陳 奎 蔡卓衡

(華北電力大學(xué) 法政系，河北 保定 071003；中國社會科學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，北京 102448；西南政法大學(xué)，重慶 400031)

農(nóng)村征遷糾紛解決的法治困境及因應(yīng)策略
——以五個典型征遷糾紛事件為例

陳 奎 蔡卓衡

(華北電力大學(xué) 法政系，河北 保定 071003；中國社會科學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，北京 102448；西南政法大學(xué)，重慶 400031)

農(nóng)村征地拆遷糾紛解決是我國城市化加速發(fā)展時期必然面臨的命題。農(nóng)村征地拆遷關(guān)乎各方重大利益，且我國在此方面的法治建構(gòu)尚不完善，征遷各方“偏離法治的利益博弈”極易產(chǎn)生矛盾乃至于引發(fā)流血沖突。農(nóng)村征地拆遷問題不僅是重大的民生問題，亦是重大的政治問題。城市化進(jìn)程與空間拓展的必然對應(yīng)性表明，倘若無法建立行之有效的農(nóng)村征遷矛盾化解機制，農(nóng)村征遷矛盾勢必成為我國現(xiàn)代化建設(shè)過程中的一股重要阻滯力量。因而，深入探究農(nóng)村征遷糾紛化解機制失效之因由并尋求理性破解之道實乃當(dāng)務(wù)之急。

農(nóng)村征遷糾紛；法治困境；因應(yīng)策略

一般來說，發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化率在80%以上，發(fā)展中國家的平均水平在60%左右。根據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，城鎮(zhèn)化率在30%-70%期間是加速城鎮(zhèn)化的時期。我國近十年的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平顯示(見表1)，當(dāng)前我國正處于加速城鎮(zhèn)化發(fā)展時期，且與發(fā)達(dá)國家相比，城鎮(zhèn)化發(fā)展尚有較大擴(kuò)充空間。

表1 2006-2015年中國城鎮(zhèn)化率

城鎮(zhèn)化意味著農(nóng)村人口和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)持續(xù)向城鎮(zhèn)集聚，這一進(jìn)程必然伴隨城鎮(zhèn)物理空間的不間斷拓展，農(nóng)村征地拆遷自然不可避免。不可避之，則應(yīng)迎之；迎之好壞，結(jié)果迥異。農(nóng)村征地拆遷涉及地方政府、開發(fā)商、村、住戶等相關(guān)各方重大利益訴求，且各方均有追求利益最大化之本能。在缺乏共識性規(guī)則的前提下，征地拆遷利益分配存在較大彈性空間，各方最大化利益滿足不能，征遷糾紛即成必然。有關(guān)沖突在生活中的意義的長期討論產(chǎn)生了兩個明顯的共識：第一，沖突是不可避免的；第二，沖突有助于進(jìn)步。在它的作用下，更人性、更理性、更具協(xié)作性的形式將取代那些不夠人性、不夠理性、協(xié)作性差的形式。總體而言，沖突對社會秩序的沖擊破壞是消極的，因而需要相應(yīng)的社會沖突化解機制將其消極性限縮在一定的范圍之內(nèi)。農(nóng)村征遷過程中的矛盾糾紛化解呼喚矛盾協(xié)調(diào)機制之產(chǎn)生，唯此方能為發(fā)展?fàn)I造有利環(huán)境。然而，受制于觀念、規(guī)劃、實踐等因素影響，農(nóng)村征遷矛盾糾紛化解機制建構(gòu)仍面臨重重困難。面對征遷矛盾糾紛化解機制的付諸闕如，寄期于“地方手段化解重大矛盾”不僅難獲成效，更有可能受制于“地方保護(hù)情結(jié)”誘發(fā)新的沖突。

農(nóng)村征地拆遷關(guān)乎國家戰(zhàn)略和民生保障，農(nóng)村征地拆遷進(jìn)程中頻現(xiàn)的群體性事件和沖突已成中國快速城鎮(zhèn)化推進(jìn)的重大障礙。在城鎮(zhèn)化推進(jìn)的洪流中，正視農(nóng)村征遷糾紛的現(xiàn)實存在，厘清其具體樣態(tài)，并深入剖析其發(fā)生之因由，進(jìn)而尋求應(yīng)對舉措方為正道。

