近年來(lái)，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)缺口日益增大，在政府財(cái)力較為有限的背景下，房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目代建公共服務(wù)設(shè)施逐步被國(guó)內(nèi)多個(gè)大型城市所采納。該模式是指公共服務(wù)設(shè)施隨房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目一同立項(xiàng)，占用獨(dú)立地塊，由開發(fā)商負(fù)責(zé)投資建設(shè)，建成后無(wú)償移交給政府。與政府投資建設(shè)相比，代建模式緩解了財(cái)政資金壓力，建設(shè)效率有所提高。

公共服務(wù)設(shè)施是城市功能和品質(zhì)的重要體現(xiàn)，對(duì)比北京與國(guó)內(nèi)外在完善公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)方面的做法，對(duì)于北京建設(shè)和諧宜居之都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

國(guó)內(nèi)做法

房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目代建公共服務(wù)設(shè)施在國(guó)內(nèi)并沒有統(tǒng)一的模式，上海市按照一定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)用地上居住建筑的面積，向建設(shè)單位單獨(dú)收取居住配套公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)費(fèi)。從2011年5月1日起配套費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)由住宅建筑面積每平方米320元調(diào)整為430元。配套費(fèi)的使用范圍包括：每平米30元由市統(tǒng)籌用于軌道交通建設(shè)；住宅建設(shè)基地市政公建配套；市政府同意的其他配套設(shè)施建設(shè)。

在具體征收環(huán)節(jié)上，上海市《關(guān)于本市城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)征收和使用操作口徑的通知》中規(guī)定，建設(shè)單位在領(lǐng)取標(biāo)有住宅建筑面積的建設(shè)工程規(guī)劃許可證之后、領(lǐng)取規(guī)劃許可證對(duì)應(yīng)的建筑工程施工許可證之前，按照規(guī)劃許可證核發(fā)的住宅建筑面積一次繳清配套費(fèi)。經(jīng)認(rèn)定的保障性住房項(xiàng)目，若開發(fā)單位資金確有困難的，經(jīng)配套費(fèi)征收主管部門批準(zhǔn)后，可以分兩次繳納配套費(fèi)。對(duì)于容積率低于0.8的住宅建設(shè)基地，統(tǒng)一按0.8容積率核定征收配套費(fèi)面積。配套費(fèi)征收部門應(yīng)當(dāng)在建設(shè)單位申領(lǐng)項(xiàng)目交付使用許可證前，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際測(cè)繪面積，對(duì)已繳納的配套費(fèi)進(jìn)行清算，多退少補(bǔ)。

廣州則根據(jù)2016年出臺(tái)的《廣州居住區(qū)配套公共服務(wù)設(shè)施管理暫行規(guī)定》，對(duì)居住區(qū)配套公共服務(wù)設(shè)施主要采取無(wú)償代建、成本價(jià)代建和自建自用三種方式。

對(duì)于幼兒園、小學(xué)、中學(xué)、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、文化站、派出所、公共廁所、垃圾收集站、消防站、公交首末站等符合劃撥用地條件的公益性配套公共服務(wù)設(shè)施，不計(jì)入房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目用地的土地出讓金，由建設(shè)單位統(tǒng)一代建，建成后無(wú)償移交給市、區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門。國(guó)土資源和規(guī)劃行政管理部門在土地出讓底價(jià)評(píng)估時(shí)綜合考慮上述配套公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)成本。

對(duì)于變電站、郵政所，由電力、郵政企業(yè)按照建設(shè)成本出資委托建設(shè)單位代建；獨(dú)立用地的變電站，可以由建設(shè)單位代征用地后移交給電力企業(yè)自行組織建設(shè)。

群眾性體育運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地、家庭綜合服務(wù)中心、托兒所、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、老年人福利院、社會(huì)停車場(chǎng)和其他商業(yè)服務(wù)設(shè)施等，由建設(shè)單位建成后按照規(guī)劃確定的使用功能進(jìn)行使用和組織經(jīng)營(yíng)管理。

在建設(shè)時(shí)序方面，廣州規(guī)定全部配套公共服務(wù)設(shè)施應(yīng)在規(guī)劃地塊建設(shè)總量（不含居住區(qū)配套公共服務(wù)設(shè)施的建筑面積）完成80%前建設(shè)完成，居住用地內(nèi)獨(dú)立設(shè)置的居住區(qū)配套公共服務(wù)設(shè)施應(yīng)在規(guī)劃地塊建設(shè)總量完成50%前建設(shè)完畢，并取得建設(shè)工程規(guī)劃驗(yàn)收合格證。其中，垃圾壓縮站、變電站、公共廁所、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站、派出所、公交首末站等設(shè)施應(yīng)先于住宅首期工程或者與其同時(shí)申請(qǐng)建設(shè)工程規(guī)劃許可證。

