摘 要：我國保障性住房作為惠及民生的一項重要制度，現(xiàn)有立法主要集中于前期分配而忽視退出及流轉機制的構建，這是制約住房保障制度循環(huán)發(fā)展的主要癥結所在。構建通暢有序的退出機制是使（刪去）保障性住房回歸“公共產品”價值屬性的基本特征。以租賃型與購置型為分野，旨在區(qū)別權屬的前提下明晰其退出原則與方式，從而對我國保障性住房退出機制的構建提出合理化建議。

關鍵詞：租賃型保障房；購置型保障房；退出機制；價值屬性

一、保障性住房體系的邏輯分野

我國保障性住房的內涵框定十分寬泛，就中國住宅市場二元體系而言，保障房是與商品房相對應的概念，普遍認為保障性住房包括：廉租房、公租房、經(jīng)濟適用房和限價房。從現(xiàn)有立法來看，我國保障性住房種類繁雜并存在擴張解釋嫌疑，若不明晰其具體類型，既難以對其退出機制進行整體性把握，也無法與保障性住房發(fā)展的最新動態(tài)形成回應。目前，在我國保障性住房開發(fā)建設中，根據(jù)其產權性質可分為兩類：以廉租房、公共租賃住房（簡稱公租房）為主的租賃型保障房，和以經(jīng)濟適用房、限價房為主體的購置型保障房。這種分類標準有助于更好地呈現(xiàn)各類保障性住房的物權屬性，梳理其現(xiàn)有立法及制度缺陷，并根據(jù)權利性質、內容范圍、運行邏輯設計合理有效的保障性住房退出機制。

二、現(xiàn)行保障性住房退出機制存在的問題檢視

（一）租賃型保障房退出中存在的典型問題

1.退出標準認定模糊

現(xiàn)行《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》規(guī)定，廉租住房承租家庭當家庭收入超過當年最低收入標準時，應當及時報告房地產行政主管部門，并按期騰退已承租的廉租住房?！赌暇┦辛庾》勘Ｕ霞殑t》規(guī)定因家庭收入、居住條件等發(fā)生變化，已不再符合保障條件的家庭，市房改辦應取消其廉租住房保障資格，收回承租的實物配租住房、保障性住房補貼或停止發(fā)放租賃住房補貼。實際問題是：城市居民家庭收入水平會經(jīng)常呈現(xiàn)波狀動態(tài)——對于租賃型保障房承租家庭而言，是按照連續(xù)幾個年度審查收入水平標準，還是只要收入超過標準就須強制退房？

2.保障體系缺乏有效銜接

租賃型保障房退出難問題是受保障對象主動退出的積極性不高。在以往管理過程中，各地將廉租房與公租房割裂管理，廉租房的受保對象一旦收入變化則面臨退房壓力，亦或尋租新房源再享受公租房租金補貼。對于租賃型保障房，最主要問題則在于從不同時期具體情況出發(fā)以食物供應和需求補貼等方式組合滿足租賃型保障對象的需求。③從各地實踐看，多將廉租房與公租房的退出分立管理，并未認識到二者保障對象的關聯(lián)性，在租賃型保障房體系內也未建立相互銜接的制度機制，各地法規(guī)政策中常常出現(xiàn)“一刀切”做法。這不僅難以保證騰退機制的有效運轉，也無法實現(xiàn)租賃型保障房制度的循環(huán)累積效應。

（二）購置型保障房退出機制中出現(xiàn)的主要問題

1.退出交易方式規(guī)制不一

目前我國在經(jīng)濟適用房領域，相應確立了較為明確的退出交易規(guī)則。④而限價房上市交易領域卻始終無法統(tǒng)一立法，各地方規(guī)范性混亂無序，具體標準參差不齊。如《廣州市限價商品住宅銷售管理辦法》⑤規(guī)定權屬登記滿5年，如果要上市或取得完全產權，要繳納契稅課稅價格與原價差價的70%作為土地收益價款給政府；《寧波市限價房管理辦法》⑥規(guī)定三年內因工作調離、因病致貧等特殊原因確需轉讓限價房的，須經(jīng)當?shù)刈》勘Ｕ蠙C構批準方可上市交易。如上，我國購置型保障房退出交易的制度缺位以及各地規(guī)制不一的局面，造成了保障房系統(tǒng)的內部混亂。

