朱斌++鄧海濤

摘要：新常態(tài)下如何解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作面臨的困難和問題，促進黨的惠農(nóng)強農(nóng)富農(nóng)政策在農(nóng)村落地生根？筆者結(jié)合多年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作實踐，認(rèn)為應(yīng)從完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制、強化財政職能，建立現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政制度，加強財政干部管理、提高隊伍素質(zhì)等為抓手，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟和社會事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政；職能；發(fā)展

隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能的調(diào)整和拓展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能得到了加強，財政部門的作用越來越重要。但在發(fā)展過程中暴露出了不少問題，制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的速度和質(zhì)量。新常態(tài)下如何解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作面臨的困難和問題，促進黨的惠農(nóng)強農(nóng)富農(nóng)政策在農(nóng)村落地生根？筆者結(jié)合多年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作實踐，認(rèn)為應(yīng)從完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制、強化財政職能，建立現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政制度，加強財政干部管理、提高隊伍素質(zhì)等為抓手，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟和社會事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作面臨的主要困難

（一）經(jīng)濟發(fā)展的困惑。

1.發(fā)展理念淡薄。存在畏難情緒，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展項目周期長、見效慢，任期內(nèi)難見政績，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對發(fā)展經(jīng)濟缺乏信心。缺乏發(fā)展規(guī)劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有長遠發(fā)展規(guī)劃、具體措施和辦法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展緩慢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，道路交通、電力、供水等設(shè)施落后，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商引資工作帶來許多困難和不便。

2.資源匱乏。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源匱乏，交通條件差，信息閉塞，先天條件不足。

3.風(fēng)險不可低估。鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展常常遇見風(fēng)險。經(jīng)濟建設(shè)項目的選定和實施在一定程度上受市場變化的影響，存在著一定的風(fēng)險。由于科技人才少，科技推廣應(yīng)用難，科技轉(zhuǎn)化風(fēng)險大，科技發(fā)展在鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以形成良好氛圍。

4.發(fā)展資金不足。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會事務(wù)繁雜，自身經(jīng)濟拮據(jù)，支出預(yù)算不足，機關(guān)運轉(zhuǎn)困難，無可用財力支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展。

（二）職能定位的困惑。

1.職能定位模糊。自1983年建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能經(jīng)過多輪的調(diào)整和拓展，社會各界人士對現(xiàn)有職能的認(rèn)識迥然不同。有的認(rèn)為財政所不收稅了，工作職能減少了；有的認(rèn)為財政所職責(zé)增多，管理責(zé)任加大；還有的認(rèn)為財政職能削弱了，要不斷增加財政工作任務(wù)，這樣才能穩(wěn)定財政隊伍。

2.單位定性矛盾。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所性質(zhì)定性不一：中央將財政所定為行政單位，中央機構(gòu)編制委員會辦公室印發(fā)《關(guān)于地方機構(gòu)改革實施中若干問題的意見》的通知（中編辦發(fā)[1995]3號）第三條規(guī)定：“中央核定的各級機關(guān)行政編制總額，包括地方稅務(wù)部門以及由垂直管理改為地方管理的地礦、統(tǒng)計部門的人員、國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立經(jīng)濟與技術(shù)開發(fā)區(qū)的黨工委和管委會的管理人員，各級政府駐外辦事處的管理人員及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的人員”；省級將財政所定為事業(yè)單位，如2005年湖北省委辦公廳出臺文件規(guī)定，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所定為事業(yè)單位；縣級則規(guī)定，財政局、財政所的人員不能逆向交流，財政局干部可以交流到財政所，但財政所（事業(yè)單位）人員不能交流到縣財政局（行政單位）任職，使人員進出體制不暢，在一定程度上影響了財政職能的發(fā)揮。

