●方鈁

PPP項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險與商業(yè)銀行應(yīng)對措施

●方鈁

PPP（Public-Private-Partnership）合作模式，是指政府授權(quán)私營企業(yè)以特許經(jīng)營權(quán)形式代替政府建設(shè)、運(yùn)營或管理公共基礎(chǔ)設(shè)施，并向公眾提供公共服務(wù)的新型公私合作模式。本文探討了PPP項(xiàng)目風(fēng)險主體和分擔(dān)機(jī)制，以及項(xiàng)目各細(xì)化流程可能存在的風(fēng)險，分析了PPP項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險產(chǎn)生的原因和各階段風(fēng)險，并通過PPP項(xiàng)目案例風(fēng)險分析，提出了商業(yè)銀行對于PPP項(xiàng)目面臨的各類風(fēng)險的應(yīng)對措施。

PPP 項(xiàng)目 財(cái)政風(fēng)險 商業(yè)銀行

與傳統(tǒng)工程項(xiàng)目的貸款不同，PPP項(xiàng)目的唯一還款來源是項(xiàng)目未來產(chǎn)生的現(xiàn)金流，因此PPP項(xiàng)目具有以下四個特點(diǎn)：一是建設(shè)周期長帶來投資回收期長。基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目的投資回收期相比于其他投資項(xiàng)目更長，投資的不確定性也就更高；二是項(xiàng)目的社會效益往往大于經(jīng)濟(jì)效益，故回報(bào)率較低。有些項(xiàng)目自身收益并不十分理想，甚至未來產(chǎn)生的現(xiàn)金流無法足以覆蓋項(xiàng)目投資，因此還本付息資金需政府協(xié)調(diào)解決；三是伴隨建設(shè)經(jīng)營的長周期，由市場環(huán)境、項(xiàng)目投資者信用等變化導(dǎo)致的風(fēng)險因素將增加，且預(yù)測難度大；四是PPP項(xiàng)目受政策性影響大，給后期的運(yùn)營帶來不確定性；五是項(xiàng)目資金一般來源復(fù)雜，合同結(jié)構(gòu)繁瑣，潛在風(fēng)險因素較多。

此外，PPP這種公共服務(wù)供給方式本身是一種財(cái)政風(fēng)險較高的方式：政府實(shí)施PPP項(xiàng)目會面臨直接債務(wù)和或有債務(wù)，許多質(zhì)量不高的PPP項(xiàng)目產(chǎn)生的風(fēng)險和債務(wù)都需要財(cái)政來兜底；很多地方政府也會強(qiáng)行實(shí)施PPP項(xiàng)目，用PPP來行使已被否定的地方政府融資平臺的功能，面臨很大的金融風(fēng)險。即PPP項(xiàng)目面臨的很多風(fēng)險都可能轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險。

由于上述各種潛在風(fēng)險的存在，對PPP項(xiàng)目未來現(xiàn)金流造成很大的不確定性，因此在項(xiàng)目前期盡職調(diào)查、融資成本控制、項(xiàng)目風(fēng)險分析、運(yùn)營風(fēng)險識別、項(xiàng)目風(fēng)險承擔(dān)等方面對參與項(xiàng)目的商業(yè)銀行提出了很高的要求。商業(yè)銀行需根據(jù)PPP項(xiàng)目的全流程特點(diǎn)建立相應(yīng)的風(fēng)險防范體系，做到通過積極參與項(xiàng)目前期論證科學(xué)評估項(xiàng)目風(fēng)險，通過加強(qiáng)項(xiàng)目貸后管理及時化解潛在風(fēng)險，通過資產(chǎn)抵押、財(cái)政擔(dān)保、風(fēng)險承擔(dān)約定等方式規(guī)避潛在風(fēng)險。

