●陳工 朱峰

臺(tái)灣地方政府債務(wù)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)化解：經(jīng)驗(yàn)與啟示

●陳工 朱峰

當(dāng)前我國(guó)大陸地區(qū)正處于全面深化財(cái)稅體制改革的重要時(shí)期，如何建立完善的地方政府債務(wù)發(fā)行與監(jiān)管體系是改革的重點(diǎn)兼難點(diǎn)，臺(tái)灣地區(qū)對(duì)地方政府性債務(wù)監(jiān)管的制度建設(shè)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)有一定比較借鑒意義。本文就臺(tái)灣地區(qū)地方政府債務(wù)的制度建設(shè)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管制度進(jìn)行了全面的介紹，對(duì)臺(tái)灣地區(qū)近年來(lái)應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行了總結(jié)，在此基礎(chǔ)上對(duì)大陸地區(qū)地方債監(jiān)管提出相應(yīng)的政策建議。

地方政府債務(wù) 臺(tái)灣地區(qū) 監(jiān)管制度 風(fēng)險(xiǎn)化解

陳工，教授、博士生導(dǎo)師。畢業(yè)于廈門(mén)大學(xué)，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，曾先后赴加拿大達(dá)爾豪西大學(xué)工商管理學(xué)院、英國(guó)萊斯特大學(xué)管理中心、英國(guó)赫爾大學(xué)做高級(jí)訪(fǎng)問(wèn)學(xué)者。福建省人文社科研究基地公共財(cái)政研究中心副主任、北京大學(xué)中國(guó)公共財(cái)政研究中心客座研究員。主要社會(huì)兼職有：中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)理事、全國(guó)高校財(cái)政學(xué)教學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事、全國(guó)政府預(yù)算研究會(huì)學(xué)術(shù)委員會(huì)委員、廈門(mén)市財(cái)政學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)等。曾任廈門(mén)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)政系主任，廈門(mén)大學(xué)研究生院副院長(zhǎng)。

主要學(xué)術(shù)研究方向：財(cái)政理論與政策、財(cái)政管理與制度、稅收理論與實(shí)務(wù)、公共經(jīng)濟(jì)與管理?？蒲谐晒矫?，正式出版著作主要有《政府預(yù)算與管理》《公共支出管理研究》《財(cái)政支出管理與績(jī)效評(píng)價(jià)》《財(cái)政學(xué)》《我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)融資問(wèn)題研究》等10本（含專(zhuān)著與合著），在《財(cái)政研究》《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》等公開(kāi)學(xué)術(shù)刊物上發(fā)表論文60多篇。承擔(dān)了多項(xiàng)國(guó)家級(jí)、省部級(jí)和地方政府的課題。在教學(xué)上，陳工教授作為主持人之一的《財(cái)政學(xué)專(zhuān)業(yè)多層次人才培養(yǎng)與課程體系創(chuàng)新》和《財(cái)政學(xué)》兩個(gè)項(xiàng)目，一是獲國(guó)家級(jí)教學(xué)成果獎(jiǎng)二等獎(jiǎng)，另一個(gè)是獲國(guó)家級(jí)精品課程。2009年獲寶鋼優(yōu)秀教師獎(jiǎng)。2014年主持的《財(cái)政學(xué)》課程獲國(guó)家精品資源共享課立項(xiàng)建設(shè)。

近年來(lái)，我國(guó)大陸地區(qū)地方政府債務(wù)規(guī)模呈現(xiàn)出快速上升的趨勢(shì)。根據(jù)社科院發(fā)布的《中國(guó)國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表2015》，我國(guó)地方政府總負(fù)債在2014年末達(dá)30.28萬(wàn)億元，而地方融資平臺(tái)的債務(wù)在其中占據(jù)較大比重；地方政府的杠桿率達(dá)到了42.7%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)中央政府15.1%的杠桿率。國(guó)務(wù)院在《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見(jiàn)》中提出要限制地方政府債務(wù)規(guī)模，將地方政府債務(wù)分類(lèi)納入預(yù)算管理，逐步建立以債券融資為主要手段的地方政府債務(wù)融資制度，這為地方債監(jiān)管制度建設(shè)指明了方向。

由于全球金融危機(jī)影響的持續(xù)性，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)近年來(lái)也面臨著較為嚴(yán)峻的地方政府債務(wù)問(wèn)題。根據(jù)臺(tái)灣地區(qū)財(cái)政主管部門(mén)相關(guān)報(bào)告，截至2016年1月底，臺(tái)灣地區(qū)地方政府的自?xún)敽头亲詢(xún)攤鶆?wù)共計(jì)10752億元新臺(tái)幣（約合人民幣2154億元），2004年來(lái)臺(tái)灣地區(qū)的長(zhǎng)期（一年以上）和短期（一年以?xún)?nèi)）債務(wù)大致呈現(xiàn)上升的趨勢(shì)（圖1）。

