(中南財經(jīng)政法大學(xué) 財政與稅務(wù)學(xué)院,湖北 武漢 430073)
我國人大預(yù)算監(jiān)督能力弱化的原因剖析—基于人事及責(zé)任視角
丁玉娟
(中南財經(jīng)政法大學(xué) 財政與稅務(wù)學(xué)院,湖北 武漢 430073)
全國人民代表大會是我國的權(quán)力機(jī)關(guān),我國憲法和法律賦予了人大審批和監(jiān)督預(yù)算的權(quán)利。人大對預(yù)算的審批和監(jiān)督在整個預(yù)算監(jiān)管環(huán)節(jié)中占有關(guān)鍵地位。但是目前我國人大對預(yù)算的監(jiān)督能力弱化,和法律預(yù)期的目標(biāo)有一定的距離。包括我國目前法律制度還不夠完善,審計機(jī)構(gòu)不獨立等多方面原因。本文從人大在對預(yù)算監(jiān)督環(huán)節(jié)中自身的缺陷和能力的不足入手,提出預(yù)算監(jiān)督的關(guān)鍵——信息,研究初審機(jī)構(gòu)財經(jīng)委,提出現(xiàn)存的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員結(jié)構(gòu)無法有效地獲得信息,因此帶來監(jiān)督能力弱化的觀點。
預(yù)算監(jiān)督;財經(jīng)委;人事和責(zé)任
21世紀(jì)以來,我國進(jìn)入建設(shè)現(xiàn)代化國家的新階段,民主和法治的意識逐漸深入人心。國家預(yù)算作為國家治理的重要工具,越來越受到社會的關(guān)注。國家預(yù)算就是各級政府依據(jù)法律和制度規(guī)定編制并經(jīng)過法定程序?qū)徟蟪闪⒌囊载斦罩橹鞯恼甓扰渲糜媱潯N覈鴳椃ê头少x予人民代表大會及其常務(wù)委員會(簡稱人大)審批和監(jiān)督預(yù)算的權(quán)利。人大對預(yù)算的監(jiān)督和審批環(huán)節(jié)體現(xiàn)了預(yù)算具有民主性,是一個國家民主化的表現(xiàn)。另外,預(yù)算的審批過程,是預(yù)算上升到法律文件的過程,體現(xiàn)了預(yù)算的法定性。因此強(qiáng)化人大對預(yù)算的監(jiān)督既是預(yù)算自身的需求,也是國家法治化和民主化的體現(xiàn)。但是目前我國人大對預(yù)算的監(jiān)督在實質(zhì)上沒有達(dá)到憲法和法律規(guī)定的目標(biāo),存在監(jiān)督能力弱化的問題。關(guān)于我國人大預(yù)算監(jiān)督能力弱化的原因,國內(nèi)學(xué)者進(jìn)行了大量的研究,歸納起來有以下幾個方面。
1、我國預(yù)算法律方面存在問題
學(xué)者們普遍認(rèn)為我國的預(yù)算法律制度不夠健全,法律約束力弱化。比如,劉劍文(2004)[1]指出,目前我國在整個財政預(yù)算領(lǐng)域人大制定的法律少之又少,實踐中起作用的主要是大量的行政法規(guī)、部門規(guī)章,甚至是部門發(fā)布的意見、通知等規(guī)范性文件,出現(xiàn)行政部門自我規(guī)范、自行授權(quán)的情況。朱大旗,李蕊(2012)[2]從人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)的有效行使的角度,提出應(yīng)該賦予人大預(yù)算修正權(quán)。楊肅昌(2013)[3]提出“立法審計”的新概念,研究認(rèn)為建立“立法審計”可能是創(chuàng)新地方人大預(yù)算監(jiān)督的一個制度安排。朱大旗(2014)[4]從新《預(yù)算法》出發(fā),提出還需要細(xì)化預(yù)算編制、加強(qiáng)預(yù)算編制能力和各級人大預(yù)決算審查能力、加快財稅領(lǐng)域立法步伐、引入一定程度的公民直接參與預(yù)算、建立建全預(yù)算法律責(zé)任追究體制。
2、人大對預(yù)算審批監(jiān)督環(huán)節(jié)制度設(shè)置方面存在問題