在移交時(shí)間和標(biāo)準(zhǔn)方面，廣州規(guī)定配套公共服務(wù)設(shè)施應(yīng)在取得建設(shè)工程規(guī)劃驗(yàn)收合格證后1年內(nèi)完成，一般由建設(shè)單位以毛坯房的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行移交。但幼兒園、小學(xué)、中學(xué)、垃圾壓縮站、公共廁所、變電站、消防站、派出所、公交首末站應(yīng)當(dāng)按照標(biāo)準(zhǔn)完成裝修。市、區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門按照成本價(jià)支付給建設(shè)單位裝修費(fèi)用，不得增加接收條件，也不得額外要求增加建筑面積和提高裝修標(biāo)準(zhǔn)。

成都市則鼓勵(lì)以社區(qū)綜合體方式設(shè)置公共配套設(shè)施。社區(qū)綜合體是指由社區(qū)管理、社區(qū)文體、社區(qū)醫(yī)療、社區(qū)養(yǎng)老、社區(qū)商業(yè)等功能等構(gòu)成的公共服務(wù)設(shè)施聚集體，包括社區(qū)用房、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等公共配套設(shè)施和便民店、生鮮農(nóng)產(chǎn)品配送點(diǎn)等便民商業(yè)服務(wù)設(shè)施。

根據(jù)《成都市人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)居住區(qū)公共配套設(shè)施建設(shè)管理的意見》，公共配套設(shè)施應(yīng)納入控制性詳細(xì)規(guī)劃并予以公布。為提高公共配套設(shè)施建設(shè)和使用效率、集約利用土地，宜以社區(qū)綜合體設(shè)置公共配套設(shè)施。

在用地管理方面，《意見》指出單獨(dú)占地建設(shè)的公共配套設(shè)施，符合《劃撥用地目錄》的，可采取行政劃撥方式供地；由市、區(qū)級(jí)財(cái)政或市、區(qū)級(jí)全資國(guó)有平臺(tái)公司投資建設(shè)的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、社區(qū)綜合體等公共配套設(shè)施用地，可采取行政劃撥或協(xié)議出讓方式供地，協(xié)議方式供地的出讓金按所在區(qū)域商業(yè)用地基準(zhǔn)價(jià)的20%收取。擬上市出讓宗地周邊規(guī)劃服務(wù)該宗地的公共配套設(shè)施應(yīng)同步建設(shè)，其中農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、中小學(xué)、幼兒園、垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站等必要的公共配套設(shè)施應(yīng)優(yōu)先同步建設(shè)。

在主體職責(zé)方面，成都市成立公共配套設(shè)施建設(shè)管理小組，負(fù)責(zé)制定工作目標(biāo)、年度建設(shè)計(jì)劃和決策、協(xié)調(diào)重大事項(xiàng)，領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)由市政府分管領(lǐng)導(dǎo)兼任。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在住建委，負(fù)責(zé)承辦領(lǐng)導(dǎo)小組日常工作、協(xié)調(diào)、督促成都高新區(qū)和五城區(qū)公共配套設(shè)施建設(shè)管理。成都高新區(qū)、成都天府新區(qū)管委會(huì)和各區(qū)（市）縣政府設(shè)立相應(yīng)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及辦公室，負(fù)責(zé)所轄區(qū)域公共配套設(shè)施建設(shè)管理工作。

而重慶的公共配套服務(wù)設(shè)施則以房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)代建為主，而且嚴(yán)格執(zhí)行房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)建設(shè)承諾制度。

依據(jù)最新的《重慶市城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例（2013年）》，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照開發(fā)建設(shè)方案對(duì)開發(fā)項(xiàng)目配套設(shè)施的建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)期限、產(chǎn)權(quán)界定、移交使用等事項(xiàng)作出書面承諾，并在辦理預(yù)售許可手續(xù)之前填寫房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目配套設(shè)施建設(shè)承諾書，自預(yù)售當(dāng)日起在銷售現(xiàn)場(chǎng)顯著位置張貼公示。一旦開發(fā)商違規(guī)，一方面將面臨限期整改和罰款，另一方面購(gòu)房人也可將承諾書作為重要的起訴證據(jù)來(lái)進(jìn)行追責(zé)。

