，對于規(guī)范行政執(zhí)法活動、提高行政執(zhí)法效能具有重要作用，是確保依法行政、推進法治政府建設(shè)的關(guān)鍵?！皻v史經(jīng)驗證明，權(quán)力不受制約和監(jiān)督，必然導(dǎo)致濫用和腐敗。建設(shè)法治政府，確保執(zhí)政為民，必須強化對行政權(quán)力的監(jiān)督?！盵1]而我國長期存在“重立法、輕執(zhí)法、忽視監(jiān)督”的現(xiàn)象[2]，極不利于依法行政的推進。為此，黨的十八屆四中全會通過的《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出，堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，是深入推進依法行政、加快建設(shè)法治政府的重要內(nèi)涵，明確要求加強執(zhí)法監(jiān)督；《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》也進一步要求加強執(zhí)法監(jiān)督，防止和克服執(zhí)法工作中的利益驅(qū)動，懲治執(zhí)法腐敗現(xiàn)象。

當前，為適應(yīng)推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的要求，加快建設(shè)法治政府，各地在優(yōu)化行政執(zhí)法力量配置、相對集中行政執(zhí)法權(quán)、行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制等方面展開探索，行政執(zhí)法體制改革正逐步深入推進。據(jù)統(tǒng)計，廣東省、山東省、四川省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、重慶市等十多個?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）制定了省級地方法規(guī)——《行政執(zhí)法監(jiān)督條例》，不少省、市政府也出臺了關(guān)于行政執(zhí)法監(jiān)督的地方規(guī)章和規(guī)范性文件，甚至還有的地方成立了專門的行政執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)。各地紛紛出臺制度并積極開展實踐探索，目的在于規(guī)范行政執(zhí)法監(jiān)督活動、增強行政執(zhí)法監(jiān)督效能。因此，深入研究行政執(zhí)法監(jiān)督，推動行政執(zhí)法監(jiān)督法治化，既是深化行政執(zhí)法監(jiān)督體制改革、加快法治政府建設(shè)的客觀要求，也是規(guī)范市場經(jīng)濟秩序、促進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切需要。

一、行政執(zhí)法監(jiān)督的概念與特征

行政執(zhí)法監(jiān)督，顧名思義，是對行政執(zhí)法活動進行監(jiān)督。從寬泛意義的角度看，行政執(zhí)法監(jiān)督的主體非常廣泛，不僅包括執(zhí)政黨的監(jiān)督、權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督、司法機關(guān)的監(jiān)督、行政機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督，而且包括輿論監(jiān)督、社會團體和人民的監(jiān)督等。因此在廣義上，行政執(zhí)法監(jiān)督是國家機關(guān)、政黨、社會團體和人民群眾，依法對國家行政機關(guān)及其工作人員的行政活動是否合法、合理和有效實施的監(jiān)察、督促、檢查和糾正的行為[3]。但是，從狹義的角度看，行政執(zhí)法監(jiān)督專指在一定行政區(qū)域內(nèi)上級人民政府對所屬行政執(zhí)法部門、依法受行政機關(guān)委托的組織、法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織和下級人民政府（簡稱“行政執(zhí)法主體”）行政執(zhí)法行為所進行的監(jiān)督活動，屬于“行政職能監(jiān)督”中的“一般監(jiān)督”[4]。狹義的行政執(zhí)法監(jiān)督屬于行政機關(guān)內(nèi)部的層級監(jiān)督，是當前推進行政機關(guān)執(zhí)法體制改革的重要內(nèi)容，也是本文討論的對象范圍。根據(jù)行政機關(guān)監(jiān)督主體的類型，可以分為層級監(jiān)督和專門監(jiān)督兩類。層級監(jiān)督主要是上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)執(zhí)法活動的監(jiān)督；專門監(jiān)督主要指的是行政監(jiān)察、審計部門履行專門監(jiān)督職能，按照法律、行政法規(guī)的規(guī)定對行政執(zhí)法行為進行的監(jiān)督。

