（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 財(cái)政與稅務(wù)學(xué)院，湖北 武漢 430073）

我國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督能力弱化的原因剖析—基于人事及責(zé)任視角

丁玉娟

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 財(cái)政與稅務(wù)學(xué)院，湖北 武漢 430073）

全國(guó)人民代表大會(huì)是我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)，我國(guó)憲法和法律賦予了人大審批和監(jiān)督預(yù)算的權(quán)利。人大對(duì)預(yù)算的審批和監(jiān)督在整個(gè)預(yù)算監(jiān)管環(huán)節(jié)中占有關(guān)鍵地位。但是目前我國(guó)人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督能力弱化，和法律預(yù)期的目標(biāo)有一定的距離。包括我國(guó)目前法律制度還不夠完善，審計(jì)機(jī)構(gòu)不獨(dú)立等多方面原因。本文從人大在對(duì)預(yù)算監(jiān)督環(huán)節(jié)中自身的缺陷和能力的不足入手，提出預(yù)算監(jiān)督的關(guān)鍵——信息，研究初審機(jī)構(gòu)財(cái)經(jīng)委，提出現(xiàn)存的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員結(jié)構(gòu)無法有效地獲得信息，因此帶來監(jiān)督能力弱化的觀點(diǎn)。

預(yù)算監(jiān)督；財(cái)經(jīng)委；人事和責(zé)任

一、研究綜述

21世紀(jì)以來，我國(guó)進(jìn)入建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)家的新階段，民主和法治的意識(shí)逐漸深入人心。國(guó)家預(yù)算作為國(guó)家治理的重要工具，越來越受到社會(huì)的關(guān)注。國(guó)家預(yù)算就是各級(jí)政府依據(jù)法律和制度規(guī)定編制并經(jīng)過法定程序?qū)徟蟪闪⒌囊载?cái)政收支為主的政府年度配置計(jì)劃。我國(guó)憲法和法律賦予人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)（簡(jiǎn)稱人大）審批和監(jiān)督預(yù)算的權(quán)利。人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督和審批環(huán)節(jié)體現(xiàn)了預(yù)算具有民主性，是一個(gè)國(guó)家民主化的表現(xiàn)。另外，預(yù)算的審批過程，是預(yù)算上升到法律文件的過程，體現(xiàn)了預(yù)算的法定性。因此強(qiáng)化人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督既是預(yù)算自身的需求，也是國(guó)家法治化和民主化的體現(xiàn)。但是目前我國(guó)人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督在實(shí)質(zhì)上沒有達(dá)到憲法和法律規(guī)定的目標(biāo)，存在監(jiān)督能力弱化的問題。關(guān)于我國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督能力弱化的原因，國(guó)內(nèi)學(xué)者進(jìn)行了大量的研究，歸納起來有以下幾個(gè)方面。

1、我國(guó)預(yù)算法律方面存在問題

學(xué)者們普遍認(rèn)為我國(guó)的預(yù)算法律制度不夠健全，法律約束力弱化。比如，劉劍文（2004）[1]指出，目前我國(guó)在整個(gè)財(cái)政預(yù)算領(lǐng)域人大制定的法律少之又少，實(shí)踐中起作用的主要是大量的行政法規(guī)、部門規(guī)章，甚至是部門發(fā)布的意見、通知等規(guī)范性文件，出現(xiàn)行政部門自我規(guī)范、自行授權(quán)的情況。朱大旗，李蕊（2012）[2]從人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)的有效行使的角度，提出應(yīng)該賦予人大預(yù)算修正權(quán)。楊肅昌（2013）[3]提出“立法審計(jì)”的新概念，研究認(rèn)為建立“立法審計(jì)”可能是創(chuàng)新地方人大預(yù)算監(jiān)督的一個(gè)制度安排。朱大旗（2014）[4]從新《預(yù)算法》出發(fā)，提出還需要細(xì)化預(yù)算編制、加強(qiáng)預(yù)算編制能力和各級(jí)人大預(yù)決算審查能力、加快財(cái)稅領(lǐng)域立法步伐、引入一定程度的公民直接參與預(yù)算、建立建全預(yù)算法律責(zé)任追究體制。