國(guó)外做法

在美國(guó)，通常情況下，城市細(xì)分法規(guī)要求開發(fā)商為新開發(fā)項(xiàng)目的居民或租客提供基本的服務(wù)設(shè)施，包括地方街道、上下水管線、排污設(shè)施、停車場(chǎng)和康體設(shè)施等。

此外，地方政府還會(huì)就開發(fā)行為向開發(fā)商征收影響費(fèi)，又稱為“系統(tǒng)開發(fā)費(fèi)用”或“開發(fā)影響費(fèi)”，其數(shù)額與開發(fā)項(xiàng)目使用公共設(shè)施的類型與數(shù)量有關(guān)，也可以認(rèn)為是公共設(shè)施建設(shè)的分?jǐn)傎M(fèi)用。這些費(fèi)用主要包括土地代征、設(shè)施建設(shè)或?yàn)楣苍O(shè)施建造等直接支付的費(fèi)用。

目前越來(lái)越多的社區(qū)被收取影響費(fèi)，因?yàn)檫@些收費(fèi)可以用來(lái)支付開發(fā)項(xiàng)目邊界以外與項(xiàng)目相關(guān)的設(shè)施建設(shè)費(fèi)用，是重要的融資工具。例如，開發(fā)商必須支付連接費(fèi)使他們的項(xiàng)目與供水及下水系統(tǒng)相連，而這些費(fèi)用被用來(lái)改善項(xiàng)目場(chǎng)地外的主干線、泵站和水處理設(shè)備等。影響費(fèi)還用來(lái)支付服務(wù)于多個(gè)開發(fā)項(xiàng)目的大型公園和康體設(shè)施、主要公路路段、排水系統(tǒng)、學(xué)校和其他類型的設(shè)施。有關(guān)收費(fèi)法規(guī)明確了收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法，使開發(fā)商可以預(yù)先估算將來(lái)要支付的費(fèi)用。大多數(shù)社區(qū)允許開發(fā)商直接建造設(shè)施來(lái)抵消需繳納的費(fèi)用。

影響費(fèi)數(shù)額從幾百美元到數(shù)千美元不等。由佛羅里達(dá)大學(xué)政府責(zé)任研究中心對(duì)33個(gè)行政區(qū)域的調(diào)查表明，1997年每套住戶住宅的平均影響費(fèi)是11856美元、多戶住宅每套為9118美元、工業(yè)用房每1000平方英尺超過(guò)1883美元、普通辦公樓每1000平方英尺超過(guò)3038美元、零售用房每1000平方英尺超過(guò)4207美元。由于服務(wù)設(shè)施建設(shè)需求隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或人口增長(zhǎng)步伐日益增加，地方政府收取的影響費(fèi)用呈現(xiàn)顯著增加趨勢(shì)。

與美國(guó)的收費(fèi)模式不同，新加坡主要由開發(fā)商配套建設(shè)，并由開發(fā)商或物業(yè)方進(jìn)行集中經(jīng)營(yíng)與管理。但政府在空間布局上采取集中布局模式，一般以3000～9000戶家庭為單位進(jìn)行設(shè)置，用地80～100公頃，含6～7個(gè)鄰里組團(tuán)，并統(tǒng)一稱為鄰里中心。鄰里中心將商業(yè)性和公益性項(xiàng)目有機(jī)結(jié)合，以12項(xiàng)必備功能（超市、銀行、郵政所、餐飲服務(wù)、洗衣房、美容美發(fā)服務(wù)、藥店、文化用品店、維修部、文體中心、生鮮菜場(chǎng)、衛(wèi)生服務(wù)中心）為基礎(chǔ)，以中介服務(wù)、禮品鮮花店、書店等為補(bǔ)充。

與傳統(tǒng)的公共服務(wù)設(shè)施分散布局模式相比，鄰里中心的優(yōu)勢(shì)在于：一是建立了政府主導(dǎo)型社區(qū)發(fā)展模式，由政府掌握鄰里中心的規(guī)劃和建設(shè)權(quán)，打破了原有居住區(qū)由開發(fā)商主導(dǎo)規(guī)劃、各類社區(qū)服務(wù)自發(fā)形成的社區(qū)發(fā)展格局。二是對(duì)社區(qū)服務(wù)設(shè)施進(jìn)行集中布局和建設(shè)，全方位滿足社區(qū)居民的多元化需求，增近社會(huì)交往和交流。三是采取獨(dú)立建筑形式，根據(jù)所在區(qū)人口數(shù)量，一般建一棟建筑面積在5000～10000平方米的綜合樓，有利于節(jié)約土地資源，減少環(huán)境污染、噪聲擾民等問題。四是摒棄了傳統(tǒng)商業(yè)沿街布局模式，使交通干道兩側(cè)不再有路邊商店，保證了城市交通順暢。