圖1 臺(tái)灣地區(qū)2004-2015年債務(wù)情況（單位：百萬(wàn)元新臺(tái)幣）

臺(tái)灣地方政府債務(wù)從舉借到監(jiān)管都有著較為成熟完整的制度體系，近年來(lái)臺(tái)灣地區(qū)為了應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)問(wèn)題采取了一系列措施，有著一定的比較借鑒意義。因此本文將就臺(tái)灣地區(qū)地方政府性債務(wù)的監(jiān)管制度進(jìn)行詳細(xì)介紹和分析，在比較中對(duì)大陸地區(qū)地方債發(fā)行監(jiān)管提出相應(yīng)的政策建議。

一、臺(tái)灣地方債的監(jiān)管制度

（一）臺(tái)灣地方政府債務(wù)融資的制度依據(jù)和監(jiān)管規(guī)定

臺(tái)灣地區(qū)“憲法”規(guī)定臺(tái)灣地區(qū)的地方政府為“省”和“縣”；“地方制度法”則進(jìn)一步規(guī)定了與“省”并列的“直轄市”，且“省”下設(shè)縣、市，縣下設(shè)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和縣轄市。在這樣的地方政府層級(jí)劃分之下，臺(tái)灣通過(guò)不同制度賦予了地方政府舉債的權(quán)力?！皯椃ā辟x予臺(tái)灣“省政府”和縣政府進(jìn)行債務(wù)融資的權(quán)力，“地方制度法”將“直轄市”和縣政府所擔(dān)負(fù)的公共債務(wù)確定為自治事項(xiàng)，并規(guī)定“直轄市”和縣一級(jí)財(cái)政赤字允許發(fā)行公債彌補(bǔ)，鄉(xiāng)一級(jí)財(cái)政所產(chǎn)生的預(yù)算赤字允許使用借款彌補(bǔ)。

為了規(guī)范各級(jí)地方政府的債務(wù)融資行為，臺(tái)灣制定了“公共債務(wù)法”，規(guī)定臺(tái)灣地方政府債務(wù)舉借實(shí)行較為嚴(yán)格的審批制，“中央政府”對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格管控。地方政府債務(wù)的形式包括“直轄市”和縣（市）政府所發(fā)行的公債、公庫(kù)券以及其他籌措的各項(xiàng)借款，還有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市）政府籌措的各項(xiàng)借款?！爸陛犑小薄⒖h（市）政府的債務(wù)由行政主管部門(mén)監(jiān)管，而鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市）政府的債務(wù)由縣政府監(jiān)管。

針對(duì)地方政府的舉債規(guī)模，“公共債務(wù)法”設(shè)置了一系列的量化指標(biāo)，主要包括：

1、對(duì)地方政府舉借的一年以上公共債務(wù)余額予以限制。其中“直轄市”不得超過(guò)三年內(nèi)“名義GDP”的7.65%，縣（市）不得超過(guò)1.63%，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市）不得超過(guò)0.12%。2014年后各“直轄市”新舉借的一年以上自?xún)攤鶆?wù)占前三年度“名義GDP”的比例不得超過(guò)以下兩項(xiàng)的合計(jì)數(shù)：一是“直轄市”固有分配比例，臺(tái)北為0.62%，高雄為0.15%，臺(tái)中0.1%，臺(tái)南0.1%，桃園縣0.1%；二是按各“直轄市”三年內(nèi)本級(jí)財(cái)政收入占財(cái)政總收入為權(quán)數(shù)計(jì)算的分配比率。

2、縣（市）以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市）所舉借的一年以上自?xún)斝詡鶆?wù)的未償余額占預(yù)算總額級(jí)特別支出的比率分別不得超過(guò)50%和25%。各級(jí)地方政府總預(yù)算及特別預(yù)算每年舉債額度不得超過(guò)以下兩項(xiàng)的合計(jì)數(shù)：前兩個(gè)年度總預(yù)算及特別預(yù)算支出總額50%的平均數(shù)；上述平均數(shù)乘以前三年自籌財(cái)源決算數(shù)的平均增長(zhǎng)率后的數(shù)額。

3、各地方政府所舉借一年以?xún)?nèi)的短期公共債務(wù)不得超過(guò)當(dāng)年總預(yù)算和特別預(yù)算支出總額的30%。當(dāng)各項(xiàng)地方政府性債務(wù)超過(guò)以上上限時(shí)，這些債務(wù)所屬的地方政府按規(guī)定不得繼續(xù)進(jìn)行債務(wù)融資，上級(jí)政府會(huì)下令其他部門(mén)停止對(duì)這些地方政府的借債；對(duì)出現(xiàn)超額舉債、違規(guī)舉債等行為的地方政府，上級(jí)政府有權(quán)減少其轉(zhuǎn)移支付，并對(duì)行政長(zhǎng)官予以嚴(yán)厲懲罰。

（二）臺(tái)灣地方政府債務(wù)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)