2、人大對(duì)預(yù)算審批監(jiān)督環(huán)節(jié)制度設(shè)置方面存在問題

學(xué)者們認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)在審批監(jiān)督環(huán)節(jié)的制度設(shè)置不夠合理，不利于預(yù)算的審批。例如，孫祥生（2006）[5]指出，目前人大預(yù)算審查監(jiān)督中存在審議時(shí)間過短、缺乏辯論程序、法律效力不明確、對(duì)否決預(yù)算無規(guī)定、缺少專門審計(jì)機(jī)構(gòu)、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制不完善、人大財(cái)政監(jiān)督方式單一、預(yù)算審查時(shí)間滯后等八個(gè)方面的問題，人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)力實(shí)際上還處于虛置狀態(tài)。劉小兵（2008）[6]指出，審計(jì)部門隸屬于政府的情況下很難達(dá)到預(yù)期的審計(jì)目標(biāo)，提出要提高審計(jì)部門的地位，審計(jì)部門應(yīng)向人大負(fù)責(zé)而不是向政府負(fù)責(zé)的觀點(diǎn)。

3、人大自身建設(shè)方面存在問題

學(xué)者們認(rèn)為，我國(guó)人大急需加強(qiáng)自身建設(shè)，提高其專業(yè)能力和權(quán)威性，加大監(jiān)督力度。例如王秀芝（2009）[7]認(rèn)為人大地位的權(quán)威性不強(qiáng)，在預(yù)算審批和監(jiān)督環(huán)節(jié)的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不完善，提出加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督組織機(jī)構(gòu)設(shè)置，提高預(yù)算監(jiān)督的權(quán)威性。魏陸（2011）[8]提出一套包含權(quán)利保障、能力保障以及制度保障三大類十個(gè)指標(biāo)的預(yù)算監(jiān)督效力評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)我國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督效力進(jìn)行衡量，得出我國(guó)人大監(jiān)督急需從形式向?qū)嵸|(zhì)轉(zhuǎn)變的結(jié)論，指出要提高預(yù)算透明度、實(shí)施全口徑預(yù)算、加強(qiáng)人大審查能力等建議。林慕華，馬駿（2012）[9]從地方人大在推進(jìn)預(yù)算改革的各個(gè)過程進(jìn)行調(diào)查分析，得出地方人大的監(jiān)督環(huán)節(jié)側(cè)重于事前監(jiān)督，事中和事后監(jiān)督力度依然不夠，人大監(jiān)督停在形式監(jiān)督層面等。

在已有的研究中，學(xué)者們從不同的角度對(duì)人大監(jiān)督能力弱化的原因進(jìn)行了探究，得出了豐碩的成果。但是從人事和責(zé)任角度出發(fā)，分析人大監(jiān)督能力弱化原因的研究很少。因此本文從人大在預(yù)算監(jiān)督環(huán)節(jié)的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和機(jī)構(gòu)人員素質(zhì)著手，提出預(yù)算監(jiān)督的關(guān)鍵——信息，通過數(shù)據(jù)的分析和比較，得出強(qiáng)化人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督能力，必須增加預(yù)算機(jī)構(gòu)設(shè)置、增加審批預(yù)算的人員數(shù)量、提高人員專業(yè)素養(yǎng)，完善專業(yè)結(jié)構(gòu)，明確人大的責(zé)任等建議。

本文中的“人事”包括預(yù)算審批監(jiān)督人員的專業(yè)能力和素養(yǎng)、年齡結(jié)構(gòu)、人員的數(shù)量及人員的工作經(jīng)歷和政府的關(guān)系這些方面的內(nèi)容?！柏?zé)任”主要是針對(duì)人大自身而言。人大雖然是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，是民意的代表，但是人大代表都是理性的經(jīng)濟(jì)人，因此強(qiáng)調(diào)人大代表甚至細(xì)化到財(cái)經(jīng)委委員在預(yù)算監(jiān)督過程中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任是十分必要的。