北京現(xiàn)狀

按照《北京市居住公共服務(wù)設(shè)施配置指標(biāo)》（京政發(fā)[2015]7號(hào)文）中的分類，北京的居住公共服務(wù)設(shè)施包括社區(qū)綜合管理服務(wù)、交通、市政公用、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、商業(yè)服務(wù)6大類52個(gè)小類。

近年來(lái)，房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目代建公共服務(wù)設(shè)施在北京也得到了廣泛應(yīng)用。依據(jù)北京居住公共服務(wù)設(shè)施的分類標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)對(duì)市發(fā)展改革委2013年到2016年4月期間批復(fù)立項(xiàng)的房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行篩選，共查找出138個(gè)房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容中有代建的公共服務(wù)設(shè)施，共建設(shè)各類公共服務(wù)設(shè)施252個(gè)，總投資（建安成本，不含土地費(fèi)用）近50億元。

從代建公共服務(wù)設(shè)施類型看，教育類設(shè)施數(shù)量最多，共149個(gè)，總建筑面積102.3萬(wàn)平方米。其中數(shù)量最多的是幼兒園，共計(jì)102個(gè)，規(guī)劃建筑面積36.9萬(wàn)平方米。中小學(xué)43個(gè)，規(guī)劃建筑面積60.9萬(wàn)平方米，其中小學(xué)25個(gè)，規(guī)劃建筑面積28.2萬(wàn)平方米，中學(xué)9個(gè)，規(guī)劃建筑面積20.9萬(wàn)平方米，中小學(xué)合校13個(gè)，規(guī)劃建筑面積16.8萬(wàn)平方米。幼兒園單個(gè)項(xiàng)目的建筑規(guī)模一般在3000-4000平方米左右，小學(xué)單個(gè)建筑面積一般在10000-15000平方米左右，中學(xué)和中小學(xué)合校面積差異較大，最小的不足10000平方米，最大的近5萬(wàn)平方米。

社區(qū)綜合管理服務(wù)類設(shè)施共有32個(gè)，規(guī)劃建筑面積16.9萬(wàn)平方米。這類設(shè)施中使用代建模式的主要是面積比較大的文體設(shè)施、養(yǎng)老設(shè)施、辦公用房等，以及派出所一類特殊機(jī)構(gòu)。其中，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的比重最大，共12個(gè)，規(guī)劃建筑面積7.3萬(wàn)平方米。

交通類設(shè)施共29個(gè)。其中社會(huì)停車場(chǎng)18個(gè)，公交場(chǎng)站設(shè)施11個(gè)，包括首末站、停車樓、充電站等。此類設(shè)施的特點(diǎn)是占地面積較大，但建筑體量較小。不同項(xiàng)目的建筑體量差異較大，最少的建筑面積僅500平方米，最多的上萬(wàn)平方米。

市政公用設(shè)施類共20個(gè)，建筑面積4.8萬(wàn)平方米。其中郵政、電信類設(shè)施9個(gè) ，建筑面積2.6萬(wàn)平方米。環(huán)衛(wèi)設(shè)施7個(gè)，建筑面積0.8萬(wàn)平方米。水電氣熱設(shè)施4個(gè)，建筑面積1.4萬(wàn)平方米。

醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施類共21個(gè)，總建筑面積8.1萬(wàn)平方米。此類設(shè)施中使用代建模式的主要是社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心級(jí)別的設(shè)施，單個(gè)建筑面積一般在2000-4000平方米。其中2個(gè)地塊兼有醫(yī)療和養(yǎng)老性質(zhì)，建筑面積分別為7643平方米和12600平方米。

除上述5大類設(shè)施之外，代建設(shè)施還包括消防站1個(gè)，面積4063平方米，位于大興區(qū)亦莊新城。

而從代建公共服務(wù)設(shè)施區(qū)域分布看，除核心區(qū)的兩個(gè)區(qū)外，各個(gè)區(qū)均有涉及房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目代建公共服務(wù)設(shè)施。

代建較多的區(qū)有豐臺(tái)、朝陽(yáng)和房山。其中豐臺(tái)區(qū)代建數(shù)量居全市第一，58個(gè)項(xiàng)目中有20個(gè)項(xiàng)目代建了41個(gè)公共服務(wù)設(shè)施。另外，平谷區(qū)雖然項(xiàng)目不多，但代建比例較高，12個(gè)立項(xiàng)項(xiàng)目中有8個(gè)項(xiàng)目代建了11個(gè)公共服務(wù)設(shè)施，內(nèi)容涉及教育、社區(qū)服務(wù)、交通、市政多個(gè)領(lǐng)域。

