（哈爾濱商業(yè)大學 財政與公共管理學院，黑龍江 哈爾濱 150028）

基于政策視角下的黑龍江省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在的問題及建議

楊旭

（哈爾濱商業(yè)大學 財政與公共管理學院，黑龍江 哈爾濱 150028）

2016年政府工作報告中提出要大力推進新型城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化，實現城鄉(xiāng)區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展的戰(zhàn)略部署。其中調整經濟結構的重點，也是釋放發(fā)展?jié)摿Φ年P鍵就是縮小城鄉(xiāng)間的差距。本文從政策視角，對黑龍江省新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平進行了分析和測度，發(fā)現目前黑龍江省在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展在政策執(zhí)行、政策實施和政策效果方面存在問題，通過成因分析提出加大對政策執(zhí)行的監(jiān)督力度、增加財政支出、完善政策評價體系等建議。

黑龍江??；新型城鎮(zhèn)化；因子分析法

2012年十八大報告中指出，堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現代化四化共同發(fā)展道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化相互協(xié)調，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現代化同步發(fā)展。[1]2015年黑龍江省推出《黑龍江省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》明確了黑龍江省新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路和需要解決的問題。并在2015年更改了戶籍政策，為農村人口向城市轉移，推動黑龍江省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展做出了指向。[2]在社會福利政策方面，2015年《黑龍江省城鄉(xiāng)醫(yī)療救助暫行方法的通知》中提出推進醫(yī)療救助制度，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加強與居民基本醫(yī)療保險，推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

一、黑龍江省新型城鎮(zhèn)化政策的演進過程及政策支持

本文通過對黑龍江省有關促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的政策進行整理，從政策涉及的方面，將新型城鎮(zhèn)化政策分為三個方面：

1、經濟發(fā)展方面的政策

2010年《黑龍江省人民政府關于促進城區(qū)經濟發(fā)展的指導意見》提出推進產業(yè)創(chuàng)新，培育新的經濟增長點。2016年《黑龍江省國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃》提出加快新型城鎮(zhèn)化進程，提升城鎮(zhèn)綜合服務功能，完善城鎮(zhèn)體系、構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展格局。2010年《黑龍江省人民政府關于促進城區(qū)經濟發(fā)展的指導意見》提出優(yōu)先發(fā)展城區(qū)特色產業(yè)與傳統(tǒng)產業(yè)并重。2011年《黑龍江省人民政府關于2011年深化經濟體制改革工作的意見》提出大力推進農業(yè)產業(yè)化、農區(qū)工業(yè)化、農村城鎮(zhèn)化和區(qū)域經濟社會發(fā)展一體化重點改革。

2、人口政策

2014年《黑龍江省人民政府關于進一步推進戶籍制度改革工作的通知》提出進一步推進戶籍制度改革是國家推進農業(yè)人口有序合理轉移，是加快新型城鎮(zhèn)化發(fā)展重要載體。2015年《黑龍江省人民政府關于印發(fā)黑龍江省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）的通知》提出深化戶籍制度改革。2006年《黑龍江省人民政府關于切實解決農民工問題的意見》提出改善農民工的就業(yè)環(huán)境，促進城鄉(xiāng)經濟繁榮。2008年《黑龍江省農村勞動力轉移辦法》提出引導農村勞動力就地就近轉移，增加農民就業(yè)機會。2010年《黑龍江省人民政府辦公廳關于印發(fā)黑龍江省農民工培訓工作實施方案的通知》提出向城市非農產業(yè)轉移的農村勞動者技能培訓的政策制定和組織實施。2006年《黑龍江省人民政府關于切實解決農民工問題的意見》提出引導農村富余勞動力合理有序轉移依法保障農民工的合法權益。[3]2012年《黑龍江省流動人口服務和管理辦法》提出加強流動人口服務和管理，維護流動人口合法權益。