3.職能拓展復(fù)雜。財政職能拓展的范圍越來越廣，工作千頭萬緒。一是工作由少變多。由過去單一的收稅型，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的各項財政補貼（補償）資金發(fā)放和監(jiān)管、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理、村級財務(wù)委托管理、農(nóng)村土地承包經(jīng)營管理和糾紛仲裁等二十項之多。此外，還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)其它中心工作，如招商引資、精準(zhǔn)扶貧、新農(nóng)村建設(shè)、計劃生育、防汛抗災(zāi)等，財政所都要參與其中。二是任務(wù)由輕變重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專管員駐村工作任務(wù)日益增加，需要承擔(dān)惠農(nóng)政策宣傳、補貼面積核查和發(fā)放公示、監(jiān)督卡發(fā)放、新農(nóng)保和城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險征收等一系列工作。湖北省建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專管員制度后，明確了財政專管員的八項職責(zé)，要求每人每月下村天數(shù)要達到10天以上。三是要求由松變緊。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所每項工作都有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和要求，尤其是農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管工作，財政人員不嚴(yán)格執(zhí)行制度，紀(jì)委要問責(zé)追責(zé)。如村級招待“零”費用，由于村級屬于自治組織，在具體村務(wù)活動中情況復(fù)雜，工作繁重，嚴(yán)格落實村級招待“零”費用很難，村級抵觸情緒較大，財政所不執(zhí)行紀(jì)委要追責(zé)，嚴(yán)格執(zhí)行又受到村級不理解。

（三）支出保障的困惑。

1.地方財力不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身經(jīng)濟收入薄弱，支出來源主要依靠縣財政部門的資金保障，而縣財政部門編制預(yù)算能力有限，無充足資金保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)的正常運轉(zhuǎn)。從有的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)公用經(jīng)費來看，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年公用經(jīng)費大約只有80萬元，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際支出要150萬元左右。

2.地方事權(quán)超負。鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)了非公共支出和大量農(nóng)業(yè)、教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的事業(yè)支出，以及基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境整治等公共支出，還新增了保穩(wěn)定、保改革等方面的支出。顯而易見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公用經(jīng)費難以滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的需求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權(quán)和財權(quán)不協(xié)調(diào)、難統(tǒng)一。

3.項目資金擠占。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公用經(jīng)費保運轉(zhuǎn)水平低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能通過勤儉節(jié)約、爭取資金等辦法來解決。但向上級爭取項目資金容易，爭取公用經(jīng)費困難，導(dǎo)致不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)以行政村的名義，申報村級公益事業(yè)工程項目，之后將到位的專項資金用于確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)正常運轉(zhuǎn)。

（四）財政監(jiān)督的困惑。

1.監(jiān)督范圍窄小。從目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所資金監(jiān)管情況看，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金沒有納入基層財政所監(jiān)管。如民政、教育、衛(wèi)計、林業(yè)等項目資金，基層財政所對所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金實行全面、全程監(jiān)督職能缺位。

2.監(jiān)督手段弱化。監(jiān)管存在矛盾，資金監(jiān)與管環(huán)節(jié)沒有分離，財政干部既當(dāng)運動員，又當(dāng)裁判員；監(jiān)督比較被動，財政人員在代理村級財務(wù)嚴(yán)格把關(guān)過程中，容易得罪村干部，造成財政專管員到村難以開展工作；監(jiān)督起不到震懾作用，財政所不是執(zhí)法主體單位，沒有執(zhí)法資格，執(zhí)法力度無法落實，工作缺乏手段，工作后勁不足。

3.監(jiān)督能力水平低。一方面，財政監(jiān)管人員缺乏資金監(jiān)管專業(yè)知識；另一方面，財政監(jiān)督人員缺乏工程測算相關(guān)業(yè)務(wù)知識，對工程預(yù)算難以監(jiān)管到位。

4.監(jiān)督經(jīng)費不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管是一項長期而又艱巨的任務(wù)，監(jiān)管的資金量大、范圍廣，工作辦法流程、步驟環(huán)節(jié)多，應(yīng)具有一定的人、財、物作支撐。而現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所工作經(jīng)費少、事務(wù)多，難以滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管工作的需求。

（五）財政人員身份的困惑。

1.身份難參公。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所被定為事業(yè)單位后，財政工作人員不能參公管理，雖然多方面反映，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員參公問題至今沒有得到妥善解決。

2.待遇低。一方面，工資待遇低。財政所工作人員既不是公務(wù)員工資結(jié)構(gòu)，又不是事業(yè)單位工資結(jié)構(gòu)；另一方面，政治待遇不能享受。今年公務(wù)員身份執(zhí)行干部職務(wù)和職級并行政策，根據(jù)干部工齡可以享受相應(yīng)的級別待遇。因財政所工作人員既不是公務(wù)員身份，又不是參公身份，所以不能享受同等級別的政策待遇。

3.素質(zhì)參差不齊。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所人員較少，年齡老化，文化水平參差不齊，大部分財政干部已不適應(yīng)新時期財政工作的需求，在一定程度上影響財政職能的發(fā)揮。