一、農(nóng)村征遷糾紛解決的典型實踐樣態(tài)

近代以來，儒家教化體系的破壞殆盡，再加上讀書人一去不回頭，導(dǎo)致鄉(xiāng)村文化荒漠化，并進(jìn)一步導(dǎo)致了鄉(xiāng)村的價值真空和底線失守，數(shù)千年來溫情的鄉(xiāng)土不見了*解永照、任建華：《“三留守”鄉(xiāng)村的社會秩序及其再造》，《山東大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2017年第2期。，那個孕育了華夏文明的源頭活水漸趨干涸。費孝通筆下的“無法”社會愈來愈缺乏生存的土壤和空間，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的熟人社會正日益演變?yōu)殛P(guān)系疏遠(yuǎn)的陌生人社會。傳統(tǒng)禮讓溫情的鄉(xiāng)土社會漸行漸遠(yuǎn)，農(nóng)村自治秩序難以維系。

在法治已成治國理政基本方式的宏觀背景下，將農(nóng)村征遷糾紛納入法治軌道加以解決應(yīng)為理性選擇。我國《憲法》規(guī)定，“國家根據(jù)公共利益需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”；“國家根據(jù)公共利益需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償?！薄段餀?quán)法》第42條則規(guī)定，“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。任何單位和個人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費等費用?！庇纱丝梢?，《憲法》和《物權(quán)法》明確了“為了公共利益需要，農(nóng)村征地拆遷行為的合法性”。而農(nóng)村征地拆遷補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)則由《土地管理法》和各地政府制定的具體規(guī)范予以確認(rèn)。不可否認(rèn)，我國農(nóng)村征地拆遷是有法可依的，但其實踐卻是偏離法治軌道的。農(nóng)村征地拆遷局部表現(xiàn)為一種“疏遠(yuǎn)法治，趨向博弈”的過程。這一過程因缺乏法律之約束，故而多有失控之風(fēng)險，近年來頻發(fā)的農(nóng)村征地拆遷沖突事件即是鮮活例證(見表2)。

表2 征遷糾紛典型事件

城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)是我國一段時期內(nèi)發(fā)展面臨的現(xiàn)實情境。顯然，協(xié)調(diào)均衡發(fā)展目標(biāo)之最終達(dá)成必然預(yù)示著各方的重大利益調(diào)整。在此進(jìn)程中，農(nóng)村征遷糾紛亦將呈現(xiàn)出新特點：1.矛盾數(shù)量的顯性遞增。時下，農(nóng)村征遷涉及多方主體利益，利益重整必然涉及大量群體的固有利益變遷，由此引發(fā)各種矛盾不可避免。2.矛盾主體范圍的擴(kuò)展。農(nóng)村征遷不僅涉及征遷住戶，亦涉及相關(guān)企業(yè)、地方政府之利益。3.群體性糾紛突出。農(nóng)村征遷往往涉及某些區(qū)域的整體性變動，輸出地民眾的“頑強堅守”以及輸入地民眾的征遷安置均有可能引發(fā)群體性糾紛。由此觀之，適應(yīng)矛盾新動向的矛盾糾紛化解機制之建構(gòu)尤為必要。*劉海霞：《我國環(huán)境群體性事件及其治理策略探析》，《山東科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2015年第5期。綜而觀之，農(nóng)村征遷糾紛之化解主要體現(xiàn)為如下樣態(tài)：其一，理想模式。征遷相關(guān)各方經(jīng)“充分交鋒”，其歧見尚能控制在暴力沖突臨界點以內(nèi)，最終達(dá)成各方相對滿意之協(xié)議。其二，半理想模式。征遷各方經(jīng)充分博弈，征遷方與被征遷方大部分人達(dá)成一致。關(guān)涉少部分人的征遷糾紛則通過“滿足額外訴求”或者“強制拆遷”方式得以化解。其三，失敗模式。征遷各方總體上趨于對抗，要么協(xié)議未能達(dá)成，要么引致暴力沖突，要么訴求反復(fù)?？傮w而言，農(nóng)村征遷趨向和諧的“理想模式”極為罕見，而充滿激烈交鋒的“半理想模式”則為常態(tài)，矛盾激化的“失敗模式”亦屢有發(fā)生。不難看出，脫離法治框架的農(nóng)村征遷糾紛化解預(yù)示著“確定性的喪失”，此種不穩(wěn)定性導(dǎo)致每一起征遷都是一個“全新的開始”，農(nóng)村征遷成為“難事”也就不足為奇了。