學(xué)者們認(rèn)為,我國現(xiàn)在審批監(jiān)督環(huán)節(jié)的制度設(shè)置不夠合理,不利于預(yù)算的審批。例如,孫祥生(2006)[5]指出,目前人大預(yù)算審查監(jiān)督中存在審議時間過短、缺乏辯論程序、法律效力不明確、對否決預(yù)算無規(guī)定、缺少專門審計機(jī)構(gòu)、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制不完善、人大財政監(jiān)督方式單一、預(yù)算審查時間滯后等八個方面的問題,人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)力實際上還處于虛置狀態(tài)。劉小兵(2008)[6]指出,審計部門隸屬于政府的情況下很難達(dá)到預(yù)期的審計目標(biāo),提出要提高審計部門的地位,審計部門應(yīng)向人大負(fù)責(zé)而不是向政府負(fù)責(zé)的觀點。
3、人大自身建設(shè)方面存在問題
學(xué)者們認(rèn)為,我國人大急需加強(qiáng)自身建設(shè),提高其專業(yè)能力和權(quán)威性,加大監(jiān)督力度。例如王秀芝(2009)[7]認(rèn)為人大地位的權(quán)威性不強(qiáng),在預(yù)算審批和監(jiān)督環(huán)節(jié)的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不完善,提出加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督組織機(jī)構(gòu)設(shè)置,提高預(yù)算監(jiān)督的權(quán)威性。魏陸(2011)[8]提出一套包含權(quán)利保障、能力保障以及制度保障三大類十個指標(biāo)的預(yù)算監(jiān)督效力評判標(biāo)準(zhǔn),對我國人大預(yù)算監(jiān)督效力進(jìn)行衡量,得出我國人大監(jiān)督急需從形式向?qū)嵸|(zhì)轉(zhuǎn)變的結(jié)論,指出要提高預(yù)算透明度、實施全口徑預(yù)算、加強(qiáng)人大審查能力等建議。林慕華,馬駿(2012)[9]從地方人大在推進(jìn)預(yù)算改革的各個過程進(jìn)行調(diào)查分析,得出地方人大的監(jiān)督環(huán)節(jié)側(cè)重于事前監(jiān)督,事中和事后監(jiān)督力度依然不夠,人大監(jiān)督停在形式監(jiān)督層面等。
在已有的研究中,學(xué)者們從不同的角度對人大監(jiān)督能力弱化的原因進(jìn)行了探究,得出了豐碩的成果。但是從人事和責(zé)任角度出發(fā),分析人大監(jiān)督能力弱化原因的研究很少。因此本文從人大在預(yù)算監(jiān)督環(huán)節(jié)的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和機(jī)構(gòu)人員素質(zhì)著手,提出預(yù)算監(jiān)督的關(guān)鍵——信息,通過數(shù)據(jù)的分析和比較,得出強(qiáng)化人大對預(yù)算的監(jiān)督能力,必須增加預(yù)算機(jī)構(gòu)設(shè)置、增加審批預(yù)算的人員數(shù)量、提高人員專業(yè)素養(yǎng),完善專業(yè)結(jié)構(gòu),明確人大的責(zé)任等建議。
本文中的“人事”包括預(yù)算審批監(jiān)督人員的專業(yè)能力和素養(yǎng)、年齡結(jié)構(gòu)、人員的數(shù)量及人員的工作經(jīng)歷和政府的關(guān)系這些方面的內(nèi)容?!柏?zé)任”主要是針對人大自身而言。人大雖然是國家權(quán)力機(jī)關(guān),是民意的代表,但是人大代表都是理性的經(jīng)濟(jì)人,因此強(qiáng)調(diào)人大代表甚至細(xì)化到財經(jīng)委委員在預(yù)算監(jiān)督過程中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任是十分必要的。
關(guān)于人大對預(yù)算監(jiān)督和審批,我國法律在內(nèi)容和程序上都做出了相關(guān)規(guī)定。