二、進一步發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的建議

（一）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，建立長效激勵機制。

1.健全機構(gòu)。應(yīng)取消事業(yè)單位性質(zhì)，顧名思義，事業(yè)單位系社會服務(wù)組織，每年要到事業(yè)單位登記管理局登記年檢，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所是加強預(yù)算管理、財政財務(wù)管理、財政資金監(jiān)管，履行行政職能的機構(gòu)，不應(yīng)該將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所界定為事業(yè)單位。根據(jù)中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于市縣人員編制精簡的意見》（中辦發(fā)[2000]30號）和《關(guān)于地方機構(gòu)改革實施中若干問題的意見》（中編辦發(fā)[1995]3號）文件規(guī)定，建議省級進一步完善關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革相關(guān)文件，將全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所性質(zhì)統(tǒng)一明確為行政機構(gòu)。

2.強化職能。新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門工作復(fù)雜、任務(wù)艱巨、責(zé)任重大，要重新認(rèn)識財政所職能和地位，形成全省統(tǒng)一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能職責(zé)規(guī)范。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所負責(zé)惠農(nóng)政策宣傳和補貼發(fā)放、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的監(jiān)管、培植地方財源建設(shè)、村級財務(wù)審計及土地經(jīng)營管理等主要職能。有些職能如村級財務(wù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位財務(wù)、新農(nóng)保和城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險等事項不應(yīng)該劃入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能，不應(yīng)由財政所來承擔(dān)。要推行簡政放權(quán)，做好職能歸位，把財政所從繁雜的事務(wù)中解脫出來，以便集中精力做好該做的事情。例如，把村（居）級財務(wù)委托社會中介機構(gòu)代理，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所既當(dāng)運動員，又當(dāng)裁判員的矛盾問題。

3.完善體制。通過調(diào)整體制，完善政策、強化管理等手段，逐步解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難。在合理劃分縣鄉(xiāng)事權(quán)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，綜合考慮經(jīng)濟發(fā)展水平、稅源基礎(chǔ)、財政困難程度等因素，對不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行不同的財政體制?？h級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)實行財政經(jīng)濟發(fā)展獎勵政策，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)定項稅收實行超收分成。鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)開辟財源、培植稅源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)年新增年納稅額5萬元以上的企業(yè)，給予一次性獎勵扶助。

（二）規(guī)范財政管理制度，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政改革。進一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入、支出、管理、監(jiān)督等各項工作職責(zé)，達到“職責(zé)明確、制度健全、操作規(guī)范、運轉(zhuǎn)高效”的目的，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作有章可循。

1.完善轉(zhuǎn)移支付制度。應(yīng)在合理劃分省與縣事權(quán)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度，推進專項資金實質(zhì)性整合，改革重點領(lǐng)域?qū)ｍ椶D(zhuǎn)移支付分配辦法?？h級應(yīng)加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付力度，增加轉(zhuǎn)移支付額度，加大困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)的傾斜力度，盡可能增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力。

2.推進“鄉(xiāng)財縣管”改革。進一步完善、鞏固和推行以“鄉(xiāng)財縣管”為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革，通過實行“五個統(tǒng)一”，即“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中支付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”，加大縣級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政直接管理和監(jiān)督。一是加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支管理。要對專項資金跟蹤問效，防止擠占挪用。大力推進財政支出管理制度改革，扎實推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門預(yù)算、國庫集中收付制度、政府采購等各項改革。二是加強鄉(xiāng)、村兩級債務(wù)管理。要進一步加強債務(wù)管理，全面清理，分類核實，健全賬目；要明確性質(zhì)，界定責(zé)任；要區(qū)別情況，分類處置。三是加大財政所建設(shè)力度。繼續(xù)以規(guī)范化財政所創(chuàng)建為載體，加大資金投入，創(chuàng)造工作條件，為“鄉(xiāng)財縣管”創(chuàng)造寬松條件。四是加強鄉(xiāng)級會計電算化和網(wǎng)絡(luò)聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，不斷提高“鄉(xiāng)財縣管”的工作效率。