二、農(nóng)村征遷糾紛解決疏遠(yuǎn)法治之因由

在法治國家內(nèi)，農(nóng)村征遷之推進(jìn)自當(dāng)是依正當(dāng)程序而行，征遷糾紛解決的理想圖景則必然是“法律框架內(nèi)的救濟(jì)”。5起典型案件中所展現(xiàn)的“爆炸”“自焚”“殺害”等現(xiàn)實與法治的理想圖景相去甚遠(yuǎn)。農(nóng)村征遷過程中的“糾紛易生”源于各方利益最大化的滿足困境，農(nóng)村征遷糾紛化解“疏遠(yuǎn)法治”之傾向同樣基于各方最大化利益獲取的法治阻卻。

(一)地方政府：政績追求下的法治偏離

“公共選擇理論認(rèn)為，政府官員是具有理性的‘經(jīng)濟(jì)人’，不會因為在政治領(lǐng)域中就從自私自利的利己者轉(zhuǎn)變?yōu)榇蠊珶o私的利他者，他們也具有追求自身利益的動機和愿望，在進(jìn)行行為選擇之前也要對成本與收益進(jìn)行核算?！?陳振民：《非市場缺陷的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析——公共選擇和政策分析學(xué)者的政府失敗論》，《中國社會科學(xué)》1998年第6期。據(jù)此，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村征遷所蘊含的巨大利益會成為一些地方政府的積極追逐對象?！啊蛢r征地、高價出讓’對地方政府?dāng)U大征地規(guī)模形成了有效激勵，‘土地財政’成為分稅制下地方財政的典型特征。已有的研究顯示，土地出讓金大約占地方財政收入的25%-50%，少數(shù)地方在某一時期甚至達(dá)到80%以上。”*錢忠好、牟燕：《征地制度、土地財政與中國土地市場化改革》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2015年第8期。一些地方官員的政績考核與土地財政勾連至深，乃至于是其施政的主要依靠。在“職數(shù)稀缺”的高壓晉升環(huán)境中，一些追求顯性政績的地方官員追求“更大規(guī)模征遷，更高效征遷”的想法尤為迫切。因而，掙脫法律束縛，依賴行政權(quán)力“強力推進(jìn)”便成為其選擇?！敖饕它S拆遷自焚事件”“云南巧家爆炸案”即是此種思路下的結(jié)果。

為防止行政權(quán)力異化，法律為征遷行為設(shè)定的前置性條件是“為了公共利益的需要”?！霸谧顕?yán)格的意義上，只有免費向全體國民提供的產(chǎn)品和服務(wù)才是‘公益性’產(chǎn)品和服務(wù)，才稱得上是公益性項目”*周其仁：《農(nóng)地產(chǎn)權(quán)與征地制度——中國城市化面臨的重大選擇》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)》2004年第1期。。“公共利益”一詞盡管在法律表達(dá)上并未詳盡闡釋其內(nèi)涵外延，但人們基于樸素思維把握其本意并非難事。然而，對于“公共利益”缺乏完全列舉性事項限制，由此導(dǎo)致地方政府事實上握有“公共利益”的解釋權(quán)。某些地方政府基于土地財政獲取之考量，往往會利用其“既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運動員”之身份有意對“公共利益”作出不符合其實質(zhì)意蘊之理解。大量經(jīng)營性項目以公益性之名堂而皇之得以推進(jìn)即是明顯例證。同時，動態(tài)開放的區(qū)域觀念缺失，而靜態(tài)封閉的行政區(qū)觀念在一些地方卻得以流布。在此種理念引領(lǐng)下，地方保護(hù)主義思維必然泛濫。由此產(chǎn)生的結(jié)果是各行政區(qū)均以本地利益作為最高測度，進(jìn)而決定在區(qū)域合作中的態(tài)度。行政權(quán)力運作因缺乏大局意識而功利性色彩濃厚，偏離法治在此情況下更有利于行政權(quán)力獲益。