一、PPP項(xiàng)目風(fēng)險分析

（一）PPP項(xiàng)目風(fēng)險主體及分擔(dān)機(jī)制

PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性，主要體現(xiàn)在項(xiàng)目主體和涉及的風(fēng)險種類。PPP項(xiàng)目的主要參與者眾多，主要包括政府、股東、項(xiàng)目公司、融資方、設(shè)計(jì)建造商、運(yùn)營商、保險商、用戶及承購方和其他第三方。各方多通過合同來確定相關(guān)主體之間的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。因此PPP項(xiàng)目的風(fēng)險分擔(dān)主要根據(jù)雙方所簽訂的合同來確定所承擔(dān)的風(fēng)險，從而降低整個項(xiàng)目的風(fēng)險。而PPP項(xiàng)目風(fēng)險種類的復(fù)雜主要是由于項(xiàng)目整體跨越多個周期，涉及的因素眾多，因而有必要從整體去分析PPP項(xiàng)目所包含的風(fēng)險種類

本文將PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險包括政治風(fēng)險、建造風(fēng)險、經(jīng)營風(fēng)險、法律風(fēng)險、市場收益風(fēng)險、宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險和其他風(fēng)險，具體如下表所示：

表1 PPP項(xiàng)目風(fēng)險分類

PPP項(xiàng)目的復(fù)雜導(dǎo)致必須有合理的風(fēng)險分擔(dān)措施來降低項(xiàng)目的整體風(fēng)險。目前綜合國內(nèi)成功PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)出PPP項(xiàng)目風(fēng)險分擔(dān)的基本原則是：第一，風(fēng)險應(yīng)由最有控制力的一方承擔(dān)；第二，風(fēng)險收益對等原則；第三、承擔(dān)的風(fēng)險要有上限；第四，主體有承擔(dān)風(fēng)險的意愿或者偏好；第五，風(fēng)險成本最低原則；第六，風(fēng)險分擔(dān)的動態(tài)原則。根據(jù)上述原則，一般PPP項(xiàng)目的風(fēng)險分擔(dān)框架如圖1所示：

圖1 PPP項(xiàng)目風(fēng)險分擔(dān)框架

基于上述框架，各主體所承擔(dān)的風(fēng)險有：（1）從項(xiàng)目公司的角度來講，這一方需要負(fù)擔(dān)經(jīng)營項(xiàng)目的資金融通、項(xiàng)目建設(shè)、材料采購、項(xiàng)目經(jīng)營和項(xiàng)目維護(hù)等風(fēng)險，而公司不需要單獨(dú)承擔(dān)，可以利用有關(guān)機(jī)制把項(xiàng)目風(fēng)險分別轉(zhuǎn)移給項(xiàng)目承包經(jīng)營者、原材料提供者、項(xiàng)目建成后運(yùn)營的一方或提供貸款的銀行等；（2）作為政府而言，國家政策法令、相關(guān)制度規(guī)定變更的不確定性義不容辭；（3）另外，由不可抗力（自然性因素或者其他外生原因）帶來的不確定性必須讓合同雙方通過提前約定設(shè)置一定的協(xié)調(diào)機(jī)制（如調(diào)價、可變特許期、緩沖基金等）共同共擔(dān)。

（二）PPP項(xiàng)目各階段風(fēng)險

根據(jù)PPP項(xiàng)目的進(jìn)度，主要分為準(zhǔn)備階段、招投標(biāo)階段、合同組織階段、融資階段、建造階段、經(jīng)營和移交階段。

1、項(xiàng)目準(zhǔn)備階段。在項(xiàng)目開始準(zhǔn)備的時候，政府部門首先需要做的就是作出詳細(xì)真是的調(diào)查研究，確定對項(xiàng)目的需求，可以采用的方式包括研究相似的案例以及向這個領(lǐng)域的專家學(xué)者進(jìn)行咨詢，這么做的目的在于找到項(xiàng)目可能存在的風(fēng)險因素，發(fā)現(xiàn)風(fēng)險因素之后對它進(jìn)行細(xì)致的預(yù)測與評估，企業(yè)在制定風(fēng)險管理策略時做好充分應(yīng)對沒有識別的新風(fēng)險的準(zhǔn)備，然后在把握這些因素的基礎(chǔ)之上做出項(xiàng)目的可行性分析報(bào)告。在可行性報(bào)告之中隨項(xiàng)目的風(fēng)險進(jìn)行評估并且對風(fēng)險的價值做出計(jì)量的目的就在于：一是分析在研究可行性的時候就要清楚的判斷這個項(xiàng)目應(yīng)不應(yīng)該采用公私合作模式；二是如果項(xiàng)目可以采用公私合作模式，在政府決定采取這種形式之后，還需要為找到最好的投標(biāo)者提供評標(biāo)依據(jù)。