3.加強資金監(jiān)管。要明確資金監(jiān)管范圍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政應(yīng)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算資金、農(nóng)村集體三資、各類財政補助性資金、項目資金等全部納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)管范圍。要明確監(jiān)管責(zé)任，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所就近就地監(jiān)督的優(yōu)勢，落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督管理權(quán)利，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管責(zé)任落實到駐村專管員身上，做到誰駐村誰負責(zé)、誰負責(zé)誰簽字、誰出問題誰擔(dān)責(zé)，確保每筆資金、每個項目從始至終有人監(jiān)管。要健全監(jiān)管機制，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管信息通達、公開公示、抽查巡查的工作辦法和流程進行規(guī)范和統(tǒng)一。要求財政駐村專管員對工程項目全程參與，推行資金監(jiān)管“痕跡工作法”，確保資金監(jiān)管取得實效。要加強代理監(jiān)管。一方面，對各類項目資金實行縣、鄉(xiāng)報賬制管理，建立縣鄉(xiāng)報賬信息通達制度，財政局、財政所應(yīng)全面掌握項目實施情況，嚴(yán)格把好項目資金撥付關(guān)，提高資金使用效率；另一方面，堵住套取項目資金漏洞，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所要嚴(yán)格管住村級收款收據(jù)，對村級套取來的項目資金，不得開具財政村級收款收據(jù)，更不能將套取項目資金繳入村級財務(wù)代理專戶，從源頭上杜絕村級套取項目資金行為發(fā)生。

4.推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出績效管理。要做好支出績效基礎(chǔ)管理工作，積極推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出績效工作試點，成立工作專班，明確工作規(guī)則、工作程序、組織方式等基礎(chǔ)工作。要建立支出績效考評體系，以中央鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出績效管理模式為框架，結(jié)合各地實際，制訂鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出績效綜合效益指標(biāo)，如經(jīng)濟效益指標(biāo)、社會效益指標(biāo)和環(huán)境效益指標(biāo)，同時對難以量化的內(nèi)容采用專家評議或問卷調(diào)查等方式進行。要實現(xiàn)考評結(jié)果運用，將財政支出績效考評結(jié)果作為縣財政局編制部門預(yù)算的重要依據(jù)之一，將項目支出績效考評結(jié)果作為主管部門和項目單位工作業(yè)績考核和問責(zé)的內(nèi)容之一，將財政支出績效考評結(jié)果作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)評先表模和問責(zé)的重要依據(jù)之一。通過績效考評結(jié)果運用，充分體現(xiàn)績效考評的約束力。

（三）加強干部管理，提高財政隊伍素質(zhì)。

1.加強干部管理。要穩(wěn)定思想，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員不能參公引起的思想波動，從穩(wěn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員思想情緒入手，引導(dǎo)干部正確認(rèn)識鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作，用思想政治工作增強財政干部隊伍的向心力與凝聚力。要穩(wěn)定人員，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所編制，適當(dāng)調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員，建立財政所內(nèi)部、所與所、所與局之間實行定期換崗機制，培養(yǎng)綜合型人才。對人員緊缺的財政所，通過公開招聘年輕干部，補充到財政所重要崗位，解決人員年齡、知識老化問題，提高隊伍活力和戰(zhàn)斗力。要強化紀(jì)律約束，加強財政所工作制度建設(shè)，要求每個干部職工自覺執(zhí)行政策，遵守工作紀(jì)律，依法辦事，優(yōu)化服務(wù)，對干部違法違紀(jì)行為，嚴(yán)肅查處，防止各種不正之風(fēng)發(fā)生。

2.加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所工作復(fù)雜，客觀要求財政干部有良好的業(yè)務(wù)素質(zhì)。要通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)，造就一支“學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、落實型”的財政隊伍。要注重引導(dǎo)干部積極參與“持續(xù)教育”，更新知識，掌握科學(xué)管理方法，適應(yīng)飛快發(fā)展的經(jīng)濟形勢對財政干部的新要求，做好新常態(tài)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作。

3.改善工作條件和待遇。應(yīng)改善工作條件，建議省級財政部門繼續(xù)加大督辦力度，注重資金投入，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部辦公設(shè)施、交通設(shè)備等條件差問題。應(yīng)享受政治待遇，全省統(tǒng)一重新認(rèn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作人員參公管理，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員一樣執(zhí)行干部職務(wù)和職級并行政策，根據(jù)干部工齡享受相應(yīng)的級別待遇政策。應(yīng)提高工資待遇，不折不扣地落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補貼，規(guī)范津貼補貼，加大單位創(chuàng)優(yōu)力度，讓創(chuàng)優(yōu)單位享受政策激勵性考核獎勵。工作優(yōu)秀的干部可以享受政策激勵性考核獎勵，激發(fā)廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。

（作者單位：湖北省通山縣財政局、通山縣通羊鎮(zhèn)財政所）

責(zé)任編輯：欣文