2013年之前，臺(tái)灣地方政府債務(wù)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)為各地方政府的上一級(jí)政府。然而近年來(lái)隨著臺(tái)灣地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷上升，原有的監(jiān)督機(jī)制已經(jīng)難以滿(mǎn)足防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的需要。因此在2013年新修訂的“公共債務(wù)法”實(shí)施之后，“中央”和部分地方政府各自成立了“公共債務(wù)管理委員會(huì)”，其職責(zé)為對(duì)各級(jí)政府債務(wù)情況實(shí)施專(zhuān)門(mén)審核。

一般而言，“地方公共債務(wù)管理委員會(huì)”在“直轄市”、縣（市）一級(jí)政府設(shè)立，而鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市）一級(jí)政府的公共債務(wù)由其所屬縣一級(jí)委員會(huì)進(jìn)行審核?！暗胤焦矀鶆?wù)委員會(huì)”包括一名主任委員和若干名其他委員。前者由地方政府的行政長(zhǎng)官兼任或派員兼任，其余委員則由政府內(nèi)部有關(guān)部門(mén)人員以及財(cái)會(huì)、金融等相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家和學(xué)者兼任，每一屆委員會(huì)任期為三年，每年需要召開(kāi)一次會(huì)議。

“公共債務(wù)管理委員會(huì)”的管理事項(xiàng)主要包括：評(píng)審地方政府自身負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，確認(rèn)地方政府是否喪失已有償債來(lái)源，評(píng)審地方政府債務(wù)的其他相關(guān)事項(xiàng)，審議債務(wù)改善計(jì)劃及其實(shí)施日程表等。在“公共債務(wù)管理委員會(huì)”的監(jiān)督下，地方政府每年都要在總預(yù)算案中編制自?xún)斝詡鶆?wù)的舉借和償還方案，并提交“公共債務(wù)管理委員會(huì)”審議。地方政府自?xún)斝詡鶆?wù)（有明確償還資金來(lái)源的地方政府債務(wù)）的舉借和償還方案只有由“公共債務(wù)管理委員會(huì)”審議通過(guò)，并納入預(yù)算之后才成為合規(guī)債務(wù)，其追加（減）也需要由“公共債務(wù)管理委員會(huì)”審議。

地方政府在向“公共債務(wù)管理委員會(huì)”提交自?xún)斝詡鶆?wù)的舉借和償還方案時(shí)，需要提交以下文件：每一年的債務(wù)融資方式、債務(wù)期限、金額、利率和資金用途等信息；資本項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)所得的現(xiàn)金流有關(guān)信息，以及用于該項(xiàng)目的償債資金來(lái)源；各年度的償債計(jì)劃和償債來(lái)源，并對(duì)其可行性進(jìn)行評(píng)估，說(shuō)明評(píng)估方法以及認(rèn)定原因等等。

“公共債務(wù)管理委員會(huì)”對(duì)地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)實(shí)行嚴(yán)格的管控。地方政府舉借的一年以上債務(wù)達(dá)到“公共債務(wù)法”所規(guī)定債務(wù)上限的90%時(shí)，其應(yīng)當(dāng)制定債務(wù)改善計(jì)劃及日程表，同時(shí)向“公共債務(wù)管理委員會(huì)”提交一系列相關(guān)文件，對(duì)地方政府財(cái)政收支運(yùn)行情況進(jìn)行分析，說(shuō)明其所舉借債務(wù)到達(dá)規(guī)定上限90%的原因；同時(shí)，制定開(kāi)源節(jié)流的具體措施以及改善債務(wù)狀況的年度計(jì)劃。

（三）臺(tái)灣地方政府債券的市場(chǎng)監(jiān)管

臺(tái)灣地方政府可以通過(guò)發(fā)行債券的方法進(jìn)行債務(wù)融資，但大多數(shù)地方政府僅能通過(guò)柜臺(tái)交易的方法發(fā)行，能夠面向公開(kāi)市場(chǎng)發(fā)行債券的地方政府目前僅有高雄市和臺(tái)北市（截至2015年）。臺(tái)灣的地方政府債券一般由所屬地方政府發(fā)行，由“省屬行庫(kù)”或市銀行承銷(xiāo)。交易方式可以采用營(yíng)業(yè)場(chǎng)所議價(jià)交易，也可以通過(guò)柜臺(tái)買(mǎi)賣(mài)中心的固定收益證券交易系統(tǒng)交易，由集保所結(jié)算交割。

臺(tái)灣地方政府債券的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)為“金融監(jiān)督管理委員會(huì)”，其監(jiān)管流程與一般公司債券一致。地方政府債券在金融市場(chǎng)監(jiān)管的主要依據(jù)為“證券交易法”，將政府公債與公司股票、公司債券及其他形式的有價(jià)證券納入管理范圍。此外，還有一些部門(mén)法規(guī)對(duì)地方政府債券的具體交易流程進(jìn)行規(guī)范，如相關(guān)法規(guī)規(guī)定地方政府公債的票面利率應(yīng)為固定利率，并限定了對(duì)債券每日的參考收益率和價(jià)格計(jì)算方式。