二、人大預(yù)算監(jiān)督的關(guān)鍵及能力需求

關(guān)于人大對(duì)預(yù)算監(jiān)督和審批，我國(guó)法律在內(nèi)容和程序上都做出了相關(guān)規(guī)定。

1、內(nèi)容和程序

在內(nèi)容方面，新《預(yù)算法》第四十八條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)預(yù)算草案及其報(bào)告、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告重點(diǎn)審查下列內(nèi)容：上一年預(yù)算執(zhí)行情況是否符合本級(jí)人民代表大會(huì)預(yù)算決議的要求；預(yù)算安排是否符合本法的規(guī)定；預(yù)算安排是否貫徹國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的方針政策，收支政策是否切實(shí)可行；重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目的預(yù)算安排是否適當(dāng)；預(yù)算的編制是否完整，是否符合本法第四十六條的規(guī)定；對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移性支出預(yù)算是否規(guī)范、適當(dāng)；預(yù)算安排舉借的債務(wù)是否合法、合理，是否有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來源；與預(yù)算有關(guān)重要事項(xiàng)的說明是否清晰?！?/p>

在程序方面，新《預(yù)算法》第四十四條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在每年全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議舉行的四十五日前，將中央預(yù)算草案的初步方案提交全國(guó)人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)進(jìn)行初步審查。省、自治區(qū)、直轄市政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議舉行的三十日前，將本級(jí)預(yù)算草案的初步方案提交本級(jí)人民代表大會(huì)有關(guān)專門委員會(huì)進(jìn)行初步審查?！钡谒氖艞l規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)向全國(guó)人民代表大會(huì)主席團(tuán)提出關(guān)于中央和地方預(yù)算草案及中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況的審查結(jié)果報(bào)告?！?/p>

從《預(yù)算法》規(guī)定的人大審批和監(jiān)督預(yù)算的內(nèi)容和程序中可以看出，人大需要在較短的時(shí)間內(nèi)完成大量的審批工作，然而在這個(gè)過程中最重要的是信息，充足且有效的信息是人大進(jìn)行有效監(jiān)督的關(guān)鍵。

2、人大預(yù)算監(jiān)督的關(guān)鍵

謝爾德指出的政治問責(zé)包含三個(gè)基本要素：信息、對(duì)話和強(qiáng)制[10]。這三個(gè)要素是理解和定義人大預(yù)算監(jiān)督的關(guān)鍵[9]。人大進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督首先必須要有關(guān)于政府活動(dòng)及活動(dòng)成本的信息，人大對(duì)其信息的獲得需要必要的時(shí)間，并且需要專業(yè)人士對(duì)所獲取的信息進(jìn)行甄別和選擇。在此基礎(chǔ)上，人大需要和政府及其各個(gè)部門就活動(dòng)的選擇以及相應(yīng)的成本測(cè)算進(jìn)行對(duì)話。對(duì)話的第一步是負(fù)責(zé)對(duì)話的人要獨(dú)立于政府部門，敢于進(jìn)行質(zhì)詢和懷疑，第二步是進(jìn)行對(duì)話的人有較強(qiáng)的專業(yè)素養(yǎng)，能夠在提交的草案中發(fā)現(xiàn)問題。通過預(yù)算對(duì)話，人大需要就政府及其各個(gè)部門的預(yù)算做出支持或不支持的決策，這是人大對(duì)政府的強(qiáng)制。另外，如果人大做出的決策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展偏差大，給國(guó)家?guī)砭薮髶p失，就應(yīng)該由司法機(jī)關(guān)對(duì)人大進(jìn)行問責(zé)，這是司法機(jī)關(guān)對(duì)人大的強(qiáng)制。這樣可以建立一個(gè)相互制衡的機(jī)制，達(dá)到審核預(yù)算、監(jiān)督預(yù)算的目的。

在人大的監(jiān)督環(huán)節(jié)中，信息是前提也是關(guān)鍵。信息的具體內(nèi)容包括政府的活動(dòng)、活動(dòng)的必要性和可行性、活動(dòng)的成本、社會(huì)上需要政府提供公共商品和服務(wù)的領(lǐng)域、公共商品和服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量等多方面的內(nèi)容。另外信息必須是有效的，可以真實(shí)反映社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀和民眾需求。滿足這樣的要求，人大才能夠利用這些信息對(duì)政府提交的預(yù)算進(jìn)行客觀的評(píng)價(jià)和監(jiān)督。

3、人大預(yù)算監(jiān)督的能力需求

人大對(duì)預(yù)算的整個(gè)監(jiān)督和審批的流程都離不開充足有效的信息。但是除了能夠獲取必要的信息之外，還需要有足夠的能力來充分利用這些信息以達(dá)到監(jiān)督的目的。具體來說獲得和利用信息的能力應(yīng)該包括以下幾個(gè)方面。