1、內(nèi)容和程序
在內(nèi)容方面,新《預(yù)算法》第四十八條規(guī)定:“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會對預(yù)算草案及其報告、預(yù)算執(zhí)行情況的報告重點審查下列內(nèi)容:上一年預(yù)算執(zhí)行情況是否符合本級人民代表大會預(yù)算決議的要求;預(yù)算安排是否符合本法的規(guī)定;預(yù)算安排是否貫徹國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的方針政策,收支政策是否切實可行;重點支出和重大投資項目的預(yù)算安排是否適當(dāng);預(yù)算的編制是否完整,是否符合本法第四十六條的規(guī)定;對下級政府的轉(zhuǎn)移性支出預(yù)算是否規(guī)范、適當(dāng);預(yù)算安排舉借的債務(wù)是否合法、合理,是否有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源;與預(yù)算有關(guān)重要事項的說明是否清晰?!?/p>
在程序方面,新《預(yù)算法》第四十四條規(guī)定:“國務(wù)院財政部門應(yīng)當(dāng)在每年全國人民代表大會會議舉行的四十五日前,將中央預(yù)算草案的初步方案提交全國人民代表大會財政經(jīng)濟(jì)委員會進(jìn)行初步審查。省、自治區(qū)、直轄市政府財政部門應(yīng)當(dāng)在本級人民代表大會會議舉行的三十日前,將本級預(yù)算草案的初步方案提交本級人民代表大會有關(guān)專門委員會進(jìn)行初步審查?!钡谒氖艞l規(guī)定:“全國人民代表大會財政經(jīng)濟(jì)委員會向全國人民代表大會主席團(tuán)提出關(guān)于中央和地方預(yù)算草案及中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況的審查結(jié)果報告?!?/p>
從《預(yù)算法》規(guī)定的人大審批和監(jiān)督預(yù)算的內(nèi)容和程序中可以看出,人大需要在較短的時間內(nèi)完成大量的審批工作,然而在這個過程中最重要的是信息,充足且有效的信息是人大進(jìn)行有效監(jiān)督的關(guān)鍵。
2、人大預(yù)算監(jiān)督的關(guān)鍵
謝爾德指出的政治問責(zé)包含三個基本要素:信息、對話和強(qiáng)制[10]。這三個要素是理解和定義人大預(yù)算監(jiān)督的關(guān)鍵[9]。人大進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督首先必須要有關(guān)于政府活動及活動成本的信息,人大對其信息的獲得需要必要的時間,并且需要專業(yè)人士對所獲取的信息進(jìn)行甄別和選擇。在此基礎(chǔ)上,人大需要和政府及其各個部門就活動的選擇以及相應(yīng)的成本測算進(jìn)行對話。對話的第一步是負(fù)責(zé)對話的人要獨立于政府部門,敢于進(jìn)行質(zhì)詢和懷疑,第二步是進(jìn)行對話的人有較強(qiáng)的專業(yè)素養(yǎng),能夠在提交的草案中發(fā)現(xiàn)問題。通過預(yù)算對話,人大需要就政府及其各個部門的預(yù)算做出支持或不支持的決策,這是人大對政府的強(qiáng)制。另外,如果人大做出的決策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展偏差大,給國家?guī)砭薮髶p失,就應(yīng)該由司法機(jī)關(guān)對人大進(jìn)行問責(zé),這是司法機(jī)關(guān)對人大的強(qiáng)制。這樣可以建立一個相互制衡的機(jī)制,達(dá)到審核預(yù)算、監(jiān)督預(yù)算的目的。