2.政府回購主體慣常性缺失

我國現(xiàn)行購置型保障房上市交易平臺中，《經(jīng)濟適用住房管理辦法》規(guī)定轉讓未滿五年的購置型保障房，必須由國家回購，5年以上的購置型保障房，政府亦有優(yōu)先回購權；與此同時，也規(guī)定購房人可以向政府繳納土地收益價款后取得保障性住房的完全產權。⑦因此在現(xiàn)有法律體制下，“優(yōu)先回購權”與“可以”二者之間關系應如何理解，現(xiàn)有表述未能厘清二者邏輯，在后期相關法規(guī)文件中需進一步明確。并且從各地實踐來看，法律雖規(guī)定了政府的優(yōu)先回購權，但由于政府職能滯后與監(jiān)管缺位，各地的購置型保障房往往繞過政府的回購領域，成為購房者利益尋租的場域。

三、保障性住房退出機制的對策建議

（一）出臺高位階立法，避免地方性法規(guī)混亂不一

目前，我國住房保障制度在許多方面僅規(guī)定了基本框架，對于具體操作方法缺乏細則化和程序化規(guī)定。尤其在退出機制的標準認定、懲罰方式方面，缺少嚴格的法律規(guī)制?？梢钥紤]在各地方現(xiàn)有保障房政策基礎上出臺《保障性住房退出管理條例》，或在未來統(tǒng)一保障性住房基本法中加以明確規(guī)定。

（二）設置專業(yè)化管理機構，明晰政府責任

設立專門的保障性住房管理機構，還需明確政府的行政責任，就保障性住房退出而言，從資格審查至準入，無一不屬于一種授益型行政行為⑧。就保障性住房退出方式中的強制退出來講，屬于授益型行政行為的撤回。而授益型行政行為的撤回，是對行政相對人信賴利益的一種潛在破壞，必須有明確的標準與程序。在保障性住房領域的退出環(huán)節(jié)，政府應強化其在審查管理中的主體地位，在現(xiàn)行保障部門較為分散的情況下，行政部門不作為往往導致退出審查不到位、違規(guī)亂象滋生。如能強化行政主體的行政地位和權力機制，不僅可以使保障性住房政策得到具體貫徹，同時能夠有效地確保退出機制的有效運行。

（三）實現(xiàn)多梯度騰退管控，建立循環(huán)型交易機制

建立多梯度的保障性住房騰退機制，具體包括保障性住房同類型間的平滑性退出與不同類型間的騰退式退出。⑨其中，同種類間的平滑性退出是指在租賃型保障房內部的轉換。2015年，住建部要求全面實現(xiàn)廉租房與公租房的并軌運行，已為這一退出模式掃清障礙。同理，可在租賃型保障房系統(tǒng)內通過廉租房租金遞增機制實現(xiàn)保障房的平滑性退出。例如，自應退回廉租房起6個月內，廉租房租金交納可按照6-9個月內提升租金為150%、9-12個月提升為200%…最后達到或接近市場租賃價格⑩。從而實現(xiàn)廉租房與公共租賃住房的并軌管理。

注釋：

①根據(jù)《國務院發(fā)展改革委員會關于2013年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見的通知》（國發(fā)[2013]20號）和《國務院辦公廳關于保障性安居工程建設和管理的指導意見》（國辦發(fā)[2011]45號）等文件精神。住建部要求各地公共租賃住房和廉租住房并軌運行，并軌后統(tǒng)稱為公共租賃住房。

②《南京市廉租房保障實施細則》第26條。

③不論是《經(jīng)濟適用住房管理辦法》亦或各地方性法規(guī)均規(guī)定，經(jīng)濟適用房不滿五年的原則上不可上市交易，但住滿5年，購房人上市轉讓經(jīng)濟適用住房的，應按照屆時同地段普通商品住房與經(jīng)濟適用住房差價的一定比例向政府交納土地收益等相關價款，具體交納比例由市、縣人民政府確定，政府可優(yōu)先回購；購房人也可以按照政府所定的標準向政府交納土地收益等相關價款后，取得完全產權。

④《廣州市限價商品住宅銷售管理辦法》第15條。

⑤《寧波市限價房管理辦法》第20條。

⑥《經(jīng)濟適用住房管理辦法》第30條。

⑦曹飛.我國保障房制度存在的問題及完善[J].鄭州大學學報，2013，（1）

⑧王笑等.論廉租房的審查退出[J].改革與開放.2014（1）

⑨賈春梅.保障房“轉換”式退出機制研究—騰退方式的有益補充[J].會計與經(jīng)濟研究.2013（1）

⑩李玲，小議建立廉租房的退出機制[J].中國房地產，2008，（10）

作者簡介：

張夢真（1991-），女，漢族，山東威海人，現(xiàn)為西安建筑科技大學文學院法學系，2014級法學專業(yè)碩士研究生。