（1）信息的獲取能力。人大應(yīng)該有獨(dú)立的獲取信息的渠道，這里的獨(dú)立主要是獨(dú)立于政府，政府對(duì)預(yù)算的編制有自己的信息系統(tǒng)，如“金財(cái)工程”。如果信息再由政府提供，那程序就沒有起到監(jiān)督和制衡的作用，只是在增加監(jiān)督成本。

（2）信息的專業(yè)解讀能力。從預(yù)算涉及的信息的廣度來看，國(guó)家預(yù)算涉及到國(guó)家和社會(huì)的各個(gè)方面，需要來自不同領(lǐng)域和行業(yè)的專業(yè)人士進(jìn)行有效的篩選和整合，并且對(duì)政府的每一項(xiàng)支出涉及的費(fèi)用、影響都有清楚的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

（3）充足的時(shí)間和精力。預(yù)算的審批和監(jiān)督工作不是短時(shí)間內(nèi)的，而是需要一個(gè)比較長(zhǎng)的工作時(shí)間，工作人員要有充分的精力和體力來完成大量的工作任務(wù)。

4、人大機(jī)構(gòu)設(shè)置及人員安排的需求

為了達(dá)到有效監(jiān)督預(yù)算的目標(biāo)，在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，人大要有自己的機(jī)構(gòu)進(jìn)行信息的獲取和處理。在人員安排方面，首先要有足夠的人員。在審批的過程中，要求有足夠數(shù)量的人員分類對(duì)不同類別的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行解讀，以達(dá)到高效高質(zhì)地完成工作的要求。其次，人員要有較高的專業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)能力，對(duì)于現(xiàn)實(shí)中不同領(lǐng)域的資金安排能做出合理的評(píng)價(jià)。最后，還需要健全人大責(zé)任機(jī)制，通過制度和責(zé)任的約束達(dá)到人大自主強(qiáng)化監(jiān)督的目的。

三、我國(guó)人大監(jiān)督機(jī)構(gòu)和人員現(xiàn)狀及存在問題

1、我國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀

在我國(guó)人大目前的機(jī)構(gòu)設(shè)置中，有9個(gè)專門委員會(huì)，其中涉及到預(yù)算監(jiān)督的主要是財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，在5個(gè)工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)中，主要是預(yù)算工作委員會(huì)和人大監(jiān)督審批預(yù)算的工作相關(guān)?？傮w來說，只有2個(gè)機(jī)構(gòu)在進(jìn)行預(yù)算的監(jiān)督和審批工作。與預(yù)算制度發(fā)展相對(duì)完善的美國(guó)相比，美國(guó)的立法機(jī)關(guān)（國(guó)會(huì)）在預(yù)算審批和監(jiān)督環(huán)節(jié)設(shè)置的機(jī)構(gòu)包括：預(yù)算委員會(huì)、撥款委員會(huì)、撥款小組委員會(huì)、國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室、審計(jì)總署。其中預(yù)算委員會(huì)、撥款委員會(huì)、撥款小組委員會(huì)分別設(shè)立于參眾兩院，同時(shí)撥款委員會(huì)又下設(shè)像農(nóng)業(yè)小組委員會(huì)、工商，行政，司法委員會(huì)等12個(gè)撥款小組委員會(huì)。從數(shù)量上來看，美國(guó)國(guó)會(huì)在預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置上共有8個(gè)機(jī)構(gòu)，這8個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算的監(jiān)督和審批相互補(bǔ)充，層層監(jiān)督和審批預(yù)算，在任何一個(gè)環(huán)節(jié)出了問題，預(yù)算都不能通過，這就構(gòu)成一套比較完善的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制。而我國(guó)人大在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面相對(duì)單一，難以形成完整嚴(yán)密的監(jiān)督體系。