在人大的監(jiān)督環(huán)節(jié)中,信息是前提也是關(guān)鍵。信息的具體內(nèi)容包括政府的活動、活動的必要性和可行性、活動的成本、社會上需要政府提供公共商品和服務(wù)的領(lǐng)域、公共商品和服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量等多方面的內(nèi)容。另外信息必須是有效的,可以真實反映社會發(fā)展現(xiàn)狀和民眾需求。滿足這樣的要求,人大才能夠利用這些信息對政府提交的預(yù)算進(jìn)行客觀的評價和監(jiān)督。
3、人大預(yù)算監(jiān)督的能力需求
人大對預(yù)算的整個監(jiān)督和審批的流程都離不開充足有效的信息。但是除了能夠獲取必要的信息之外,還需要有足夠的能力來充分利用這些信息以達(dá)到監(jiān)督的目的。具體來說獲得和利用信息的能力應(yīng)該包括以下幾個方面。
(1)信息的獲取能力。人大應(yīng)該有獨立的獲取信息的渠道,這里的獨立主要是獨立于政府,政府對預(yù)算的編制有自己的信息系統(tǒng),如“金財工程”。如果信息再由政府提供,那程序就沒有起到監(jiān)督和制衡的作用,只是在增加監(jiān)督成本。
(2)信息的專業(yè)解讀能力。從預(yù)算涉及的信息的廣度來看,國家預(yù)算涉及到國家和社會的各個方面,需要來自不同領(lǐng)域和行業(yè)的專業(yè)人士進(jìn)行有效的篩選和整合,并且對政府的每一項支出涉及的費(fèi)用、影響都有清楚的評價標(biāo)準(zhǔn)。
(3)充足的時間和精力。預(yù)算的審批和監(jiān)督工作不是短時間內(nèi)的,而是需要一個比較長的工作時間,工作人員要有充分的精力和體力來完成大量的工作任務(wù)。
4、人大機(jī)構(gòu)設(shè)置及人員安排的需求
為了達(dá)到有效監(jiān)督預(yù)算的目標(biāo),在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面,人大要有自己的機(jī)構(gòu)進(jìn)行信息的獲取和處理。在人員安排方面,首先要有足夠的人員。在審批的過程中,要求有足夠數(shù)量的人員分類對不同類別的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行解讀,以達(dá)到高效高質(zhì)地完成工作的要求。其次,人員要有較高的專業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)能力,對于現(xiàn)實中不同領(lǐng)域的資金安排能做出合理的評價。最后,還需要健全人大責(zé)任機(jī)制,通過制度和責(zé)任的約束達(dá)到人大自主強(qiáng)化監(jiān)督的目的。
1、我國人大預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀
在我國人大目前的機(jī)構(gòu)設(shè)置中,有9個專門委員會,其中涉及到預(yù)算監(jiān)督的主要是財政經(jīng)濟(jì)委員會,在5個工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)中,主要是預(yù)算工作委員會和人大監(jiān)督審批預(yù)算的工作相關(guān)??傮w來說,只有2個機(jī)構(gòu)在進(jìn)行預(yù)算的監(jiān)督和審批工作。與預(yù)算制度發(fā)展相對完善的美國相比,美國的立法機(jī)關(guān)(國會)在預(yù)算審批和監(jiān)督環(huán)節(jié)設(shè)置的機(jī)構(gòu)包括:預(yù)算委員會、撥款委員會、撥款小組委員會、國會預(yù)算辦公室、審計總署。其中預(yù)算委員會、撥款委員會、撥款小組委員會分別設(shè)立于參眾兩院,同時撥款委員會又下設(shè)像農(nóng)業(yè)小組委員會、工商,行政,司法委員會等12個撥款小組委員會。從數(shù)量上來看,美國國會在預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置上共有8個機(jī)構(gòu),這8個機(jī)構(gòu)對預(yù)算的監(jiān)督和審批相互補(bǔ)充,層層監(jiān)督和審批預(yù)算,在任何一個環(huán)節(jié)出了問題,預(yù)算都不能通過,這就構(gòu)成一套比較完善的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制。而我國人大在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面相對單一,難以形成完整嚴(yán)密的監(jiān)督體系。