3、社會保障政策

2011年《黑龍江省人民政府關于加快推進社會養(yǎng)老服務體系建設的意見》提出實現城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險和新型農村社會養(yǎng)老保險全覆蓋。2015年《黑龍江省城鄉(xiāng)醫(yī)療救助暫行辦法的通知》提出推進醫(yī)療救助制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加強與居民基本醫(yī)療保險。2005年《黑龍江省人民政府關于加快城鄉(xiāng)社會救助體系建設的意見》提出完善城鎮(zhèn)居民基本生活救助體系。2006年《黑龍江省人民政府辦公廳關于印發(fā)黑龍江省農村居民最低生活保障辦法(試行)的通知》提出為切實保障農村貧困居民基本生活權益，加快農村社會救助體系建設步伐，推進城鄉(xiāng)一體化進程。

可以看出黑龍江省在新型城鎮(zhèn)化政策制定與國家政策制定方向一致，在經濟發(fā)展、人口政策、社會保障方面均有涉及，并取得了明顯的效果，黑龍江省的城鎮(zhèn)化率從2004年的52.8%達到了2015年的58.8%，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入也從2004年的7471元達到了2015年的24203元。但可以看出黑龍江省在有關新型城鎮(zhèn)化經濟發(fā)展和人口政策方面的制定要明顯落后與國家的政策制定時間，比如：國家對于新型城鎮(zhèn)化在經濟發(fā)展和人口政策的制定從2001年就開始逐步規(guī)劃，而根據筆者整理黑龍江省在2006年才開始實施相關政策。

二、黑龍江省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的分析

根據城鎮(zhèn)化的相關文獻資料，在深入理解新型城鎮(zhèn)化的內涵與特征的基礎上本文選擇了四個方面作為反映城鎮(zhèn)化水平的依據，以期更系統(tǒng)、更全面地反映城鎮(zhèn)化水平，主要從經濟發(fā)展、基礎設施、生態(tài)環(huán)境和人口與就業(yè)等方面來分析黑龍江省城鎮(zhèn)化水平[4]：

第一層面——經濟發(fā)展。經濟發(fā)展是城鎮(zhèn)化發(fā)展的內生動力，支撐著城鎮(zhèn)化發(fā)展。本文選擇城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、恩格爾系數、第二產業(yè)GDP增長速度、第三產業(yè)GDP增長速度等指標來反映。

第二層面——基礎設施?；A設施建設能夠反映城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的成果，保障了城鎮(zhèn)的協(xié)調運行，是城鎮(zhèn)化的基礎。本文選擇城市用水普及率、城市燃氣普及率、每萬人擁有公交車數量、每城鎮(zhèn)居民家庭平均每百戶移動電話擁有量等指標來反映。

第三層面——生態(tài)環(huán)境。生態(tài)環(huán)境的好壞能如實反映城鎮(zhèn)化進程中是否對環(huán)境產生了威脅。本文選擇綠化覆蓋率、城市人均公園綠地面積、生活垃圾清運量等指標來反映。

第四層面——人口與就業(yè)。城鎮(zhèn)化的發(fā)展能夠提升人口就業(yè)率。本文選擇城鎮(zhèn)人口、城鎮(zhèn)失業(yè)登記率、第二產業(yè)和第三產業(yè)占總就業(yè)人口比重、常住人口城鎮(zhèn)化率等指標來反映。

選取我國和黑龍江省2004~2014年的數據，參考四川大學學者吳振明（2012）提出的計算發(fā)展指數的方法[5]。將上述指標利用spss17.0軟件首先對原始數據進行標準化處理，然后運用主成分分析法進行主成分提取，最后計算我國和黑龍江省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展指數。得出數據如下圖1：

圖1 新型城鎮(zhèn)化發(fā)展指數對比圖

由圖1可以看出自2004年來黑龍江省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢整體平緩上升，2015年黑龍江省常住人口城鎮(zhèn)化率達到58.8%,比“十一五”末提高3.1個百分點。城市供水、燃氣、集中供熱普及率分別達到96%、89%和74%；城市污水、垃圾處理率分別達到85%、90%，投入24.9億元用于提高城市機械化清冰雪能力，城鎮(zhèn)化水平不斷提高。在2010年之前黑龍江省新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平高于國家平均水平，但從2011年開始，雖然發(fā)展趨勢上升，城鎮(zhèn)化水平卻低于全國平均水。由此可以看出，黑龍江省的發(fā)展進程沒有跟上國家的腳步，可能在政策制定和執(zhí)行環(huán)節(jié)存在問題。