2、人大監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員現(xiàn)狀

（1）人大預(yù)算監(jiān)督人員數(shù)量。目前我國(guó)全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)共有31人組成，其中主任委員1人，副主任委員13人，委員17人，預(yù)算工作委員會(huì)的成員共有4人，主任1人，副主任3人。參與到預(yù)算審批和監(jiān)督工作的人員共有35人。而在美國(guó)國(guó)會(huì)設(shè)置的監(jiān)督預(yù)算的機(jī)構(gòu)中，眾議院的撥款委員會(huì)由60多名議員組成，此外還有12個(gè)小組委員會(huì)，參議院的撥款委員會(huì)由30多名議員組成，另設(shè)和眾議院一一對(duì)應(yīng)的小組委員會(huì)。除此之外，國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室（CBO）由235名成員構(gòu)成，分為金融、管理信息分析部等九個(gè)部門。粗略估計(jì)美國(guó)國(guó)會(huì)參與預(yù)算監(jiān)督的人數(shù)在300人以上。另外，從我國(guó)人大要審核預(yù)算的工作量來看，國(guó)務(wù)院下屬25個(gè)部門，此外還包括直屬機(jī)構(gòu)、特設(shè)機(jī)構(gòu)等組織機(jī)構(gòu)，合計(jì)41個(gè)部門。在下屬的25個(gè)部門中，就財(cái)政部而言有26個(gè)部機(jī)關(guān)，33個(gè)部署事業(yè)單位。我國(guó)目前的預(yù)算編制是以單位預(yù)算為基礎(chǔ)，匯總部門預(yù)算報(bào)財(cái)政部，這樣財(cái)政自身的單位預(yù)算就有59份。從這個(gè)角度來看，我國(guó)人大需要預(yù)算的審批和監(jiān)督的工作量非常巨大。因此和美國(guó)相比，我國(guó)人大在預(yù)算監(jiān)督方面的人員數(shù)量過少，難以滿足有效審批和監(jiān)督預(yù)算的工作要求。

圖1 財(cái)經(jīng)委委員在政府工作時(shí)間統(tǒng)計(jì)圖

（2）人大預(yù)算監(jiān)督人員的工作經(jīng)歷和政府部門的關(guān)系。從圖1中數(shù)據(jù)可以看出在31名委員中有13名委員在政府工作年限達(dá)到30年以上，4名在政府部門工作超過20年，4名委員在政府部門工作超過10年，其中完全沒有在政府從事工作的委員只有10人。從這個(gè)角度來看，目前我國(guó)人大在預(yù)算監(jiān)督中設(shè)置的人員，超過2/3的人曾經(jīng)來自政府部門，并且在政府部門工作時(shí)間都在10年以上。

圖2 財(cái)經(jīng)委委員專業(yè)結(jié)構(gòu)圖

（3）人大預(yù)算監(jiān)督人員專業(yè)結(jié)構(gòu)。從圖2可以看到，在目前委員的專業(yè)結(jié)構(gòu)中，經(jīng)管類專業(yè)的占到45%，接近一半比例。機(jī)械、化工、新聞、計(jì)算機(jī)及數(shù)學(xué)專業(yè)的委員也有一定的比例。但從專業(yè)多元化的角度來看，依然有不完善之處，像教育、醫(yī)療、社保、農(nóng)業(yè)等專業(yè)缺乏。另外，法學(xué)的比例僅占到3%，人數(shù)太少。

（4）人大預(yù)算監(jiān)督人員的年齡結(jié)構(gòu)。從圖3可以清楚地看到，所有委員的年齡都在50歲以上，在31名委員中，超過25人的年齡在60歲以上，財(cái)經(jīng)委的人員結(jié)構(gòu)過度老齡化。

3、存在的問題

圖3 財(cái)經(jīng)委委員年齡結(jié)構(gòu)圖

從前面的數(shù)據(jù)分析中可以得出我國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督的機(jī)構(gòu)和人員現(xiàn)狀存在一些問題。

（1）機(jī)構(gòu)不健全。沒有獨(dú)立的信息獲取機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致難以及時(shí)獲得真實(shí)充足的信息。所以，一個(gè)獨(dú)立并且運(yùn)行完善的信息渠道是必要的。從目前的機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，人大對(duì)預(yù)算監(jiān)督的信息主要來源于政府部門提交的決算和預(yù)算或者來源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局。這兩種渠道都來源于政府，信息獲取不暢通，監(jiān)督過程和實(shí)質(zhì)必然會(huì)大打折扣。人大信息的獲取還有一種渠道就是深入百姓中進(jìn)行調(diào)研，與民眾交流，聽取意見。這種途徑獲取的信息會(huì)相對(duì)真實(shí)，但是整個(gè)過程的成本很高，并且難以長(zhǎng)時(shí)間不間斷地進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，由此會(huì)帶來信息的斷層，或者是難以及時(shí)得到最新的信息。