2、人大監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員現(xiàn)狀
(1)人大預(yù)算監(jiān)督人員數(shù)量。目前我國全國人大財政經(jīng)濟(jì)委員會共有31人組成,其中主任委員1人,副主任委員13人,委員17人,預(yù)算工作委員會的成員共有4人,主任1人,副主任3人。參與到預(yù)算審批和監(jiān)督工作的人員共有35人。而在美國國會設(shè)置的監(jiān)督預(yù)算的機(jī)構(gòu)中,眾議院的撥款委員會由60多名議員組成,此外還有12個小組委員會,參議院的撥款委員會由30多名議員組成,另設(shè)和眾議院一一對應(yīng)的小組委員會。除此之外,國會預(yù)算辦公室(CBO)由235名成員構(gòu)成,分為金融、管理信息分析部等九個部門。粗略估計美國國會參與預(yù)算監(jiān)督的人數(shù)在300人以上。另外,從我國人大要審核預(yù)算的工作量來看,國務(wù)院下屬25個部門,此外還包括直屬機(jī)構(gòu)、特設(shè)機(jī)構(gòu)等組織機(jī)構(gòu),合計41個部門。在下屬的25個部門中,就財政部而言有26個部機(jī)關(guān),33個部署事業(yè)單位。我國目前的預(yù)算編制是以單位預(yù)算為基礎(chǔ),匯總部門預(yù)算報財政部,這樣財政自身的單位預(yù)算就有59份。從這個角度來看,我國人大需要預(yù)算的審批和監(jiān)督的工作量非常巨大。因此和美國相比,我國人大在預(yù)算監(jiān)督方面的人員數(shù)量過少,難以滿足有效審批和監(jiān)督預(yù)算的工作要求。
圖1 財經(jīng)委委員在政府工作時間統(tǒng)計圖
(2)人大預(yù)算監(jiān)督人員的工作經(jīng)歷和政府部門的關(guān)系。從圖1中數(shù)據(jù)可以看出在31名委員中有13名委員在政府工作年限達(dá)到30年以上,4名在政府部門工作超過20年,4名委員在政府部門工作超過10年,其中完全沒有在政府從事工作的委員只有10人。從這個角度來看,目前我國人大在預(yù)算監(jiān)督中設(shè)置的人員,超過2/3的人曾經(jīng)來自政府部門,并且在政府部門工作時間都在10年以上。
圖2 財經(jīng)委委員專業(yè)結(jié)構(gòu)圖
(3)人大預(yù)算監(jiān)督人員專業(yè)結(jié)構(gòu)。從圖2可以看到,在目前委員的專業(yè)結(jié)構(gòu)中,經(jīng)管類專業(yè)的占到45%,接近一半比例。機(jī)械、化工、新聞、計算機(jī)及數(shù)學(xué)專業(yè)的委員也有一定的比例。但從專業(yè)多元化的角度來看,依然有不完善之處,像教育、醫(yī)療、社保、農(nóng)業(yè)等專業(yè)缺乏。另外,法學(xué)的比例僅占到3%,人數(shù)太少。
(4)人大預(yù)算監(jiān)督人員的年齡結(jié)構(gòu)。從圖3可以清楚地看到,所有委員的年齡都在50歲以上,在31名委員中,超過25人的年齡在60歲以上,財經(jīng)委的人員結(jié)構(gòu)過度老齡化。
3、存在的問題
圖3 財經(jīng)委委員年齡結(jié)構(gòu)圖
從前面的數(shù)據(jù)分析中可以得出我國人大預(yù)算監(jiān)督的機(jī)構(gòu)和人員現(xiàn)狀存在一些問題。
(1)機(jī)構(gòu)不健全。沒有獨立的信息獲取機(jī)構(gòu),導(dǎo)致難以及時獲得真實充足的信息。所以,一個獨立并且運(yùn)行完善的信息渠道是必要的。從目前的機(jī)構(gòu)設(shè)置來看,人大對預(yù)算監(jiān)督的信息主要來源于政府部門提交的決算和預(yù)算或者來源于國家統(tǒng)計局。這兩種渠道都來源于政府,信息獲取不暢通,監(jiān)督過程和實質(zhì)必然會大打折扣。人大信息的獲取還有一種渠道就是深入百姓中進(jìn)行調(diào)研,與民眾交流,聽取意見。這種途徑獲取的信息會相對真實,但是整個過程的成本很高,并且難以長時間不間斷地進(jìn)行實地調(diào)研,由此會帶來信息的斷層,或者是難以及時得到最新的信息。