由此可見，農(nóng)村征遷事關(guān)地方官員顯性政績，因而備受其關(guān)注。在利益最大化因素驅(qū)使下，一些地方政府不僅“依法征遷”的動力不足，而且自身往往成為行政訴訟的對象。

(二)征遷代理：任務(wù)趨向下的法治缺失

一些地方政府雖有征地拆遷的沖動與欲望，但潛藏在征遷中的法律風(fēng)險亦使其不得不頗費思量。出于節(jié)約行政成本、轉(zhuǎn)嫁征遷風(fēng)險之考慮，一些地方政府委托開發(fā)商、村委會或者具有資質(zhì)的征遷公司代為征遷已成趨勢。不可否認(rèn)，于有限的行政力量而言，地方政府從紛繁復(fù)雜的農(nóng)村征遷中轉(zhuǎn)換身份意義非凡。但實質(zhì)上，一些地方政府的“轉(zhuǎn)身離開”并非其真實意愿，而是迫于“不出事”之壓力。農(nóng)村征遷實踐證明，此種考量不僅難以達(dá)成維護(hù)社會穩(wěn)定之目標(biāo)，相反卻有可能在征遷過程中造成更多矛盾沖突。

事實上，地方政府的這種矛盾糾結(jié)早已為被征遷戶所窺透。害怕出事的邏輯往往成為被征遷戶要挾獲取額外利益的重要砝碼。在征遷實施過程中，一旦地方政府無法滿足其特殊訴求，言語威脅抑或行動上的上訪、靜坐等便成為被征遷戶反制地方政府的利器。地方政府在維穩(wěn)與征遷中處于進(jìn)退兩難境地，并試圖通過尋求征遷代理者擺脫自身遭遇的窘境?！芭c地方政府相比較，各種‘代理人’在促簽過程中使用的手段必定更加無所顧忌，更加容易突破各種底線，更加五花八門，也更容易納入暴力因子甚至灰黑勢力”*耿羽：《基層治理狀況與農(nóng)村征遷糾紛化解》，載羅興佐等著：《糾紛解決與基層治理》，上海三聯(lián)書店2015年版，第36頁。。在征遷代理者的潛意識里，地方政府多因征遷行為合法性不足才期冀借助外力化解矛盾沖突，其作為地方政府的受托人多少可以得到庇護(hù)。

一些征遷代理者使出渾身解數(shù)參與農(nóng)村征地拆遷，其真實意圖絕不是為城鎮(zhèn)化推進(jìn)添磚加瓦、貢獻(xiàn)力量，而是基于任務(wù)目標(biāo)達(dá)成后的利益獲取。因而，征遷代理者之行為是“任務(wù)導(dǎo)向型”的，其關(guān)注重點在任務(wù)完成而非法律遵循。地方政府的委托行為往往被其視為“護(hù)身符”，似乎立基于此的各種行為均具有正當(dāng)性。一些地方政府干部深知征遷之難，其授權(quán)委托文本之外難免暗含推脫之意。某些征遷代理者無視法律的肆意妄為之舉不能說與一些干部的“暗意”絕無關(guān)聯(lián)。

(三)征遷住戶：利益考量下的法治忽視

在中國普通民眾的思維中，土地、房屋為其生存之基、幸福之源，具有不可替代的至上地位。農(nóng)村征地拆遷意味著其賴以生存的土地、房屋的永久性喪失，任何人在此情此景下均難輕言放棄。征遷補償過程中最大化滿足民眾需求則是化解民眾疑慮的最好方式。因為，中國土地利益分配重點已從傳統(tǒng)時代的“農(nóng)業(yè)產(chǎn)出”轉(zhuǎn)向今天的“非農(nóng)利用”，土地的外部價值不斷攀升。令人遺憾的是，與普通民眾的期望值相比，現(xiàn)行法律所規(guī)定的征遷補償標(biāo)準(zhǔn)偏低。