2、項(xiàng)目招標(biāo)階段。進(jìn)入招投標(biāo)階段，非政府部門第一步需要做的就是對他自身的資源（包括經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)、人才等）進(jìn)行準(zhǔn)確的評估并在評估的基礎(chǔ)之上弄清楚這個部門對政府轉(zhuǎn)移的風(fēng)險因素是否具有應(yīng)對能力。一旦私人部門認(rèn)為自身對這種轉(zhuǎn)移風(fēng)險具有控制力，就把這種風(fēng)險在自身的標(biāo)書中進(jìn)行報(bào)價并在里面反映出來；要是私人部門認(rèn)為自身對政府的這種轉(zhuǎn)移風(fēng)險不具有控制力，那么私人部門就可以選擇把這種風(fēng)險轉(zhuǎn)移給第三方，并且在其制作的標(biāo)書中對轉(zhuǎn)移的成本進(jìn)行估計(jì)。政府根據(jù)自己在準(zhǔn)備階段的風(fēng)險價值計(jì)算，對各投標(biāo)人的投標(biāo)報(bào)價以及投標(biāo)人的經(jīng)驗(yàn)、能力等其他非價格因素進(jìn)行比較，最終在這一系列的比較基礎(chǔ)之上找到最優(yōu)的中標(biāo)者。

3、合同組織階段。在合同組織階段，主要面臨的風(fēng)險包括：其一，PPP項(xiàng)目涉及的法律法規(guī)比較多，組成項(xiàng)目有效性元素并不固定，相應(yīng)的法律規(guī)范和體系十分不完善可能會對合作項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營造成損害，極端情況下甚至?xí)?dǎo)致項(xiàng)目無法繼續(xù)下去。其二，在項(xiàng)目的談判中，公共部門的決策存在許多程序上的不規(guī)范問題，辦事人員官僚作風(fēng)嚴(yán)重，許多工作人員沒有經(jīng)過培訓(xùn)，也不具有公私合作項(xiàng)目的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)和能力，準(zhǔn)備階段的準(zhǔn)備不足的問題以及合同雙方信息的不對稱性最后會延長決策周期，甚至導(dǎo)致決策失誤。其三，項(xiàng)目公司缺乏組織經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致項(xiàng)目成本過高。通常來說，公共部門首先需要和合同的另一方對特許經(jīng)營權(quán)包括的內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商，明確雙方活動的范圍以及項(xiàng)目運(yùn)營的方法，二者簽訂合約之后運(yùn)營方在和其他主體進(jìn)行談判。青島威立雅污水處理項(xiàng)目就是一個典型的失敗項(xiàng)目。

4、項(xiàng)目融資階段。項(xiàng)目融資階段的主要困難在于資金籌措，由于融資的資金結(jié)構(gòu)不甚合理，目前我國的金融市場仍然很不健全，籌資的難度仍然比較高。公私合作模式下的項(xiàng)目所具有的一個明顯特點(diǎn)就是選定中標(biāo)者之后，公共部門與中標(biāo)對象簽訂合同，規(guī)定中標(biāo)對象的融資期限，超過這個期限之后協(xié)議就會無效并且失去資格沒收投標(biāo)時候交納的保證金。銀行提供融資存在資金無法回收的可能；不僅如此，銀行還面臨著私人投資者資金運(yùn)用與管理能力有限、項(xiàng)目公司技術(shù)水平十分低下、項(xiàng)目單位還款能力不足的風(fēng)險，而這些潛在的風(fēng)險都會在PPP項(xiàng)目的長期運(yùn)行中不斷積累擴(kuò)大，必須要在前期能夠及時的發(fā)現(xiàn)并規(guī)避。