二、行政執(zhí)法監(jiān)督的法律屬性

行政執(zhí)法監(jiān)督是上級行政機關(guān)依照憲法法律規(guī)定對下級行政機關(guān)行政執(zhí)法行為所進行的監(jiān)督活動，是依法履行法定職責的體現(xiàn)。我國《憲法》第89條規(guī)定了國務(wù)院行使的一系列職權(quán)，其中包括，“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級國家行政機關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關(guān)的職權(quán)的具體劃分”；“改變或者撤銷各部、各委員會發(fā)布的不適當?shù)拿?、指示和?guī)章”；“改變或者撤銷地方各級國家行政機關(guān)的不適當?shù)臎Q定和命令”。這一規(guī)定明確賦予了國務(wù)院對全國地方各級行政機關(guān)的監(jiān)督權(quán)，其監(jiān)督權(quán)限既可以改變或者撤銷國務(wù)院部門、直屬機構(gòu)的抽象行政行為，也可以改變或者撤銷地方行政機關(guān)的具體行政行為，這其中當然包括了行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)。可見，國務(wù)院對各級行政機關(guān)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督是沒有層級限制的，不受行政層級的約束。此外，上一級人民政府對下一級人民政府執(zhí)法活動的監(jiān)督、一級人民政府對所屬執(zhí)法主體執(zhí)法活動的監(jiān)督以及上一級政府職能部門對下一級工作部門執(zhí)法活動的監(jiān)督，都需要根據(jù)《憲法》、《國務(wù)院組織法》、《地方組織法》等相關(guān)法律法規(guī)賦予監(jiān)督主體的行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，對被監(jiān)督執(zhí)法主體的執(zhí)法活動進行監(jiān)督。行政監(jiān)督權(quán)的行使，本質(zhì)上是行政機關(guān)依法履行法定的行政監(jiān)督職責。

行政復(fù)議也具有保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)的制度功能，因此，厘清和區(qū)分行政執(zhí)法監(jiān)督與行政復(fù)議制度的關(guān)系，是認識行政執(zhí)法監(jiān)督法律屬性的一個關(guān)鍵點。行政執(zhí)法監(jiān)督與行政復(fù)議實質(zhì)上是既有聯(lián)系又有區(qū)別的兩項制度。行政執(zhí)法監(jiān)督與通過行政復(fù)議監(jiān)督行政執(zhí)法行為的相同之處在于，兩者都屬于行政機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督機制，都發(fā)揮著內(nèi)部層級監(jiān)督、保障行政機關(guān)依法行使職權(quán)的功能，都需要有法定的依據(jù)并遵循法定的程序，都是通過改變或者撤銷下級行政機關(guān)的行政行為來實現(xiàn)監(jiān)督等。但是，這兩者具有本質(zhì)上的區(qū)別：在權(quán)力來源上，行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的來源是憲法法律法規(guī)賦予上級行政機關(guān)的行政職權(quán)，行政復(fù)議權(quán)則是來源于《行政復(fù)議法》的規(guī)定。在監(jiān)督機制啟動方式上，行政執(zhí)法監(jiān)督通常由上級行政機關(guān)依職權(quán)主動進行；而通過行政復(fù)議監(jiān)督行政執(zhí)法行為，則需要通過行政相對人的申請，才能啟動行政復(fù)議程序，程序的啟動是被動性。在監(jiān)督的目的方面，行政執(zhí)法監(jiān)督的目的在于確保下級行政機關(guān)的行政執(zhí)法活動合法、適當，具有鮮明的職定性[5]；而行政復(fù)議監(jiān)督制度的目的除了包括防止和糾正違法的或者不當?shù)木唧w行政行為以外，更重要的目的在于向公民、法人和其他組織提供一個權(quán)利救濟的渠道，以保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，體現(xiàn)了法定性和救濟功能。在監(jiān)督的范圍方面，行政執(zhí)法監(jiān)督的范圍既包括行政機關(guān)具體的行政執(zhí)法行為，也包括抽象行政行為，特定情況下還可以監(jiān)督下級行政機關(guān)執(zhí)法的內(nèi)部行政行為；而行政復(fù)議監(jiān)督的范圍由現(xiàn)行《行政復(fù)議法》明確劃定，主要監(jiān)督行政機關(guān)的具體行政行為。在監(jiān)督程序方面，行政執(zhí)法監(jiān)督適用一般的行政程序，有的地方出臺了關(guān)于行政執(zhí)法監(jiān)督的地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章，行政執(zhí)法監(jiān)督需按相關(guān)的法規(guī)規(guī)章規(guī)定的程序進行；但是通過行政復(fù)議的監(jiān)督，需要嚴格遵循《行政復(fù)議法》規(guī)定的復(fù)議程序。