在并不鮮見的“一夜暴富”征遷事例報道過程中，通過征收拆遷快速致富似乎正在社會上成為一種共識。在此種思維影響下，凡涉及征遷之區(qū)域，“搶種、搶栽、搶建”現(xiàn)象屢禁不止，且大多數(shù)人均能通過此種方式獲得額外收益。民眾“法外收益”之獲取是多種因素混合作用的結(jié)果。一方面，當(dāng)政府的征遷行為本身正當(dāng)性不足時，其執(zhí)法過程必然缺乏剛性。另一方面，地方政府的維穩(wěn)壓力和政績壓力必然導(dǎo)致其在一定范圍內(nèi)讓步。

梅因曾言：“社會的需要和社會的意見常常是或多或少地走在法律的面前，我們可能非常接近地達(dá)到它們之間缺口的結(jié)合處，但是永遠(yuǎn)的趨勢是要把這缺口重新打開，因為法律是穩(wěn)定的，而我們所談到的社會是進(jìn)步的”*[英]梅因：《古代法》，沈景一譯，商務(wù)印書館1984年版，第15頁。。鑒于征遷立法與社會發(fā)展之間的不適應(yīng)性，司法回應(yīng)農(nóng)村征遷糾紛案件往往效果不佳。同時，農(nóng)村征遷往往涉及一地發(fā)展大局，司法在應(yīng)對此問題時掣肘較多，法院審判的獨立性難以保證。因而，征遷住戶在面臨矛盾糾紛時，求助于正式法律途徑解決的愿望不強，選擇法外途徑解決征遷糾紛并不鮮見。

三、農(nóng)村征遷糾紛解決理性轉(zhuǎn)型之徑路

維護(hù)社會穩(wěn)定作為現(xiàn)代國家的核心職能，歷來為各國政府所高度重視。顯然，農(nóng)村穩(wěn)定是發(fā)展之基礎(chǔ)，亦是民眾福祉之前提。但在我國的傳統(tǒng)治理邏輯里，往往不是規(guī)則導(dǎo)向的，而是結(jié)果導(dǎo)向的。地方政府追求的是一種“特定時間段的穩(wěn)定安全”，此種方式極易導(dǎo)致運動化和形式化傾向。社會穩(wěn)定并非靜態(tài)意義上的“秩序恒定”，而是社會矛盾糾紛得以合理處置情形下的“動態(tài)安定”。但在我國的矛盾糾紛化解實踐過程中，關(guān)于社會穩(wěn)定的理解和追求事實上被異化了。首先，地方政府將矛盾沖突視為社會穩(wěn)定的對立物，因而對其極為敏感。在壓力型體制下，穩(wěn)定已成地方政府的剛性追求。其次，由于缺乏系統(tǒng)性的矛盾糾紛化解機制，因而地方政府關(guān)于矛盾沖突之應(yīng)對始于矛盾沖突發(fā)生之后，而對可能引致矛盾糾紛發(fā)生的事前干預(yù)不足。且地方政府的沖突應(yīng)對策略“個案特征”(或曰頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳)明顯，缺乏矛盾糾紛化解的整體性考量。維穩(wěn)重心的長時段偏移，勢必造成“越維穩(wěn)，越不穩(wěn)”之惡果。最后，地方政府在維穩(wěn)方式的選擇上兩極化傾向明顯。面對矛盾沖突，要么選擇“強力壓制”，要么選擇“妥協(xié)退讓”。必須承認(rèn)，絕大多數(shù)矛盾沖突均包含著民眾的正當(dāng)利益訴求，倘若對此問題視而不見，建立在壓制而非對話基礎(chǔ)上的社會穩(wěn)定必然只能是短期內(nèi)的暫時平靜，穩(wěn)定之中隱藏著更大的不穩(wěn)定風(fēng)險。不可否認(rèn)，極少數(shù)人抱有投機心態(tài)，試圖利用矛盾沖突與政府博弈，進(jìn)而獲取特殊利益。特定時期的“高穩(wěn)定”狀態(tài)之追求，導(dǎo)致地方政府往往選擇妥協(xié)退讓，但由此給社會造成的不良示范效應(yīng)是“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”。這種邏輯現(xiàn)狀表明，企圖在農(nóng)村征遷糾紛中建構(gòu)常態(tài)化的穩(wěn)定矛盾糾紛化解機制實非易事。