除了統(tǒng)一的金融市場(chǎng)法規(guī)之外，臺(tái)灣地方政府債券的發(fā)行單位也對(duì)自己發(fā)行債券的行為作出了規(guī)范。臺(tái)北市和高雄市分別制定了《臺(tái)北市建設(shè)公債發(fā)行自治條例》以及《高雄市債務(wù)基金公債發(fā)行及管理辦法》，這些地方性法規(guī)對(duì)地方政府債券的發(fā)行方式、承銷(xiāo)單位以及各類(lèi)事項(xiàng)的決定主體都進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定，是對(duì)“證券交易法”較為有力的補(bǔ)充。

二、臺(tái)灣地方政府應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的措施

近年來(lái)，由于經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不利影響，臺(tái)灣地方政府的財(cái)政收入增速逐步放緩，然而地方政府的支出壓力并未相應(yīng)減輕，反而有所增加：社保支出規(guī)模在逐年增大，這使得社?；鸫嬖谄飘a(chǎn)的危險(xiǎn)；政府職員薪酬支出壓力較大，一些縣市地方政府的職員薪酬占自有財(cái)源比重超過(guò)100%?！爸醒胝睘榱舜碳そ?jīng)濟(jì)發(fā)展采取了一系列減稅措施，這些措施無(wú)疑降低了地方政府的財(cái)政收入。在收支增長(zhǎng)不平衡的形勢(shì)下，臺(tái)灣地方政府的債務(wù)融資需求迅速上升，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)屢屢突破紅線(xiàn)，限制地方政府債務(wù)規(guī)模、保障地方政府的財(cái)務(wù)健康狀況等問(wèn)題亟待解決。

針對(duì)這一情況，臺(tái)灣地區(qū)的財(cái)政部門(mén)采取了一系列措施進(jìn)行應(yīng)對(duì)。

（一）在每個(gè)地方政府設(shè)置“地方政府債務(wù)鐘”，提升地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)

臺(tái)灣財(cái)政主管部門(mén)在2012年發(fā)布了“地方政府公共債務(wù)揭露注意事項(xiàng)”，規(guī)定從2012年7月10日起，各個(gè)地方政府在每月10日必須在各自的網(wǎng)站上公布自己的債務(wù)鐘，公告的內(nèi)容包括前1個(gè)月的各項(xiàng)債務(wù)余額以及平均每人負(fù)擔(dān)債務(wù)金額。財(cái)政主管部門(mén)則在匯總各地方政府資料后，于每月25日前在其網(wǎng)站上公告“各級(jí)政府公共債務(wù)統(tǒng)計(jì)表”。這一舉措極大地提升了地方政府債務(wù)舉借情況的透明度，使社會(huì)公眾對(duì)地方政府的債務(wù)危機(jī)有了直觀的認(rèn)識(shí)。

（二）修改“公共債務(wù)法”，提高地方政府債務(wù)上限

臺(tái)灣還通過(guò)修改“公共債務(wù)法”提高地方政府的債務(wù)上限，將政府的債務(wù)上限總額從三年內(nèi)“GDP平均數(shù)”的48%調(diào)高至50%，其中“直轄市”從5.4%調(diào)整至7.65%，并取消了臺(tái)北市和高雄市的特別債務(wù)限額；縣以下政府的累計(jì)未償還債務(wù)余額占年度預(yù)算支出比重從15%調(diào)整至50%。除此之外，“公共債務(wù)法”還對(duì)臺(tái)灣各個(gè)地方政府債務(wù)上限進(jìn)行了特別規(guī)定，使得地方政府債務(wù)融資空間得以擴(kuò)張的同時(shí)，其債務(wù)融資行為仍受到一定約束。

（三）財(cái)政主管部門(mén)成立“健全小組”，推動(dòng)地方政府債務(wù)管理的規(guī)范化

財(cái)政主管部門(mén)為規(guī)范地方政府舉借債務(wù)的行為成立了相應(yīng)的“財(cái)政健全小組”，并于2012年7月至8月在各個(gè)地方政府開(kāi)展地方財(cái)政座談會(huì)，重點(diǎn)推行以下財(cái)政制度改革措施：

1、研究修改“財(cái)政收支劃分法”，重新劃分“中央”與地方之間的財(cái)政收入，并增加促進(jìn)地方政府開(kāi)源節(jié)流的相關(guān)條款。新修訂的“財(cái)政收支劃分法”擴(kuò)大了地方政府的稅收分成，各級(jí)地方政府分得遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅的60%，并獲得原來(lái)歸“中央”統(tǒng)籌劃分的土地增值稅收入；“中央政府”統(tǒng)籌分配給地方政府的稅收份額有所擴(kuò)大，其中營(yíng)業(yè)稅及貨物稅這兩個(gè)主要稅種分配給地方的份額有所上升；將由“中央政府”統(tǒng)一分成的稅款按照公式分配給各個(gè)地方政府，85%彌補(bǔ)各個(gè)地方政府的收支差額和基本建設(shè)需要，15%作為對(duì)地方政府財(cái)政努力程度的獎(jiǎng)勵(lì)；增加提升地方財(cái)政紀(jì)律及開(kāi)源節(jié)流績(jī)效的獎(jiǎng)勵(lì)或處罰措施，對(duì)開(kāi)源節(jié)流得力的地方政府給予一般性輔助款獎(jiǎng)勵(lì)。