(2)監(jiān)督人員的專業(yè)結(jié)構(gòu)設(shè)置難以有效解讀信息。在31名財經(jīng)委委員中,只有3%的委員是法律專業(yè),其他成員多數(shù)是經(jīng)濟(jì)專業(yè),同時機(jī)械化工專業(yè)的成員也占了一定的比重。國家預(yù)算是國家立法機(jī)構(gòu)予以審批通過的法律文件,因此在審批程序中,應(yīng)該有法律方面的專業(yè)人士予以認(rèn)定,審查預(yù)算草案與《預(yù)算法》甚至《憲法》是否存在矛盾沖突的地方。此外,委員的專業(yè)結(jié)構(gòu)不夠完善,預(yù)算是對每一項具體的政府活動成本的測算,政府的活動圍繞社會公眾的需求展開,包括各個領(lǐng)域的需求,因此預(yù)算涉及的專業(yè)領(lǐng)域也是廣泛并且細(xì)化的,在目前的專業(yè)結(jié)構(gòu)中,涉及的范圍不夠?qū)挿?,也不夠?xì)化,這樣就難以完成對專業(yè)化信息的解讀和運(yùn)用。
(3)監(jiān)督人員的年齡結(jié)構(gòu)偏大,審批監(jiān)督預(yù)算必要的精力和體力不足。據(jù)查到的資料顯示,31名委員的年齡都在50歲以上,并且超過2/3的委員年齡在60~70歲這個范圍內(nèi)。財經(jīng)委過于老齡化。根據(jù)《預(yù)算法》中的規(guī)定,中央預(yù)算的草案在人代會開始45天前提交財經(jīng)委。假定政府可以按時提交中央預(yù)算草案給財經(jīng)委,財經(jīng)委要在45天內(nèi)完成對全國預(yù)算草案的初審,并且出具具有重要意義的初審報告。委員所要審核的預(yù)算草案內(nèi)容多且雜,涉及到不同領(lǐng)域的項目,需要通過篩選和使用大量的信息對其進(jìn)行判斷和甄別。從這些角度出發(fā),目前過于老齡化的委員結(jié)構(gòu),雖然有豐富的經(jīng)驗,但是在時間緊迫、工作量大的情況下必然會出現(xiàn)精力不足以及身體難以負(fù)荷的問題,預(yù)算的監(jiān)督和審批效果難免會打折扣。
(4)監(jiān)督人員數(shù)量少,難以在規(guī)定時間內(nèi)有效完成工作。財經(jīng)委的組成人員只有31個委員,其中包括主任和副主任。有效地審批監(jiān)督預(yù)算,大量的信息搜集和使用是必要的,這樣工作量巨大的任務(wù)需要一定數(shù)量的人員來做,才有可能有效地利用信息來審批和監(jiān)督預(yù)算。
(5)監(jiān)督人員在此職位之前的工作經(jīng)歷和政府部門聯(lián)系密切。從統(tǒng)計的數(shù)據(jù)中可以看到,財經(jīng)委和預(yù)工委的委員有2/3是從政府部門調(diào)職過來的,其中一半以上在政府部門工作30年以上。一方面,委員和政府部門的聯(lián)系相對密切,對政府事務(wù)比較熟悉,有利于在審批和監(jiān)督環(huán)節(jié)理解政府的各項開支和活動。另一方面,由于在行政部門長時間的工作,可能會形成一種行政固定思維模式和工作習(xí)慣。但是預(yù)算監(jiān)督審批是站在立法的角度去制衡和監(jiān)督行政部門,由此會產(chǎn)生一定的矛盾和沖突,委員在預(yù)算監(jiān)督中可能會出現(xiàn)思維上的沖突。