“據(jù)國土資源部統(tǒng)計，中國每年從農(nóng)民手里征收的土地將近20萬公頃，因征地引起的農(nóng)村群體性事件已占到全部農(nóng)村群體性事件的65%以上。因違法征地等引發(fā)的農(nóng)村群體性事件已成為影響農(nóng)村乃至社會穩(wěn)定的一個突出問題”*轉(zhuǎn)引自陸亞娜、徐瑜：《城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村征地拆遷問題解析——基于博弈論視角》，《蘇州科技學(xué)院學(xué)報(社會科學(xué)版)》2013年第3期。。另據(jù)“國家信訪局統(tǒng)計，群體性上訪事件60%與土地有關(guān)”*轉(zhuǎn)引自張傳秀、劉玉霞：《農(nóng)村群體性事件治理的法治困境及路徑選擇》，《中共青島市委黨校、青島行政學(xué)院學(xué)報》2015年第2期。。由此可見，征遷糾紛已經(jīng)在事實上影響著我國發(fā)展之大局。征遷糾紛化解過程與法律不盡吻合的現(xiàn)象令人擔(dān)憂。如果說征遷糾紛之發(fā)生不可避免的話，那么征遷糾紛化解機制之弊端則是糾紛化解不力并產(chǎn)生新矛盾的推手。因而，將農(nóng)村征遷糾紛納入法治解決軌道方為理性之策。

(一)政府公信：塔西佗陷阱之避免

“基層政府是國家法律在農(nóng)村的執(zhí)行者。法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施，依靠國家強制力保證實施是法律的基本特征之一。在缺乏法治傳統(tǒng)的農(nóng)村社會，農(nóng)村居民對法律的認(rèn)知除了來自電視、網(wǎng)絡(luò)和普法教育外，更多的則來自于對基層政府的執(zhí)法行為的認(rèn)識。”*周鐵濤：《基層政府主導(dǎo)農(nóng)村法治化治理的困境與路徑》，《湖湘論壇》2016年第3期。正是基于地方政府在法治國家建設(shè)進(jìn)程中的重要作用，依法行政往往會在依法治國方略中加以重點強調(diào)。然而，在我國農(nóng)村征遷實踐中，一些地方政府在農(nóng)村征遷啟動上的非法性、在征遷補償過程中的不一致性、在征遷糾紛化解上的強力性使其權(quán)威性受損。古羅馬時代的歷史學(xué)家塔西佗曾指出，當(dāng)政府部門失去公信力時，無論說真話還是假話，做好事還是壞事，都會被認(rèn)為是說假話、做壞事。地方政府的權(quán)威喪失勢必造成其在農(nóng)村征遷推進(jìn)進(jìn)程中的形象貶損，進(jìn)而影響行政權(quán)在社會治理中的效果。因此，基于政府示范效應(yīng)考慮，重塑地方政府公信力已迫在眉睫。

政府公信力來源于社會成員對其履職行為的認(rèn)可而賦予的信任。一般而言，政府公信力可基于如下四個方面加以判斷：1.政府應(yīng)是負(fù)責(zé)任的政府；2.政府應(yīng)是以民為本的服務(wù)型政府；3.政府應(yīng)是依法行政的政府；4.政府應(yīng)是透明的政府。與此標(biāo)準(zhǔn)相對照，一些地方政府在農(nóng)村征遷過程中的表現(xiàn)顯然是不合格的，其公信力喪失亦在情理之中。地方政府公信力之重拾，首先意味著政府角色的轉(zhuǎn)變，政府不應(yīng)是利益最大化博弈之一方，而應(yīng)是服務(wù)民眾之主體；其次意味著土地財政依賴之放棄，地方發(fā)展的資金之源應(yīng)來自于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。唯此，地方政府方能避免“塔西佗陷阱”。