2、推動(dòng)提升政府財(cái)務(wù)效能方案以及地方財(cái)政輔導(dǎo)方案。為了使得財(cái)政資金得以集約高效利用，財(cái)政主管部門(mén)大力推行“推動(dòng)提升政府財(cái)務(wù)效能方案”。該方案的主要內(nèi)容包括收支管理、效能管理、策略管理以及制度管理四個(gè)方面，其實(shí)施目標(biāo)包括使財(cái)政資金得到靈活運(yùn)用，提升財(cái)務(wù)計(jì)劃執(zhí)行效率，調(diào)整業(yè)務(wù)推動(dòng)策略，改進(jìn)財(cái)務(wù)管理制度，增加財(cái)政收入等。

除此之外，還推行了“地方財(cái)政輔導(dǎo)方案”，對(duì)地方政府的財(cái)務(wù)管理進(jìn)行量化考核?？己朔秶ü珟?kù)管理、財(cái)務(wù)管理、債務(wù)管理、公產(chǎn)管理四個(gè)方面的內(nèi)容，財(cái)政主管部門(mén)對(duì)各項(xiàng)考核內(nèi)容均設(shè)立了詳細(xì)的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，每年都會(huì)將各個(gè)地方政府的評(píng)分狀況予以匯總，并對(duì)考核成績(jī)優(yōu)秀的地方政府給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，如增加每年對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付額度等。

3、將執(zhí)行“開(kāi)源節(jié)流”的模范案例予以匯總，供其他各個(gè)地方政府借鑒。例如，臺(tái)北市在2010年舉行國(guó)際園藝博覽會(huì)中，通過(guò)PPP、招募志愿者、與金融機(jī)構(gòu)合作等方式節(jié)省了大量財(cái)政資金，并帶動(dòng)轄內(nèi)多項(xiàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為財(cái)政收入的增加提供了基礎(chǔ)；臺(tái)中市在進(jìn)行轄內(nèi)公有市場(chǎng)用地開(kāi)發(fā)時(shí)大膽采用BOT方式，充分發(fā)揮民間機(jī)構(gòu)在現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)管理上的優(yōu)勢(shì)，規(guī)劃設(shè)置購(gòu)物市場(chǎng)，創(chuàng)造了大量就業(yè)崗位，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并獲得了大量財(cái)政收入。

三、臺(tái)灣地方債監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)評(píng)述及比較借鑒

就臺(tái)灣地區(qū)地方債相關(guān)監(jiān)管制度進(jìn)行總結(jié)后我們看到，臺(tái)灣地區(qū)對(duì)于地方政府債務(wù)的監(jiān)管制度形成了一套體系，該制度體系隨著經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化進(jìn)行了不斷調(diào)整，以更好地應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（一）臺(tái)灣地區(qū)地方政府債務(wù)監(jiān)管的特點(diǎn)

一是臺(tái)灣的地方政府進(jìn)行債務(wù)融資的權(quán)力有著一系列制度的保障，而其地方政府債務(wù)監(jiān)管的制度體系經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展已相對(duì)成熟。然而我們也看到，臺(tái)灣地方債的監(jiān)管總體上仍然以上級(jí)政府管理控制為主，機(jī)構(gòu)監(jiān)督和公眾監(jiān)督還處于從屬地位。按照臺(tái)灣地區(qū)地方政府債務(wù)管理的基本法“公共債務(wù)法”，上級(jí)政府負(fù)有管控下級(jí)地方政府債務(wù)的重要責(zé)任，同時(shí)其對(duì)下級(jí)政府債務(wù)進(jìn)行干預(yù)的權(quán)力也很大，主要手段包括禁止其他機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府的借款、減少對(duì)下級(jí)地方政府的轉(zhuǎn)移支付，乃至直接處罰相應(yīng)的政府官員，這使得地方政府官員的財(cái)政責(zé)任明顯體現(xiàn)為對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)的形式。而“公共債務(wù)管理委員會(huì)”和社會(huì)公眾對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)督的地位相對(duì)而言重要性較低，原因在于相關(guān)制度建設(shè)起步較晚，其對(duì)地方政府官員的影響力需經(jīng)過(guò)一段時(shí)間才能得以體現(xiàn)。