三、政策視角下黑龍江省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的問題

1、政策執(zhí)行不到位

政策的執(zhí)行分為政策執(zhí)行主體和政策執(zhí)行客體。政策執(zhí)行主體方面，國家制定的新型城鎮(zhèn)化政策下達后，省級需要時間制定相關政策，政策會出現延誤，政策的制定時間落后于國家政策的制定，政策執(zhí)行的效果就會低于國家標準。同時，由于政策的傳遞性，每到下級政府政策的全面性就會小于上級政府，當國家和省級政府下達新型城鎮(zhèn)化相關政策后，縣、鄉(xiāng)政府在執(zhí)行政府戶籍政策、人口就業(yè)、公共服務設施、基本生活保障等政策時，執(zhí)行的力度和執(zhí)行的全面性會低于上級政府的制定。政策執(zhí)行客體方面，推進新型城鎮(zhèn)化的過程中戶籍政策多針對于農村人口，縣、鄉(xiāng)政府往往只是單純地執(zhí)行但缺乏執(zhí)行前在農民中的廣泛宣傳工作，在制定相關政策執(zhí)行辦法時也會出現上述情況，致使農民不能了解到政策的改變能給他們帶來的切身利益，往往政策執(zhí)行客體處于被動狀態(tài)，會阻礙政策的執(zhí)行和推進，影響政策的執(zhí)行效果。

2、政策實施不連續(xù)

一項政策從制定到執(zhí)行都會消耗大量的人力、財力、物力，從黑龍江省新型城鎮(zhèn)化的政策制定角度看，政策制定的時序性是不連貫的，比如在社會保障方面據可查政策分析，政策從2005-2016年制定的過程中政策的目標和側重點是不統(tǒng)一的，會導致新型城鎮(zhèn)化進程緩慢。每一個政策都有其相應的周期，如果政策在執(zhí)行過程中突然中止，政府決策者所做的決策就要相應調整，以適應當前經濟形式，會失去民眾的公信力。同時，在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中，會帶來增長緩慢，事半功倍。

3、政策效果不明顯

新型城鎮(zhèn)化的特點是以人為核心。圖2可以看出從2004-2014年城鎮(zhèn)居民和農村居民的人均收入均成逐年上升的趨勢，2014年的人均收入超過2004年人均收入的2倍。但城鎮(zhèn)居民人均收入遠超過農村居民人均收入，沒有達到新型城鎮(zhèn)化提出著眼農民，涵蓋農村，實現城鄉(xiāng)均等化的目標。政策實施雖然實現了收入增長，但實施的效果沒有達到預期標準，收入差距依然過大。

圖2 黑龍江省2004-2014年城鄉(xiāng)居民人均收入對比圖

四、政策視角下加快黑龍江省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的建議

1、加大對政策執(zhí)行的監(jiān)督力度

加大對政策執(zhí)行的監(jiān)督力度是政策管理的重要內容，是保證新型城鎮(zhèn)化政策正確執(zhí)行、取得成效的重要保障。有效的監(jiān)督，能夠將決策科學化、高效化地執(zhí)行。同時各部門分工明確，通過有效的監(jiān)督，也可以發(fā)現經濟社會生活中存在的各種問題并促進其及時解決，推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

政策監(jiān)管部門在監(jiān)管新型城鎮(zhèn)化的過程中，不僅僅是組織內部進行互相監(jiān)督，同時，應設置公民監(jiān)督舉報模板。新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展以人為核心，所以完善的政策監(jiān)管部門應把公民的監(jiān)管納入其中，為公民的監(jiān)督建立完善的表達渠道，多方面、多渠道加大政策監(jiān)督力度，保證政策的有效推行。