較少的區(qū)主要位于核心區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)。其中核心區(qū)兩個(gè)區(qū)的11個(gè)項(xiàng)目，沒有代建公共服務(wù)設(shè)施。延慶、懷柔、密云這三個(gè)區(qū)本身房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目就比較少，相應(yīng)的代建公共服務(wù)設(shè)施也比較少。此外，海淀區(qū)代建比例也比較低，25個(gè)項(xiàng)目只有6個(gè)有代建公共服務(wù)設(shè)施，且除了一個(gè)建筑面積14400平方米、投資3759萬(wàn)元的小學(xué)外，其他建筑規(guī)模都不大，單個(gè)投資不超過(guò)1000萬(wàn)元。

造成各區(qū)之間差異的因素主要有三個(gè)：一是受本區(qū)房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目數(shù)量的制約，近幾年來(lái)房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目集中的區(qū)域，使用代建模式的機(jī)會(huì)也就較多，如豐臺(tái)、朝陽(yáng)。二是區(qū)級(jí)財(cái)政財(cái)力強(qiáng)弱不一，財(cái)力較強(qiáng)的區(qū)代建量較少，如海淀區(qū)。三是受公共服務(wù)設(shè)施缺口情況影響，特別是外來(lái)常住人口比重較高的區(qū)缺口較大，選擇代建模式可以盡快補(bǔ)充供給，如昌平區(qū)、通州區(qū)。

從承擔(dān)公共服務(wù)設(shè)施代建任務(wù)的項(xiàng)目類型看，各類住宅開發(fā)項(xiàng)目中均有所涉及，個(gè)別非住宅開發(fā)項(xiàng)目也有所涉及。其中商品住宅項(xiàng)目（含自住型商品房）83個(gè)，代建公共服務(wù)設(shè)施共158個(gè)；保障房項(xiàng)目52個(gè)，代建公共服務(wù)設(shè)施89個(gè)（其中安置房項(xiàng)目37個(gè)，代建公共服務(wù)設(shè)施67個(gè)）；其他類型項(xiàng)目4個(gè)，包括3個(gè)集資建房和1個(gè)非住宅項(xiàng)目，代建公共服務(wù)設(shè)施5個(gè)。

房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目代建公共服務(wù)設(shè)施，雖然大體上都是政府提供土地、開發(fā)商承擔(dān)建設(shè)成本、建成后移交政府部門，但在細(xì)節(jié)上，不同地區(qū)、不同項(xiàng)目、不同類型代建設(shè)施的具體操作方式多種多樣。

在土地出讓方式上，以招拍掛方式供地的商品房項(xiàng)目，代建公共服務(wù)設(shè)施用地主要采取在出讓范圍之外劃撥土地的方式，也有少部分可以社會(huì)化運(yùn)營(yíng)的設(shè)施（如社會(huì)停車場(chǎng)）收取了土地出讓金。保障房、安置房通常采取與住宅一起整體劃撥或協(xié)議出讓地塊，并限定各個(gè)用途地塊的占地面積及建筑面積。

在移交-接收環(huán)節(jié)，不同類型的公共服務(wù)設(shè)施、不同接收主體，方式也不相同。多數(shù)公共服務(wù)設(shè)施是無(wú)償接收，郵局等少部分設(shè)施，接收方按照一定標(biāo)準(zhǔn)向開發(fā)商支付費(fèi)用。

在接收部門上，有的區(qū)是由區(qū)住建委先統(tǒng)一接收，再轉(zhuǎn)給具體使用部門，如朝陽(yáng)區(qū)、豐臺(tái)區(qū)；有的區(qū)則是由相對(duì)應(yīng)的主管部門直接接收，如大興區(qū)、房山區(qū)；有的是具體使用者接收，如房山區(qū)的環(huán)衛(wèi)設(shè)施由環(huán)衛(wèi)集團(tuán)接收。

摸清了北京的家底，掌握了國(guó)內(nèi)外代建公共服務(wù)設(shè)施的主要做法，有助于對(duì)不同領(lǐng)域的代建模式進(jìn)行深入分析，并在分析利弊的基礎(chǔ)上，提出完善代建模式的對(duì)策。

（作者單位：韓偉、楊杰，北京市發(fā)展改革委；滕秋潔、賈碩，首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究所）