二是為了有效控制地方政府債務(wù)規(guī)模，臺(tái)灣學(xué)習(xí)借鑒了先進(jìn)的地方政府管理制度，并且取得了較為明顯的成效。但我們也看到，這些制度的引進(jìn)和吸收時(shí)間并不長(zhǎng)，相應(yīng)制度的完善還需要一段時(shí)間的磨合。以2013年后相繼成立的“公共債務(wù)管理委員會(huì)”為例，其成立的一個(gè)重要目標(biāo)是為了設(shè)置專(zhuān)門(mén)的地方政府債務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，以遏制地方政府債務(wù)不斷擴(kuò)張的勢(shì)頭。然而，我們看到這些管理委員會(huì)的負(fù)責(zé)人仍然以地方政府行政長(zhǎng)官及其派遣成員擔(dān)任，這使得該機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性相對(duì)不足。以澳大利亞為例，其所成立的聯(lián)邦借款委員會(huì)與地方政府之間呈現(xiàn)出相對(duì)獨(dú)立的關(guān)系，該委員會(huì)能夠全面、自主地對(duì)各個(gè)地方政府所舉借債務(wù)進(jìn)行調(diào)整和監(jiān)督，對(duì)其債務(wù)規(guī)模實(shí)現(xiàn)有效控制。較之于發(fā)達(dá)國(guó)家的成熟經(jīng)驗(yàn)，臺(tái)灣地區(qū)相關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性還有待加強(qiáng)。

三是臺(tái)灣地區(qū)地方政府能夠利用債券等工具通過(guò)金融市場(chǎng)進(jìn)行融資，近年來(lái)地方政府也逐步重視債券融資，這有利于利用市場(chǎng)機(jī)制控制地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。然而當(dāng)前臺(tái)灣地區(qū)地方政府債券的發(fā)行規(guī)模較小，而市場(chǎng)監(jiān)管制度尚不夠完善。按照規(guī)定，臺(tái)灣地方政府能夠公開(kāi)發(fā)行債券，通過(guò)柜臺(tái)交易的方式進(jìn)行融資，但根據(jù)相關(guān)資料僅有臺(tái)北和高雄兩個(gè)城市通過(guò)公開(kāi)發(fā)行的方式進(jìn)行債務(wù)融資，其他地方政府的債務(wù)融資規(guī)模偏小，而且其所發(fā)行債券的投資人相對(duì)有限。發(fā)達(dá)國(guó)家在地方政府債券融資方面已經(jīng)有了非常成熟的經(jīng)驗(yàn)，尤其是美國(guó)有著上百年的債券融資歷史，地方政府所發(fā)行的市政債券有著發(fā)行規(guī)模大、信譽(yù)良好的特點(diǎn)，同時(shí)針對(duì)市政債券的發(fā)行及交易有著一套成熟完整的法律體系作為保障。在市政債券的市場(chǎng)監(jiān)管方面，美國(guó)甚至成立了除聯(lián)邦證券委員會(huì)之外的專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)——聯(lián)邦市政債券規(guī)則制定委員會(huì)。與其相比，臺(tái)灣地區(qū)地方政府的債券融資還需要進(jìn)一步的發(fā)展。

四是為了化解金融危機(jī)后地方政府不斷增加的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，臺(tái)灣地區(qū)各個(gè)政府部門(mén)采取了一系列措施予以化解，特別是財(cái)政主管部門(mén)成立的“財(cái)政健全小組”為控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)做了大量的工作。總體來(lái)看，臺(tái)灣地區(qū)所采取的這些措施比較符合本地區(qū)實(shí)際情況，在推動(dòng)公共債務(wù)透明化、逐步化解自身所累積的公共債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面起了重要作用。當(dāng)前臺(tái)灣在化解地方政府債務(wù)危機(jī)方面還需要將已有的經(jīng)驗(yàn)予以總結(jié)，并進(jìn)一步將其納入相關(guān)制度體系。特別是要制定專(zhuān)門(mén)的“財(cái)政責(zé)任法”，將已有關(guān)于地方政府官員舉債過(guò)程中所需要承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行明確規(guī)定，增加專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾對(duì)地方政府官員在舉借債務(wù)過(guò)程中的監(jiān)督手段，使得地方政府官員在舉借債務(wù)時(shí)真正重視起自身的財(cái)政責(zé)任。

從以上分析我們看到，臺(tái)灣地區(qū)地方政府債務(wù)監(jiān)管有著自己的特點(diǎn)，其制度體系相對(duì)成熟。然而，其地方政府債務(wù)的監(jiān)管也存在諸多不足之處，其缺陷也值得警惕。由于制度建設(shè)的相對(duì)滯后，現(xiàn)階段大陸地區(qū)處于地方政府債務(wù)監(jiān)管制度體系的探索期，與地方政府債務(wù)監(jiān)管相關(guān)的制度體系正在建立并完善中。從這個(gè)意義上講，臺(tái)灣地區(qū)地方政府債務(wù)監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)對(duì)大陸地區(qū)有一定的比較借鑒和啟發(fā)意義。