（2）監(jiān)督人員的專業(yè)結(jié)構(gòu)設(shè)置難以有效解讀信息。在31名財(cái)經(jīng)委委員中，只有3%的委員是法律專業(yè)，其他成員多數(shù)是經(jīng)濟(jì)專業(yè)，同時(shí)機(jī)械化工專業(yè)的成員也占了一定的比重。國(guó)家預(yù)算是國(guó)家立法機(jī)構(gòu)予以審批通過的法律文件，因此在審批程序中，應(yīng)該有法律方面的專業(yè)人士予以認(rèn)定，審查預(yù)算草案與《預(yù)算法》甚至《憲法》是否存在矛盾沖突的地方。此外，委員的專業(yè)結(jié)構(gòu)不夠完善，預(yù)算是對(duì)每一項(xiàng)具體的政府活動(dòng)成本的測(cè)算，政府的活動(dòng)圍繞社會(huì)公眾的需求展開，包括各個(gè)領(lǐng)域的需求，因此預(yù)算涉及的專業(yè)領(lǐng)域也是廣泛并且細(xì)化的，在目前的專業(yè)結(jié)構(gòu)中，涉及的范圍不夠?qū)挿?，也不夠?xì)化，這樣就難以完成對(duì)專業(yè)化信息的解讀和運(yùn)用。

（3）監(jiān)督人員的年齡結(jié)構(gòu)偏大，審批監(jiān)督預(yù)算必要的精力和體力不足。據(jù)查到的資料顯示，31名委員的年齡都在50歲以上，并且超過2/3的委員年齡在60～70歲這個(gè)范圍內(nèi)。財(cái)經(jīng)委過于老齡化。根據(jù)《預(yù)算法》中的規(guī)定，中央預(yù)算的草案在人代會(huì)開始45天前提交財(cái)經(jīng)委。假定政府可以按時(shí)提交中央預(yù)算草案給財(cái)經(jīng)委，財(cái)經(jīng)委要在45天內(nèi)完成對(duì)全國(guó)預(yù)算草案的初審，并且出具具有重要意義的初審報(bào)告。委員所要審核的預(yù)算草案內(nèi)容多且雜，涉及到不同領(lǐng)域的項(xiàng)目，需要通過篩選和使用大量的信息對(duì)其進(jìn)行判斷和甄別。從這些角度出發(fā)，目前過于老齡化的委員結(jié)構(gòu)，雖然有豐富的經(jīng)驗(yàn)，但是在時(shí)間緊迫、工作量大的情況下必然會(huì)出現(xiàn)精力不足以及身體難以負(fù)荷的問題，預(yù)算的監(jiān)督和審批效果難免會(huì)打折扣。

（4）監(jiān)督人員數(shù)量少，難以在規(guī)定時(shí)間內(nèi)有效完成工作。財(cái)經(jīng)委的組成人員只有31個(gè)委員，其中包括主任和副主任。有效地審批監(jiān)督預(yù)算，大量的信息搜集和使用是必要的，這樣工作量巨大的任務(wù)需要一定數(shù)量的人員來做，才有可能有效地利用信息來審批和監(jiān)督預(yù)算。

（5）監(jiān)督人員在此職位之前的工作經(jīng)歷和政府部門聯(lián)系密切。從統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)中可以看到，財(cái)經(jīng)委和預(yù)工委的委員有2/3是從政府部門調(diào)職過來的，其中一半以上在政府部門工作30年以上。一方面，委員和政府部門的聯(lián)系相對(duì)密切，對(duì)政府事務(wù)比較熟悉，有利于在審批和監(jiān)督環(huán)節(jié)理解政府的各項(xiàng)開支和活動(dòng)。另一方面，由于在行政部門長(zhǎng)時(shí)間的工作，可能會(huì)形成一種行政固定思維模式和工作習(xí)慣。但是預(yù)算監(jiān)督審批是站在立法的角度去制衡和監(jiān)督行政部門，由此會(huì)產(chǎn)生一定的矛盾和沖突，委員在預(yù)算監(jiān)督中可能會(huì)出現(xiàn)思維上的沖突。