5、項(xiàng)目建造階段。在建造階段，是否能如期完工是該階段比較明顯的風(fēng)險。在PPP項(xiàng)目建設(shè)中，由代表政府部門和私人企業(yè)的PPP項(xiàng)目公司來出面進(jìn)行整個項(xiàng)目的運(yùn)作，包括征用土地、支付設(shè)備款及工人工資、償還貸款利息等。在這個階段，只有大量資金投入項(xiàng)目，而沒有任何產(chǎn)出，隨著資金量的不斷投入，項(xiàng)目的風(fēng)險也會越來越大，這時如果有不可預(yù)見的因素導(dǎo)致項(xiàng)目延期，質(zhì)量不合格甚至出現(xiàn)爛尾等情況，項(xiàng)目公司將會承受巨大損失，此時政府宏觀方面的因素或自然等不可抗力等方面的風(fēng)險因素會很高。

6、項(xiàng)目經(jīng)營階段。在項(xiàng)目的經(jīng)營階段里面，主要的為在于修建完成的項(xiàng)目的質(zhì)量水平、項(xiàng)目的市場收益水平、對項(xiàng)目的管理水平等風(fēng)險因素。其一，在項(xiàng)目建成交付運(yùn)營后，要是由于商品質(zhì)量的原因使得項(xiàng)目很難出現(xiàn)收益，負(fù)責(zé)項(xiàng)目修建的項(xiàng)目公司也會因?yàn)闊o法償還銀行貸款而遭受到重大的損失。其二，營建的項(xiàng)目在實(shí)際的運(yùn)營過程中可能會遇到項(xiàng)目所帶來的現(xiàn)金流入無法覆蓋成本或者低于預(yù)期收益的水平的情況，天津雙港垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目、京通高速公路、杭州灣跨海大橋和福建泉州刺桐大橋的項(xiàng)目都存在這樣的問題。其三，項(xiàng)目管理不適應(yīng)市場變化同樣會造成經(jīng)營階段的風(fēng)險。

7、項(xiàng)目移交階段。在移交階段，由于私營部門對PPP項(xiàng)目的持有經(jīng)營可長達(dá)30年之久，在項(xiàng)目移交方面存在是否履行PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)初期所規(guī)定的各項(xiàng)合同約定風(fēng)險。在該階段，政府部門和私營部門履行當(dāng)初的承諾尤為重要，公共部門存在不按照合同約定的規(guī)定履行相應(yīng)的義務(wù)的情況，導(dǎo)致項(xiàng)目面臨損失。

二、PPP項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險分析

（一）PPP項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險產(chǎn)生的原因

首先，PPP模式是指政府公共部門和社會私營部門實(shí)體之間建立的一系列合作伙伴關(guān)系，開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或提供其他服務(wù)。政府作為PPP項(xiàng)目的一個主體，財(cái)政會面臨新的相關(guān)債務(wù)：一是直接債務(wù)，如在項(xiàng)目初期財(cái)政需要提供啟動資金；二是或有債務(wù)，若PPP項(xiàng)目運(yùn)行失敗，項(xiàng)目風(fēng)險就會轉(zhuǎn)移給財(cái)政，增加政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。同時，PPP項(xiàng)目的主體中存在著利益訴求的不同，社會資本追求利益最大化，地方政府則以社會利益最大化為目標(biāo)，這一分歧很容易影響項(xiàng)目的正常運(yùn)行，項(xiàng)目失敗后社會資本退出，財(cái)政就必須承擔(dān)整個風(fēng)險。因此，在PPP項(xiàng)目經(jīng)營過程中就需要科學(xué)細(xì)致的財(cái)政管理工具的配合，在識別風(fēng)險、計(jì)算項(xiàng)目成本、分配風(fēng)險的規(guī)劃中發(fā)揮作用。