（二）大陸地區(qū)在地方政府性債務(wù)監(jiān)管方面需要完善的地方

從當(dāng)前大陸地區(qū)地方政府監(jiān)管制度的建設(shè)狀況來(lái)看，地方政府債務(wù)監(jiān)管制度體系還存在以下需要完善的地方。

1、地方政府性債務(wù)的相關(guān)法律支持剛剛破題，一系列制度細(xì)節(jié)需要不斷完善。大陸地區(qū)地方政府被允許舉借債務(wù)始于2015年1月新《預(yù)算法》的施行，其規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市級(jí)的地方政府經(jīng)批準(zhǔn)可以舉債籌集建設(shè)投資的部分資金，所舉借債務(wù)應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的償還計(jì)劃，配備有穩(wěn)定的償還資金來(lái)源，僅能夠用于公益性資本支出。然而，由于尚未建立起與之相配套的法律制度體系，僅有一些行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章就地方政府債務(wù)規(guī)模和財(cái)政責(zé)任作出了初步規(guī)定，這樣的制度體系在權(quán)威性和強(qiáng)制性上與法律相比相對(duì)不足，實(shí)施的實(shí)際效果會(huì)打折扣。

2、地方政府性債務(wù)規(guī)模控制和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的指標(biāo)體系尚不健全。2014年國(guó)務(wù)院制定了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，其規(guī)定地方政府舉借的債務(wù)不得高于所批準(zhǔn)限額，財(cái)政部按照債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等一系列指標(biāo)對(duì)各個(gè)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)予以評(píng)估。這樣的債務(wù)規(guī)?？刂拼胧┍容^之下顯得較為粗糙，特別是財(cái)政部評(píng)估債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的幾個(gè)指標(biāo)還缺乏一個(gè)明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有明確判定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)閾值，并且對(duì)這些指標(biāo)進(jìn)行披露的相應(yīng)措施也沒(méi)作出具體的規(guī)定，這些不足需要在今后的實(shí)踐過(guò)程中逐步完善。

3、目前尚未設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，地方政府債務(wù)的審批和管理由財(cái)政部執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)看到，一些發(fā)達(dá)國(guó)家和新興經(jīng)濟(jì)體國(guó)家（如澳大利亞、巴西、印度等）建立了專(zhuān)門(mén)的債務(wù)委員會(huì)，這些國(guó)家的債務(wù)委員會(huì)都在控制地方政府債務(wù)規(guī)模、規(guī)避地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面發(fā)揮了積極作用，臺(tái)灣地區(qū)也在經(jīng)歷了政府債務(wù)飆升的過(guò)程后建立了“公共債務(wù)委員會(huì)制度”，因此我們也可以借鑒探索成立專(zhuān)門(mén)的地方政府債務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

4、對(duì)于地方政府債券在市場(chǎng)交易階段的監(jiān)管，尚未建立完善的法律制度體系。根據(jù)《證券法》所規(guī)定的證券主要指在中華人民共和國(guó)境內(nèi)發(fā)行股票、公司債券和國(guó)務(wù)院依法認(rèn)定的其他證券，但對(duì)于地方政府債券并未作出專(zhuān)門(mén)的規(guī)定，而對(duì)于地方政府債券發(fā)行的相應(yīng)規(guī)定僅有財(cái)政部2015年頒布的《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》，這在立法層級(jí)上還不夠。在地方政府債券發(fā)行與交易法律規(guī)范日益完善的國(guó)際背景下，我們應(yīng)當(dāng)正視這樣的問(wèn)題。

5、關(guān)于財(cái)政責(zé)任的明確尚未有較為細(xì)化的規(guī)定。長(zhǎng)期以來(lái)，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)一直是地方官員的首要目標(biāo)，由此產(chǎn)生了諸多債務(wù)問(wèn)題，然而地方官員對(duì)自己任期內(nèi)的債務(wù)很少承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。近年來(lái)隨著地方政府債務(wù)問(wèn)題受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，中央政府在考核地方政府官員的過(guò)程中更加重視其財(cái)政責(zé)任，主要體現(xiàn)在《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》的出臺(tái)。但是這一通知對(duì)政府官員的財(cái)政責(zé)任監(jiān)督方面的規(guī)定尚顯力度不足，而且存在相應(yīng)法律法規(guī)缺位的問(wèn)題；官員違背其自身財(cái)政責(zé)任時(shí)，其接受的處罰失之于寬，這顯然難以保證地方官員真正承擔(dān)起自身財(cái)政責(zé)任。

（三）對(duì)大陸地區(qū)地方政府性債務(wù)監(jiān)管的政策建議

針對(duì)大陸地區(qū)地方政府性債務(wù)監(jiān)管需要完善的地方，我們提出以下政策建議：

1、建議地方政府債務(wù)體系建設(shè)采用由政府嚴(yán)格監(jiān)管向市場(chǎng)和公眾監(jiān)管過(guò)渡的模式。在地方政府債務(wù)制度建設(shè)的初期，采用中央政府審批以及地方人大相關(guān)部門(mén)監(jiān)管的形式對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行監(jiān)管；在金融市場(chǎng)法律制度高度完善、公眾責(zé)任意識(shí)強(qiáng)化的階段再實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)的市場(chǎng)和公眾監(jiān)管。