三、行政執(zhí)法監(jiān)督的主要制度

（一）行政執(zhí)法事前監(jiān)督的主要制度

行政執(zhí)法的事前監(jiān)督，是針對行政執(zhí)法活動的一種預(yù)防性的監(jiān)督，關(guān)鍵在于解決行政執(zhí)法機關(guān)及其工作人員的職權(quán)范圍問題。為了防止行政執(zhí)法機關(guān)及其工作人員有法不依或者濫用職權(quán)，首先需要明確其法定職責，合理劃分不同層級部門的行政執(zhí)法職責權(quán)限。按照職權(quán)法定的原則，行政機關(guān)及其工作人員的法定職責是由法律法規(guī)規(guī)定明確的。法無授權(quán)不可為、法定職責必須為。行政執(zhí)法必須要有法定的依據(jù)，必須履行法定的職責。行政執(zhí)法的事前監(jiān)督，主要通過行政執(zhí)法依據(jù)的前置審查、執(zhí)法依據(jù)的公開、規(guī)章及規(guī)范性文件備案等制度的實施。一方面，通過對行政執(zhí)法依據(jù)的合法性審查，從源頭上確保行政執(zhí)法依據(jù)符合法律法規(guī)的規(guī)定，符合職權(quán)法定的基本要求；另一方面，規(guī)范涉及行政執(zhí)法的規(guī)章、規(guī)范性文件等依據(jù)的公開活動，讓與之有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織能夠知悉，滿足社會公眾對行政執(zhí)法依據(jù)的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的行使；并且，通過規(guī)章及規(guī)范性文件備案制度，保證法制的統(tǒng)一實施。此外，通過行政執(zhí)法主體公告、行政執(zhí)法人員持證執(zhí)法管理等制度，讓社會公眾得以知悉執(zhí)法主體及執(zhí)法依據(jù)。行政執(zhí)法的事前監(jiān)督制度，有助于及時糾正行政執(zhí)法依據(jù)中存在的合法性和合理性的問題，避免損害行政相對人的合法權(quán)益。

（二）行政執(zhí)法事中監(jiān)督的主要制度

行政執(zhí)法的事中監(jiān)督，是指上級行政機關(guān)對行政執(zhí)法行為在實施之中所進行的監(jiān)督，以便發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，是一種執(zhí)法過程追蹤式的監(jiān)督。行政執(zhí)法的事中監(jiān)督，主要通過規(guī)范行政執(zhí)法程序、明確執(zhí)法裁量基準等機制來對行政執(zhí)法活動過程進行監(jiān)督。雖然當前我國尚未制定統(tǒng)一的《行政程序法》，但是一般的行政執(zhí)法活動都有相應(yīng)的法定依據(jù)、程序規(guī)范和執(zhí)法要求，各地也陸續(xù)制定了關(guān)于行政程序、行政處罰自由裁量權(quán)、行政執(zhí)法證據(jù)規(guī)則、行政執(zhí)法聽證、重大執(zhí)法決定法制審核等相關(guān)制度和規(guī)范，要求行政執(zhí)法過程中不能違反相關(guān)規(guī)定，細化行政執(zhí)法程序，規(guī)范和促進行政執(zhí)法機關(guān)及其工作人員合法、合理地行使執(zhí)法權(quán)，同時充分保障行政相對人在行政執(zhí)法過程中的權(quán)利，避免行政執(zhí)法的隨意性。