其次，地方政府存在強(qiáng)制PPP項(xiàng)目上馬的刺激。在PPP模式中，PPP項(xiàng)目會享有專項(xiàng)資金和銀行信貸的優(yōu)惠政策，地方政府會擴(kuò)大PPP模式的適用范圍來享用這些政策，將一些原本應(yīng)由市場運(yùn)行的項(xiàng)目強(qiáng)行變成PPP模式，而不是在市場領(lǐng)域充分發(fā)揮市場的資源配置作用，不僅增加了項(xiàng)目成本，還降低了項(xiàng)目的運(yùn)作效率和質(zhì)量。若是包裝后的PPP項(xiàng)目運(yùn)行不成，最后還是需要財(cái)政來兜底，提高了財(cái)政的隱性成本。

第三，PPP模式成為地方融資平臺的代替品。以往地方政府為彌補(bǔ)提供公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)政資金缺口，通過投融資平臺公司進(jìn)行融資，但是國務(wù)院相關(guān)意見提出要取消地方政府投融資平臺的融資功能，但地方政府財(cái)政資金仍存在缺口，轉(zhuǎn)而尋找利用PPP項(xiàng)目公司來代替投融資平臺實(shí)施融資功能。過于注重融資角度的設(shè)計(jì)管理，而忽視了PPP項(xiàng)目的風(fēng)險分析，這種借著PPP外衣的“影子融資平臺”蘊(yùn)藏著很大的金融風(fēng)險，在被忽視的情形下，很容易對政府財(cái)政產(chǎn)生沖擊，形成財(cái)政風(fēng)險。

（二）項(xiàng)目準(zhǔn)備和招標(biāo)階段的財(cái)政風(fēng)險

在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，公共部門需要詳細(xì)分析以往類似案例的經(jīng)驗(yàn)，咨詢行業(yè)專家，以識別出項(xiàng)目潛在的風(fēng)險；在招標(biāo)階段，公共部門要根據(jù)自己在準(zhǔn)備階段的風(fēng)險價值計(jì)算，比較各投標(biāo)人的綜合能力，確定一個最合適的中標(biāo)人。但是地方政府往往會擴(kuò)大PPP模式的適用范圍來享用專項(xiàng)資金和銀行信貸等優(yōu)惠政策，將PPP模式作為地方融資平臺的代替品而強(qiáng)制推行PPP項(xiàng)目，在前期沒有進(jìn)行完善的風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上，一味實(shí)施的項(xiàng)目往往存在很大的潛在風(fēng)險，這是由政府自身不合理的活動帶來的財(cái)政風(fēng)險。

（三）合同組織階段的財(cái)政風(fēng)險

合同組織階段的財(cái)政風(fēng)險主要是由于合同體系和法律法規(guī)不完善產(chǎn)生的財(cái)政風(fēng)險。合同體系不完善產(chǎn)生的財(cái)政風(fēng)險主要來源于信息不對稱，在PPP項(xiàng)目的委托代理關(guān)系中，政府與投資人、政府與項(xiàng)目公司、項(xiàng)目公司與履約方等之間的信息對稱至關(guān)重要，但實(shí)際上雙方往往隱瞞自己的信息優(yōu)勢，容易產(chǎn)生道德風(fēng)險和逆向選擇的問題，成功合作的概率大大降低，PPP項(xiàng)目如果失敗，財(cái)政就要承擔(dān)兜底責(zé)任。PPP項(xiàng)目涉及的法律法規(guī)比較多，且相應(yīng)的法律法規(guī)不夠完善給項(xiàng)目的合法性、合同的有效性帶來不確定性，影響后期項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營，更可能產(chǎn)生項(xiàng)目的中止和失敗的財(cái)政風(fēng)險。