(6)人大審批監(jiān)督預(yù)算的責(zé)任缺位。雖然《憲法》和相關(guān)法律賦予人大審批和監(jiān)督預(yù)算的權(quán)利。但是從委托代理理論的角度出發(fā),委托人和代理人的關(guān)系本質(zhì)上是市場參與者之間信息差別的一種社會契約形式,并通過雙方一致認(rèn)同的契約來確定各自的權(quán)力和責(zé)任[11]。委托代理理論認(rèn)為,委托人和代理人之間存在著信息的不對稱性,從而就不可避免地產(chǎn)生“逆向選擇”和“道德風(fēng)險”等委托代理問題。在我國,全國人民是委托人,人代會和財經(jīng)委是代理人。同時人代會是全國人民的代表,財經(jīng)委又是人代會的代表,從全國人民到財經(jīng)委經(jīng)過了雙重委托代理。雙重代理會加劇信息不對稱問題,那么“逆向選擇”和“道德風(fēng)險”問題會更嚴(yán)重。從監(jiān)督機(jī)制看我國的委托代理問題,我國授予代理人最高的立法權(quán)利,但是沒有對“代理人”采取監(jiān)督機(jī)制。在新修訂的《預(yù)算法》中明確指出各級政府及有關(guān)部門違反《預(yù)算法》要承擔(dān)相關(guān)行政責(zé)任。但是對人大審批預(yù)算過程中存在的失責(zé)行為,導(dǎo)致國家和人民利益受損的行為,我國還沒有明確的法律規(guī)定進(jìn)行追責(zé)。這樣財經(jīng)委在初審預(yù)算的環(huán)節(jié)有可能出現(xiàn)“逆向選擇”和“道德風(fēng)險”的問題,不能切實履行好代表人民來審核預(yù)算,管好國家的“錢袋子”的職責(zé)。
從上述的分析可以看出,目前我國人大的預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員的專業(yè)能力、人員數(shù)量等人事方面以及責(zé)任方面的建設(shè)不夠完善,還不能達(dá)到有效獲取和使用信息達(dá)到預(yù)算監(jiān)督的目的,因此要強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督能力,需要加強(qiáng)人事及責(zé)任建設(shè)。針對目前存在的不足,給出以下建議。
1、加快建立健全隸屬于人大的信息獲取渠道
目前人大機(jī)構(gòu)缺少信息獲取的渠道和專業(yè)的機(jī)構(gòu)設(shè)置,但是作為預(yù)算監(jiān)督的關(guān)鍵,獨立于政府機(jī)構(gòu)并且網(wǎng)絡(luò)健全的信息獲取渠道和部門是必要和急需的。所以應(yīng)加快建立隸屬于人大的信息管理部門,或者是鼓勵建立獨立于政府和人大之外的第三方信息提供機(jī)構(gòu)。為監(jiān)督預(yù)算提供真實有效的信息保證。
2、完善預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)中人員結(jié)構(gòu)不合理的問題
首先是在人員結(jié)構(gòu)方面,增加財經(jīng)委委員的數(shù)量,要保障有足夠的人員參與到審核預(yù)算的工作中,在人員數(shù)量和工作量之間形成合理的比例關(guān)系。其次是降低從政府調(diào)任的委員的比例,盡可能地降低財經(jīng)委和政府部門的隱形聯(lián)系,增加來自其他行業(yè)和領(lǐng)域的專業(yè)人員。這樣,財經(jīng)委提交的初審報告會更加客觀、真實,也更容易被民眾認(rèn)可,真正形成監(jiān)督與被監(jiān)督的機(jī)制。
3、提高預(yù)算監(jiān)督人員專業(yè)素養(yǎng)并推動專業(yè)多元化建設(shè)
最重要的一點是在目前的委員中,法律人才缺位。我國預(yù)算一直存在著法定性缺位的問題,預(yù)算在執(zhí)行的過程中經(jīng)常被改動,這和專業(yè)的法律審批環(huán)節(jié)的缺失是相關(guān)聯(lián)的。如果優(yōu)化審批監(jiān)督預(yù)算的委員的專業(yè)結(jié)構(gòu),增加法律專業(yè)人士,預(yù)算的法定性就會得到相應(yīng)的保障。此外,預(yù)算的內(nèi)容涉及社會的方方面面,委員的專業(yè)應(yīng)當(dāng)更加寬泛并且細(xì)化。例如在社會保障方面的預(yù)算審核,不僅需要研究經(jīng)濟(jì)學(xué)的專業(yè)人士,還需要研究社會學(xué)、法學(xué)、人類學(xué)等多方面的專業(yè)人士。
4、推動預(yù)算監(jiān)督人員年齡結(jié)構(gòu)層次化