(二)民眾參與：非暴力溝通與協(xié)商

事實證明，來自糾紛解決實踐的經(jīng)驗與認(rèn)知，能夠成為反思與修正決策失誤的實踐理性。實踐反復(fù)證明，矛盾糾紛化解機制在農(nóng)村征遷糾紛解決過程中不可或缺，但其成熟完善卻是一個長期復(fù)雜的漸進(jìn)過程。農(nóng)村征遷所獨有的特殊性決定了建構(gòu)矛盾糾紛化解機制的重要性。同樣，這一進(jìn)程必然充滿了矛盾沖突和不確定性。在“法治”“協(xié)商”話語日益為時代所推崇的話語情境下，通過對話協(xié)商和溝通并最終實現(xiàn)農(nóng)村征遷糾紛化解機制的法治建構(gòu)不失為一條可選擇路徑。

“實現(xiàn)一種治理秩序，必然要求摒除獨斷意志，建立一種商討的平臺和穩(wěn)定的預(yù)期?！?曹勝亮：《全面推進(jìn)依法治國的困境與求索——以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為視角》，《法學(xué)論壇》2015年第1期。程序參與性是程序正義的必然要求之一，其意指所有與程序處理結(jié)果利益相關(guān)者均能充分參與程序處理過程。此種參與既能滿足利益相關(guān)者充分的訴求表達(dá)，亦能避免其對程序處理過程公正性之懷疑。鑒于此，農(nóng)村征遷事關(guān)普通民眾的重大利益，被征遷民眾自應(yīng)享有充分參與之權(quán)利，如此方能確保程序正義之實現(xiàn)。常宇以B市X淺山新城建設(shè)項目為例，發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的征地拆遷并不能確保民意的充分表達(dá)。充分的民意參與主要體現(xiàn)在征地補償方面，而事關(guān)民眾利益的其他層面問題則鮮明體現(xiàn)為政府主導(dǎo)(見表3)。地方政府與被征遷民眾之間的矛盾沖突與民意參與有限不無關(guān)系。因此，建立農(nóng)村征遷過程中的民意全程參與極為重要。

表3 農(nóng)村城市化中決策的民意參與形式*常宇：《農(nóng)村城市化征地拆遷中的民意參與——以B市X淺山新城建設(shè)為例》，《江蘇社會科學(xué)》2012年第4期。

“合理性不是給定之物，而是通過與他人的溝通而持續(xù)獲致的。存在也必須存在一個不斷尋求最佳可能答案的過程；原則上，這一過程需經(jīng)由與所有其他人的持續(xù)對話而實現(xiàn)?！?[比]馬克·范·胡克：《法律的溝通之維》，孫國東譯，劉坤輪校，法律出版社2008年版，第15頁。在現(xiàn)行法律關(guān)于征遷問題之規(guī)定尚有缺陷之情境下，民意的充分參與事實上可以搭建地方政府與被征遷民眾之間溝通的橋梁，有利于防止征遷糾紛之升級并最終有益于征遷糾紛之解決。民眾參與征遷過程的核心目的不是消除征遷糾紛，而是基于暢通的渠道表達(dá)防范不理性的暴力沖突發(fā)生。在中國文化語境里，非暴力(暴力消退后，自然流露的愛)溝通能夠充分發(fā)揮其作用，“即使在逆境中，它們也能使人樂于互助?！?[美]馬歇爾·盧森堡：《非暴力溝通》，阮胤華譯，華夏出版社2016年版，第3頁。民眾參與恰是非暴力溝通的重要形式，征遷糾紛化解的理想場景極有可能在此過程中得以彰顯。

(三)良法善治：治理現(xiàn)代化之路徑

亞里士多德指出：“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律。”*[古希臘]亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館1997年版，第199頁。良法是法治之前提。當(dāng)前我國農(nóng)村征遷矛盾多發(fā)與制定法之不彰息息相關(guān)：一則“公共利益”缺乏明確界定，容易引致實踐中的理解泛化；二則補償標(biāo)準(zhǔn)保守，與社會發(fā)展脫節(jié)。因而，農(nóng)村征遷納入法治軌道的第一步即為“良法之制定”。守法為法治之結(jié)果，但此結(jié)果不會自然而生成。善治則是國家治理的理想狀態(tài)?！昂唵蔚卣f，善治就是公共利益最大化的治理過程，其本質(zhì)特征就是國家與社會處于最佳狀態(tài)，是政府與公民對社會政治事務(wù)的協(xié)同治理，或稱官民共治”*俞可平：《論國家治理現(xiàn)代化》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2014年版，第3頁。。誠如前文所析，農(nóng)村征遷糾紛化解局部表現(xiàn)為“偏離法治”之傾向，顯而易見，農(nóng)村征遷多有不合法之處。與此同時，征遷各方多關(guān)注自身利益最大化，遑論善治追求的“公共利益最大化”。不難看出，理順農(nóng)村征遷問題，讓其在現(xiàn)代法治框架內(nèi)有序推進(jìn)，既需良法，亦要善治。