（四）項(xiàng)目融資和建設(shè)階段的財(cái)政風(fēng)險

PPP項(xiàng)目存在資金籌措的困難，中標(biāo)者只有在規(guī)定期間內(nèi)完成融資才能進(jìn)入項(xiàng)目建設(shè)階段，若發(fā)展商不能完成融資，項(xiàng)目就會中止甚至失敗，財(cái)政就要承擔(dān)前期投入資金的損失風(fēng)險，且該風(fēng)險不能轉(zhuǎn)移。即使PPP項(xiàng)目正式進(jìn)入了建設(shè)階段，也存在項(xiàng)目是否如期完工的風(fēng)險，在這個階段，只有資金的投入而沒有產(chǎn)出，資金投入的越多，發(fā)生風(fēng)險財(cái)政兜底的任務(wù)越大，若項(xiàng)目延期、中止，不僅項(xiàng)目公司要承擔(dān)損失，財(cái)政也不能置身事外。

（五）項(xiàng)目運(yùn)營和移交階段的財(cái)政風(fēng)險

在項(xiàng)目運(yùn)營階段，若項(xiàng)目因?yàn)槟承┰虿荒墚a(chǎn)生收益來收回投資，財(cái)政往往會給予補(bǔ)貼，無疑會加大財(cái)政的負(fù)擔(dān)，同時運(yùn)營商還可能欺騙項(xiàng)目公司和政府，謊報(bào)盈利，延誤了項(xiàng)目公司和政府采取措施的時機(jī)，給財(cái)政帶來不必要的損失。在項(xiàng)目移交階段更是可能發(fā)生道德風(fēng)險問題，因?yàn)檎畬?xiàng)目的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)知識不了解，一些有問題的項(xiàng)目很有可能被移交給政府，而政府毫不知情，財(cái)政就必須承擔(dān)潛在的風(fēng)險。

三、PPP項(xiàng)目案例風(fēng)險分析

本文通過分析國內(nèi)16個PPP失敗案例的失敗原因，歸納總結(jié)其中的共性因素。具體如表2所示。通過對每個案例的剖析進(jìn)行歸納總結(jié)，得到的失敗風(fēng)險如表3所示。分析得出以下結(jié)論：

其一，PPP項(xiàng)目失敗風(fēng)險并不單一，往往是多個風(fēng)險聯(lián)合導(dǎo)致公私合作模式項(xiàng)目無法成功。但是，造成PPP項(xiàng)目無法成功的風(fēng)險因素盡管多種多樣，不同的風(fēng)險之間存在的有內(nèi)在的聯(lián)系。以政府官僚腐敗導(dǎo)致過高承諾致使政府信用風(fēng)險面臨危機(jī)為例；PPP項(xiàng)目的唯一性、市場需要模式和結(jié)構(gòu)改變等風(fēng)險因素使得整個市場最終產(chǎn)生的收益偏低等。

表2 國內(nèi)典型PPP失敗案例

表3 PPP失敗案例原因歸納

其二，政府信用風(fēng)險是導(dǎo)致PPP失敗的最常出現(xiàn)因素。導(dǎo)致政府信用風(fēng)險的原因并不單獨(dú)的局限于政府信用不足，也包括了其他很多方面的因素。第一政府的信用風(fēng)險并不是一種過程中的風(fēng)險，而是結(jié)果風(fēng)險，許多的風(fēng)險因素的存在都會導(dǎo)致政府信用的缺失；其次，PPP項(xiàng)目通常來講并不是只具有私人屬性的項(xiàng)目，這一類的項(xiàng)目更多的和公共利益、國家的政策安排聯(lián)系在一起，尤其是在收取費(fèi)用、環(huán)境保護(hù)等問題上受到更多人的關(guān)注，一旦項(xiàng)目協(xié)議里面有損害公共利益之處必然會導(dǎo)致集體的反對迫使政府放棄承諾；再次，政府的官員為了短期利益而放棄長期利益，一旦被發(fā)現(xiàn)也會被強(qiáng)行禁止；最后，由于我國PPP項(xiàng)目還出在探索階段，國外開發(fā)商會利用政府急于招商引資的心理和經(jīng)驗(yàn)的缺乏，簽訂不平等合同，從而最終產(chǎn)生信用風(fēng)險。