（6）人大審批監(jiān)督預(yù)算的責(zé)任缺位。雖然《憲法》和相關(guān)法律賦予人大審批和監(jiān)督預(yù)算的權(quán)利。但是從委托代理理論的角度出發(fā)，委托人和代理人的關(guān)系本質(zhì)上是市場(chǎng)參與者之間信息差別的一種社會(huì)契約形式，并通過雙方一致認(rèn)同的契約來確定各自的權(quán)力和責(zé)任[11]。委托代理理論認(rèn)為，委托人和代理人之間存在著信息的不對(duì)稱性，從而就不可避免地產(chǎn)生“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”等委托代理問題。在我國(guó)，全國(guó)人民是委托人，人代會(huì)和財(cái)經(jīng)委是代理人。同時(shí)人代會(huì)是全國(guó)人民的代表，財(cái)經(jīng)委又是人代會(huì)的代表，從全國(guó)人民到財(cái)經(jīng)委經(jīng)過了雙重委托代理。雙重代理會(huì)加劇信息不對(duì)稱問題，那么“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”問題會(huì)更嚴(yán)重。從監(jiān)督機(jī)制看我國(guó)的委托代理問題，我國(guó)授予代理人最高的立法權(quán)利，但是沒有對(duì)“代理人”采取監(jiān)督機(jī)制。在新修訂的《預(yù)算法》中明確指出各級(jí)政府及有關(guān)部門違反《預(yù)算法》要承擔(dān)相關(guān)行政責(zé)任。但是對(duì)人大審批預(yù)算過程中存在的失責(zé)行為，導(dǎo)致國(guó)家和人民利益受損的行為，我國(guó)還沒有明確的法律規(guī)定進(jìn)行追責(zé)。這樣財(cái)經(jīng)委在初審預(yù)算的環(huán)節(jié)有可能出現(xiàn)“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”的問題，不能切實(shí)履行好代表人民來審核預(yù)算，管好國(guó)家的“錢袋子”的職責(zé)。

四、完善人事和責(zé)任建設(shè)，提高人大預(yù)算監(jiān)督能力的建議

從上述的分析可以看出，目前我國(guó)人大的預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員的專業(yè)能力、人員數(shù)量等人事方面以及責(zé)任方面的建設(shè)不夠完善，還不能達(dá)到有效獲取和使用信息達(dá)到預(yù)算監(jiān)督的目的，因此要強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督能力，需要加強(qiáng)人事及責(zé)任建設(shè)。針對(duì)目前存在的不足，給出以下建議。

1、加快建立健全隸屬于人大的信息獲取渠道

目前人大機(jī)構(gòu)缺少信息獲取的渠道和專業(yè)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，但是作為預(yù)算監(jiān)督的關(guān)鍵，獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)并且網(wǎng)絡(luò)健全的信息獲取渠道和部門是必要和急需的。所以應(yīng)加快建立隸屬于人大的信息管理部門，或者是鼓勵(lì)建立獨(dú)立于政府和人大之外的第三方信息提供機(jī)構(gòu)。為監(jiān)督預(yù)算提供真實(shí)有效的信息保證。

2、完善預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)中人員結(jié)構(gòu)不合理的問題

首先是在人員結(jié)構(gòu)方面，增加財(cái)經(jīng)委委員的數(shù)量，要保障有足夠的人員參與到審核預(yù)算的工作中，在人員數(shù)量和工作量之間形成合理的比例關(guān)系。其次是降低從政府調(diào)任的委員的比例，盡可能地降低財(cái)經(jīng)委和政府部門的隱形聯(lián)系，增加來自其他行業(yè)和領(lǐng)域的專業(yè)人員。這樣，財(cái)經(jīng)委提交的初審報(bào)告會(huì)更加客觀、真實(shí)，也更容易被民眾認(rèn)可，真正形成監(jiān)督與被監(jiān)督的機(jī)制。

3、提高預(yù)算監(jiān)督人員專業(yè)素養(yǎng)并推動(dòng)專業(yè)多元化建設(shè)