2、進(jìn)一步完善地方政府債務(wù)發(fā)行與監(jiān)管的相關(guān)法律制度。要在地方政府債務(wù)發(fā)行和監(jiān)督的實(shí)踐過(guò)程中盡快把相關(guān)下位法的立法提到日程上來(lái)，逐步形成一套覆蓋地方政府債務(wù)發(fā)行、監(jiān)督的較為完善的法律體系，為地方政府債務(wù)體系的健康運(yùn)行提供完備的法律保障。

3、建立并完善相應(yīng)指標(biāo)體系，有效控制地方政府債務(wù)規(guī)模，及時(shí)預(yù)警地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家以及新型經(jīng)濟(jì)體國(guó)家在構(gòu)建地方債預(yù)警指標(biāo)體系方面的成熟經(jīng)驗(yàn)要予以借鑒，同時(shí)結(jié)合國(guó)情選擇合適的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)，并對(duì)出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的判定閾值予以明確化。各個(gè)地方政府要定期向社會(huì)公開(kāi)其各項(xiàng)債務(wù)指標(biāo)，讓公眾及時(shí)、充分地了解地方政府債務(wù)運(yùn)行狀況，形成對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的共同關(guān)注，更好地防范地方政府債務(wù)危機(jī)。

4、成立專(zhuān)門(mén)的地方政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)。對(duì)于地方政府債務(wù)運(yùn)行情況的監(jiān)督，應(yīng)考慮成立人大或者地方政府下屬的債務(wù)管理機(jī)構(gòu)，通過(guò)聘任等方式招募專(zhuān)業(yè)人士對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行事前審查和定期的事后審核，及時(shí)將可能引起地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題在初始階段予以控制，從而在源頭階段化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；該機(jī)構(gòu)應(yīng)盡可能實(shí)現(xiàn)垂直管理，保證與各級(jí)地方政府之間的相對(duì)獨(dú)立關(guān)系，從而能夠獨(dú)立開(kāi)展工作，更好地履行對(duì)地方政府債務(wù)狀況進(jìn)行監(jiān)督的職責(zé)。

5、建立完善的地方政府債券交易市場(chǎng)，不斷完善地方債市場(chǎng)監(jiān)管制度體系。建議進(jìn)一步調(diào)整完善《證券法》的相關(guān)規(guī)定，將地方政府債券在市場(chǎng)發(fā)行和交易階段的各項(xiàng)監(jiān)管制度予以明晰；對(duì)于自身在地方政府債券發(fā)行和交易階段的監(jiān)管職責(zé)，證監(jiān)會(huì)應(yīng)給予高度重視，并配合預(yù)算、債務(wù)管理部門(mén)做好相關(guān)管理工作；對(duì)于地方政府債券在發(fā)行和交易階段存在的各種特殊情況，證監(jiān)會(huì)等相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定相應(yīng)的部門(mén)規(guī)范，并在時(shí)機(jī)成熟時(shí)將其提上立法程序，最終使其成為穩(wěn)定、完善、可行的法律法規(guī)；同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)賦予地方政府一定的立法自主權(quán)，使各個(gè)地方政府能夠根據(jù)自身實(shí)際情況對(duì)債券的面值、利率、發(fā)行手段、交易形式等進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的規(guī)定，保證其所發(fā)行的債券能夠更好地滿(mǎn)足公共支出需要，促進(jìn)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

6、制定完善的、符合國(guó)情的財(cái)政責(zé)任法，將地方政府官員應(yīng)承擔(dān)的財(cái)政責(zé)任予以明確化。建議將《財(cái)政責(zé)任法》的立法盡早提上議事日程，明確規(guī)定地方政府官員在防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、保證地方政府財(cái)政健康運(yùn)行方面的各項(xiàng)職責(zé)；制定完善的處罰措施，對(duì)執(zhí)行財(cái)政責(zé)任法規(guī)不力的地方官員予以行政處罰，抑制地方政府官員一味追求政績(jī)而任意擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模的不良風(fēng)氣；對(duì)于嚴(yán)重違背自身財(cái)政責(zé)任、導(dǎo)致地方政府債務(wù)危機(jī)爆發(fā)的行為，應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的刑事處罰措施，從而對(duì)任意違背財(cái)政責(zé)任法律的地方官員形成震懾。上級(jí)財(cái)政部門(mén)要定期考核地方政府對(duì)財(cái)政制度的執(zhí)行情況，對(duì)執(zhí)行得力的官員予以獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)執(zhí)行不力的官員給予相應(yīng)的行政處罰，與法律制度相配合形成完善的財(cái)政追責(zé)體系。

（作者單位：廈門(mén)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)政系）

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（本欄目責(zé)任編輯：阮靜）