五、結(jié)語

社會愈發(fā)達(dá)、社會關(guān)系愈復(fù)雜，社會矛盾糾紛的多元化程度愈高。農(nóng)村征遷面臨的矛盾糾紛，既有可能是地方性的，也有可能是區(qū)域性的。地方性矛盾在原有的行政區(qū)劃框架內(nèi)即可解決。而對于區(qū)域性矛盾糾紛，如果涉及多方利益的整體協(xié)調(diào)，則需要地方公權(quán)力的適時介入。積極探索農(nóng)村征遷糾紛化解的合理機制，既是我國城鎮(zhèn)化推進(jìn)的迫切需要，又是一個成熟社會的標(biāo)志。鑒于農(nóng)村征遷所面臨矛盾糾紛樣態(tài)的“豐富多彩性”，應(yīng)對此類多彩樣態(tài)的矛盾糾紛的化解機制必然是多元的。城鎮(zhèn)化加速發(fā)展必然伴隨著農(nóng)村征遷，農(nóng)村征遷則必然伴隨著諸種矛盾糾紛，但上述兩個“必然”并不必然導(dǎo)致征遷糾紛的不可控。農(nóng)村征遷糾紛的升級與利益分配未理順直接相關(guān)。因此，“實體正義”與“程序正義”的雙重實現(xiàn)方能解決征遷糾紛化解的法治化難題。

同時，蓋因農(nóng)村征遷涉及諸多復(fù)雜事項，農(nóng)村征遷糾紛化解進(jìn)程是一個長期復(fù)雜的過程。農(nóng)村征遷糾紛化解過程中面臨的諸種障礙之消解，絕不可能在短時期內(nèi)達(dá)成。因而，任何宏偉目標(biāo)達(dá)成的背后，除了合理地規(guī)劃和不懈地努力之外，保持足夠的耐心同樣重要?；谵r(nóng)村征遷引發(fā)矛盾糾紛的多樣性和特殊性，探索建構(gòu)高效矛盾糾紛化解機制，通過立法規(guī)范矛盾糾紛化解符合法治國家建設(shè)之本意。但需警醒的是，真正在社會治理中發(fā)揮作用的，往往是社會關(guān)系自身根據(jù)需要產(chǎn)生的規(guī)則和制裁機制以及道德等輔助機制，法律僅僅是通過強制力設(shè)定基本框架和邊界而已。如果前一套機制無效或低效，法律往往也很難促使其發(fā)揮作用。因此，農(nóng)村征遷矛盾糾紛化解機制之建構(gòu)過程中，相應(yīng)機制應(yīng)當(dāng)經(jīng)歷實踐的充分“洗禮”，以保證法律與實踐的高度適應(yīng)。

需要特別關(guān)注的是，于中國普通民眾而言，土地、房屋具有財產(chǎn)和保障雙重價值，農(nóng)村房屋、土地還隱含著代際保障功能。雖然我們并不否認(rèn)個別征遷者存在漫天要價的不合理行為，但總體而言，普通民眾的訴求并不過分。農(nóng)村征遷糾紛之理性解決是一項系統(tǒng)性的復(fù)雜工程，唯有綜合考量，方能建構(gòu)符合各方預(yù)期的合理制度，并據(jù)此推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，最終造福于廣大民眾。

(責(zé)任編輯：迎朝)

2017-01-15

陳 奎(1979—)，男，華北電力大學(xué)法政系副教授，中國社會科學(xué)院博士研究生，主要研究方向為司法制度。 蔡卓衡(1996—)，女，西南政法大學(xué)在讀，研究方向為行政法學(xué)。

本文系國家社科基金一般項目“基層治理中社會矛盾化解與法治保障研究”(項目編號：13BFX009)的階段性成果。

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1003-4145[2017]04-0104-06