（三）行政執(zhí)法事后監(jiān)督的主要制度

行政執(zhí)法的事后監(jiān)督，是指上級行政機關(guān)對行政執(zhí)法行為實施完結(jié)后所進行的監(jiān)督，屬于一種補救性或懲戒性的監(jiān)督。執(zhí)法案卷評查和執(zhí)法評議考核制度是行政執(zhí)法事后監(jiān)督的兩項主要制度。對行政執(zhí)法機關(guān)辦結(jié)的行政處罰、行政許可及其他行政執(zhí)法案卷開展評查，能夠查核行政機關(guān)執(zhí)法活動的全過程，從執(zhí)法主體資格、證據(jù)收集、程序規(guī)范、實體處理、執(zhí)法文書制作、案卷歸檔等方面全面了解行政執(zhí)法的情況，實現(xiàn)對行政執(zhí)法活動的事后監(jiān)督。行政執(zhí)法評議考核，是評判行政執(zhí)法機關(guān)及其執(zhí)法人員是否按照法定權(quán)限、程序和要求開展行政執(zhí)法活動的制度，是落實行政執(zhí)法責任制的關(guān)鍵制度。通過規(guī)劃、科學(xué)、合理的評判和考核，加之與執(zhí)法過錯責任追究制度相結(jié)合，建立完善的行政執(zhí)法責任制，懲治執(zhí)法腐敗現(xiàn)象，監(jiān)督行政機關(guān)依法履職，并且促進提高其依法行政的能力。

四、行政執(zhí)法監(jiān)督法治化的實現(xiàn)

“依法行政的關(guān)鍵是規(guī)范行政執(zhí)法行為。”[6]行政執(zhí)法監(jiān)督是通過不同階段、眾多制度的實施，來實現(xiàn)規(guī)范行政執(zhí)法行為、增強行政執(zhí)法監(jiān)督效能效果的。這些制度的實施，同樣需要在法律法規(guī)規(guī)定的框架內(nèi)運行。實現(xiàn)行政執(zhí)法監(jiān)督法治化，是推動行政執(zhí)法監(jiān)督工作有效開展的法制基礎(chǔ)和規(guī)范保障。行政執(zhí)法監(jiān)督法治化的實現(xiàn)，建議從以下幾個方面推動。

第一，結(jié)合“兩張清單”制度的實施，厘清執(zhí)法權(quán)責?！皟蓮埱鍐巍敝傅氖切姓C關(guān)的權(quán)力清單和責任清單。權(quán)力清單是將政府及各部門行使的行政權(quán)力及流程以清單的形式進行明確，依法劃定行政機關(guān)的行政職權(quán)，重點解決職權(quán)重疊、交叉的現(xiàn)象以及行政亂作為的問題。責任清單是從政府責任的角度明確劃分地方各級政府工作部門的責任事項和職責邊界，強調(diào)行政機關(guān)應(yīng)當承擔的行政責任，重點解決行政不作為的問題。權(quán)力清單與責任清單在具體內(nèi)容上各有側(cè)重，但相互配套，共同明確了行政機關(guān)的行政職權(quán)與行政職責。通過權(quán)力清單和責任清單制度的實施，切實做到法無授權(quán)不可為、法定職責必須為?！皟蓚€清單”以法律法規(guī)規(guī)章、政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革方案、機構(gòu)編制“三定”規(guī)定為依據(jù)，遵循權(quán)責法定、權(quán)責一致的原則，全面厘清行政權(quán)力的項目和范圍，包括行政許可、行政處罰、行政強制等行政執(zhí)法行為。行政執(zhí)法職權(quán)和職責都包含在“兩張清單”當中，建議結(jié)合當前“兩張清單”制度的實施，全面厘清各行政執(zhí)法主體的執(zhí)法職權(quán)以及層級之間、部門之間的職責關(guān)系，明確執(zhí)法職責，根據(jù)行政職權(quán)的履行需要科學(xué)合理設(shè)置機構(gòu)、配備人員，在推進簡政放權(quán)的同時提升監(jiān)管效能。