2、增加財政支出

新型城鎮(zhèn)化進程會增加公共支出的壓力，需要通過財政手段進行解決，新型城鎮(zhèn)化政策不連續(xù)有一部分原因也是由于財政支出不足導致的。

一方面，財政支出的增加能夠保障政策的持續(xù)進行，新型城鎮(zhèn)化是人口、生產生活資料、技術等生產要素不斷向城鎮(zhèn)集聚的過程，這一集聚過程也必然是基礎設施和在城鎮(zhèn)實現集中化、規(guī)模化提供的過程。城鎮(zhèn)的基礎設施作為居民進行生產生活的先決條件，是推進城鎮(zhèn)經濟發(fā)展不可或缺的硬件設施。另一方面，提高社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、農林水事務等方面的資金分配。通過財政支出的增加，可以保證人財物的有序流動?？傊A設施和各項財政支出的需求會隨著新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程而不斷提高，這就需要政府通過財政政策提供財力保障，推動新型城鎮(zhèn)化進程的持續(xù)發(fā)展。

3、完善政策評價體系

評估是一種政策在不斷的實施過程，進行改進、制定新目標、新政策的依據。新型城鎮(zhèn)化的評估體系應該能夠全面具體地反映某一地區(qū)的政策實施效果。所以應該根據黑龍江省的地理情況、人文情況，設計相應的評價體系，使其能夠通過科學方法對發(fā)展水平進行定性分析，找出政策方面存在的不足，從而形成結論性意見。健全的政策評價體系有助于促進黑龍江省新型城鎮(zhèn)化的有序良性發(fā)展。政策作為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的導向，完善政策評價體系有助于提高政策實施的水平，提高政策實施效果。

4、落實戶籍政策

黑龍江省是農業(yè)大省，相應地農民數量多，政策效果的不明顯一部分原因也是由于戶籍政策落實不好。根據《黑龍江省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中提出目標：到2020年，黑龍江省常住人口城鎮(zhèn)化率達到63%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到55%。由此，要以黑龍江省特大城市（哈爾濱、齊齊哈爾、綏化）和Ⅱ型大城市（雞西、鶴崗、雙鴨山、大慶、伊春、佳木斯、牡丹江、黑河）兩大體系為基礎推進落實戶籍制度改革。一要建立健全實際居住人口登記制度，加強和完善人口統(tǒng)計調查制度，大力推進以公民身份號碼為唯一標識、以人口基礎信息為基準的人口基礎信息庫建設，并列入智慧城市工程。二要分類完善勞動就業(yè)、教育、收入、社保、房產、信用、衛(wèi)生計生、稅務、婚姻、民族等信息系統(tǒng)，逐步實現跨部門、跨地區(qū)信息整合、共享和綜合利用，為人口服務和管理提供支撐。三要在信息共享基礎上，著重解決無戶口人員問題，實現戶口與身份證系統(tǒng)的準確對接。四要擴展應用居住證配套功能，落實“同城待遇”，提高城市工作生活的品質。從根本上促進戶籍制度的改革，推動黑龍江省新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

[1]郭永豐：探析新型城鎮(zhèn)化道路的顯著特點[J].經濟研究導刊, 2015,08:83-84.

[2]王志浩、魏瑋：公共政策視角下黑龍江省人口城鎮(zhèn)化發(fā)展淺析[J].經濟研究導刊,2013,(29):52-54.

[3]陳文晶、何宏蓮、徐嘉輝：黑龍江省農村社會保障制度實施現狀及問題分析 [J].黑龍江省政法管理干部學院學報,2015,(05): 78-81.

[4]韓振燕、王玨：新常態(tài)下新型城鎮(zhèn)化指標體系構建——以江蘇省南京市為例[J].商業(yè)經濟研究,2016,08:146-148.

[5]吳振明：工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現代化進程協(xié)調狀態(tài)測度研究——以中國西部地區(qū)為例 [J].統(tǒng)計與信息論壇,2012,07: 101-105.

（責任編輯：王瑞芬）