最重要的一點(diǎn)是在目前的委員中，法律人才缺位。我國(guó)預(yù)算一直存在著法定性缺位的問題，預(yù)算在執(zhí)行的過程中經(jīng)常被改動(dòng)，這和專業(yè)的法律審批環(huán)節(jié)的缺失是相關(guān)聯(lián)的。如果優(yōu)化審批監(jiān)督預(yù)算的委員的專業(yè)結(jié)構(gòu)，增加法律專業(yè)人士，預(yù)算的法定性就會(huì)得到相應(yīng)的保障。此外，預(yù)算的內(nèi)容涉及社會(huì)的方方面面，委員的專業(yè)應(yīng)當(dāng)更加寬泛并且細(xì)化。例如在社會(huì)保障方面的預(yù)算審核，不僅需要研究經(jīng)濟(jì)學(xué)的專業(yè)人士，還需要研究社會(huì)學(xué)、法學(xué)、人類學(xué)等多方面的專業(yè)人士。

4、推動(dòng)預(yù)算監(jiān)督人員年齡結(jié)構(gòu)層次化

人大應(yīng)調(diào)整財(cái)經(jīng)委的年齡結(jié)構(gòu)，做到老中青結(jié)合，讓有精力和體力的委員負(fù)責(zé)信息的搜集和調(diào)研工作，經(jīng)驗(yàn)豐富的委員側(cè)重于對(duì)信息的篩選和甄別。讓整個(gè)財(cái)經(jīng)委成為有活力的機(jī)構(gòu)，可以在初審階段提交有效的報(bào)告。

5、健全人大監(jiān)督程序的責(zé)任機(jī)制

解決委托代理問題有兩種途徑：一是激勵(lì)機(jī)制，二是監(jiān)督機(jī)制。美國(guó)在預(yù)算編制、審批以及監(jiān)督體系中，主要運(yùn)用監(jiān)督機(jī)制來解決委托代理問題。在美國(guó)立法機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算的審批環(huán)節(jié)，為其服務(wù)的機(jī)構(gòu)主要有國(guó)會(huì)參眾兩院的預(yù)算委員會(huì)、撥款委員會(huì)、撥款小組委員會(huì)、國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室和審計(jì)總署等[12]。在預(yù)算的審批環(huán)節(jié)，參眾兩院自身就是一個(gè)相互監(jiān)督制衡的過程，此外還要經(jīng)過國(guó)會(huì)立法通過和撥款這兩個(gè)步驟才可以完成一次完整的預(yù)算。美國(guó)的預(yù)算體系是十分完善的。因此無論是政府還是人大都應(yīng)該對(duì)預(yù)算采取必要的監(jiān)督措施，不僅要對(duì)政府編制預(yù)算部門建立監(jiān)督機(jī)制，審批環(huán)節(jié)依然要建立以法律等強(qiáng)權(quán)為保障的監(jiān)督機(jī)制，這樣才能保障在預(yù)算的審批環(huán)節(jié)，代理人可以盡職盡責(zé)，充分發(fā)揮自己的作用。

隨著我國(guó)民主法制進(jìn)程的不斷發(fā)展和完善，我國(guó)人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督力度不斷強(qiáng)化，相應(yīng)的制度建設(shè)也取得了很大的進(jìn)步，但是和英美等預(yù)算制度比較成熟和完善的國(guó)家相比，我國(guó)人大的預(yù)算監(jiān)督能力仍需要進(jìn)一步加強(qiáng)，需要在未來的發(fā)展中漸進(jìn)有序地進(jìn)行完善。本文從相對(duì)微觀的視角論述了人大預(yù)算監(jiān)督能力弱化的原因，在論述中還存在不成熟的地方。期待著我國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督能力不斷加強(qiáng)，成為民主法制社會(huì)建設(shè)的重要推動(dòng)力。

[1] 劉劍文：財(cái)稅法學(xué)[M].高等教育出版社，2004.

[2] 朱大旗、李蕊：論人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)的有效行使——兼評(píng)我國(guó)《預(yù)算法》的修改[J].社學(xué)，2012（2）.

[3] 楊肅昌：“立法審計(jì)”：一個(gè)新概念的理論詮釋與實(shí)踐思考——基于加強(qiáng)地方人大預(yù)算監(jiān)督的視角[J].審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究，2013（1）.

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（責(zé)任編輯：胡春雨）