人大應(yīng)調(diào)整財經(jīng)委的年齡結(jié)構(gòu),做到老中青結(jié)合,讓有精力和體力的委員負(fù)責(zé)信息的搜集和調(diào)研工作,經(jīng)驗豐富的委員側(cè)重于對信息的篩選和甄別。讓整個財經(jīng)委成為有活力的機(jī)構(gòu),可以在初審階段提交有效的報告。
5、健全人大監(jiān)督程序的責(zé)任機(jī)制
解決委托代理問題有兩種途徑:一是激勵機(jī)制,二是監(jiān)督機(jī)制。美國在預(yù)算編制、審批以及監(jiān)督體系中,主要運(yùn)用監(jiān)督機(jī)制來解決委托代理問題。在美國立法機(jī)構(gòu)對預(yù)算的審批環(huán)節(jié),為其服務(wù)的機(jī)構(gòu)主要有國會參眾兩院的預(yù)算委員會、撥款委員會、撥款小組委員會、國會預(yù)算辦公室和審計總署等[12]。在預(yù)算的審批環(huán)節(jié),參眾兩院自身就是一個相互監(jiān)督制衡的過程,此外還要經(jīng)過國會立法通過和撥款這兩個步驟才可以完成一次完整的預(yù)算。美國的預(yù)算體系是十分完善的。因此無論是政府還是人大都應(yīng)該對預(yù)算采取必要的監(jiān)督措施,不僅要對政府編制預(yù)算部門建立監(jiān)督機(jī)制,審批環(huán)節(jié)依然要建立以法律等強(qiáng)權(quán)為保障的監(jiān)督機(jī)制,這樣才能保障在預(yù)算的審批環(huán)節(jié),代理人可以盡職盡責(zé),充分發(fā)揮自己的作用。
隨著我國民主法制進(jìn)程的不斷發(fā)展和完善,我國人大對預(yù)算的監(jiān)督力度不斷強(qiáng)化,相應(yīng)的制度建設(shè)也取得了很大的進(jìn)步,但是和英美等預(yù)算制度比較成熟和完善的國家相比,我國人大的預(yù)算監(jiān)督能力仍需要進(jìn)一步加強(qiáng),需要在未來的發(fā)展中漸進(jìn)有序地進(jìn)行完善。本文從相對微觀的視角論述了人大預(yù)算監(jiān)督能力弱化的原因,在論述中還存在不成熟的地方。期待著我國人大預(yù)算監(jiān)督能力不斷加強(qiáng),成為民主法制社會建設(shè)的重要推動力。
[1] 劉劍文:財稅法學(xué)[M].高等教育出版社,2004.
[2] 朱大旗、李蕊:論人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)的有效行使——兼評我國《預(yù)算法》的修改[J].社學(xué),2012(2).
[3] 楊肅昌:“立法審計”:一個新概念的理論詮釋與實踐思考——基于加強(qiáng)地方人大預(yù)算監(jiān)督的視角[J].審計與經(jīng)濟(jì)研究,2013(1).
[4] 朱大旗:完善人大對政府預(yù)算全方位的審查監(jiān)督制度[J].法學(xué)雜志,2014(2).
[5] 孫祥生:關(guān)于完善我國人大財政監(jiān)督制度的思考[J].前沿,2006(4).
[6] 劉小兵:提高審計部門的地位,落實人大對預(yù)算的監(jiān)督[J].上海財經(jīng)大學(xué)學(xué)報,2008(3).
[7] 王秀芝:我國人大預(yù)算監(jiān)督問題研究[J].財貿(mào)經(jīng)濟(jì),2009(10).
[8] 魏陸:人大預(yù)算監(jiān)督:亟須加快從形式向?qū)嵸|(zhì)轉(zhuǎn)變[J].探索,2011(3).
[9] 林慕華、馬駿:中國地方人民代表大會預(yù)算監(jiān)督研究[J].中國社會科學(xué),2012(6).
[10] A Schedler、L Diamond、MF Plattner:The Self-RestrainingState:Power and Accountability in new Democracies[M]. Lynne Rienner Publishers,1999.
[11] 曹艷杰:部門預(yù)算編制與審查監(jiān)督[M].北京:知識產(chǎn)權(quán)出版社,2007.
[12] 葛妮:美國預(yù)算監(jiān)督制度研究[D].遼寧師范大學(xué),2013.
(責(zé)任編輯:胡春雨)