第二，完善行政執(zhí)法監(jiān)督體制機制，創(chuàng)新監(jiān)督方式，豐富監(jiān)督手段。行政執(zhí)法監(jiān)督體制機制改革是增強行政執(zhí)法監(jiān)督實效的關(guān)鍵。針對原有監(jiān)督體制存在的監(jiān)督主體不明確、監(jiān)督人員履職不到位、監(jiān)督實效不明顯等現(xiàn)象，建立站在推進依法行政、加快建設(shè)法治政府的高度重視行政執(zhí)法監(jiān)督改革，以行政執(zhí)法監(jiān)督體制機制完善作為著力點，開展專門的行政執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)與隊伍建設(shè)探索，強化執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)隊伍力量，明確監(jiān)督員工作規(guī)則，理順行政執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)與本級政府、同級政府部門之間的關(guān)系，充分發(fā)揮行政執(zhí)法監(jiān)督的作用。同時，要完善行政執(zhí)法監(jiān)督工作機制，探索建立規(guī)范性文件備案審查制度、執(zhí)法資格管理制度、特邀行政執(zhí)法監(jiān)督員制度、行政執(zhí)法全過程記錄制度、綜合行政執(zhí)法信息平臺共享機制、行政執(zhí)法與司法銜接機制、案卷評查制度、違法案例通報機制等一系列執(zhí)法監(jiān)督工作機制。此外，通過創(chuàng)新行政執(zhí)法監(jiān)督方式，將日常監(jiān)督與專項監(jiān)督、一般行政執(zhí)法活動監(jiān)督與重大行政執(zhí)法決定法制審核相結(jié)合，豐富監(jiān)督手段，實現(xiàn)行政執(zhí)法監(jiān)督的規(guī)范化、具體化、和常態(tài)化，切實增強監(jiān)督實效。

第三，以全面落實行政執(zhí)法責任制為載體，規(guī)范執(zhí)法監(jiān)督活動。“民主政治是責任政治，因此行政執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督工作理應(yīng)嚴格實行責任制。”[7]行政執(zhí)法責任制是關(guān)于明確行政執(zhí)法責任的綜合制度，行政執(zhí)法責任制要求執(zhí)法主體合法明確，執(zhí)法職責全面落實，執(zhí)法依據(jù)依法明確，執(zhí)法程序公正嚴密，執(zhí)法行為文明規(guī)范，執(zhí)法評議考核和責任追究機制健全。全面落實行政執(zhí)法責任制，首先要明確行政執(zhí)法主體的職權(quán)，根據(jù)不同部門、不同機構(gòu)、不同崗位執(zhí)法人員嚴格確定各主體的執(zhí)法責任；其次要加快制定統(tǒng)一的行政程序規(guī)范和行政證據(jù)規(guī)則，為規(guī)范行政行為、促進行政機關(guān)合法公正高效行使行政職權(quán)提供制度基礎(chǔ)，嚴格規(guī)范行政執(zhí)法程序和執(zhí)法行為；最后要建立健全行政執(zhí)法評議考核制度，通過落實責任、評議考核和實施獎懲等方式，形成制度化、常態(tài)化的行政執(zhí)法過錯責任追究機制，督促行政執(zhí)法主體嚴格執(zhí)法。

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[責任編輯 張宇霞]