其三，PPP項(xiàng)目風(fēng)險的本質(zhì)原因在于中國的法律和制度安排不完善，尤其是專門關(guān)于PPP項(xiàng)目的立法更是空缺，一個統(tǒng)一的、全國性的PPP立法顯得十分有必要。這是因?yàn)镻PP項(xiàng)目涉及的法律主體多樣、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)十分復(fù)雜，在PPP項(xiàng)目的各個環(huán)節(jié)都可能涉及多個領(lǐng)域的法律問題，同時還有不同部門之間行政規(guī)定的差異，這些因素都會導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的推行存在非常的不確定性和推進(jìn)難度。因此，目前頂層結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)是未來PPP項(xiàng)目推廣成功的關(guān)鍵。

對于商業(yè)銀行來說，作為政府的PPP項(xiàng)目的綜合服務(wù)商，必須具有充分的風(fēng)險識別和規(guī)避意識，并且上述潛在風(fēng)險往往產(chǎn)生在PPP項(xiàng)目決策階段、合同的制定階段，并在后續(xù)項(xiàng)目階段不斷積累直至爆發(fā)。因此，必須能夠在PPP項(xiàng)目審核時，加強(qiáng)潛在風(fēng)險排查意識，合理分擔(dān)風(fēng)險，建立完善的組織結(jié)構(gòu)，從而從根本上提高PPP項(xiàng)目的成功率。

四、商業(yè)銀行的應(yīng)對措施

（一）PPP項(xiàng)目的授信要點(diǎn)

從宏觀政策層面上，推廣PPP模式是支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和加快轉(zhuǎn)變政府職能的重要手段。但從商業(yè)銀行層面上，商業(yè)銀行不應(yīng)放松PPP項(xiàng)目的授信審查標(biāo)準(zhǔn)。相反，基于PPP項(xiàng)目參與方多、融資規(guī)模大、貸款回收期長、社會公益性強(qiáng)、政策面影響大的特點(diǎn)，銀行應(yīng)對PPP項(xiàng)目授信進(jìn)行更嚴(yán)格的風(fēng)險管理。

1、地方政府融資。PPP模式被地方政府視為化解地方債務(wù)和解決城鎮(zhèn)化融資的重要手段，其推廣可能會帶動整個地方政府投融資體系的再造。我國地方政府融資模式在未來可能會類似于加拿大所采取的PPP優(yōu)先模式。PPP優(yōu)先是指，地方政府提出基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資計(jì)劃時，優(yōu)先考慮PPP模式，之后再考慮其他融資模式。在地方政府投融資模式轉(zhuǎn)型前，商業(yè)銀行應(yīng)謹(jǐn)防PPP模式淪為政府融資平臺的替代品，由此導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的融資規(guī)模和風(fēng)險在短期內(nèi)快速膨脹，最終演變成類似政府融資平臺的存量貸款風(fēng)險。2010年6月10日國務(wù)院下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》中規(guī)定，地方政府對融資平臺公司貸款要采取有效措施，落實(shí)有關(guān)債務(wù)人還本付息責(zé)任。而鑒于當(dāng)前“加快轉(zhuǎn)變政府職能”的政策方向，商業(yè)銀行在PPP項(xiàng)目貸款中不一定能得到與融資平臺公司貸款類似的地方政府信用背書，在無追索權(quán)和有限追索權(quán)的情況下，PPP項(xiàng)目貸款的風(fēng)險可能大于普通項(xiàng)目貸款。

因此，銀行應(yīng)積極參與項(xiàng)目前期論證合理評估項(xiàng)目風(fēng)險，并考慮對PPP項(xiàng)目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)作出硬性要求，僅對按公司化運(yùn)作、有獨(dú)立穩(wěn)定第一還款來源、項(xiàng)目現(xiàn)金流能夠完全覆蓋債務(wù)本息的項(xiàng)目給予授信支持。同時，在項(xiàng)目存續(xù)期管理上，銀行可考慮對PPP項(xiàng)目公司進(jìn)行與政府融資平臺類似的名單制管理，并盡快建立PPP項(xiàng)目全生命周期風(fēng)險防范體系，加強(qiáng)項(xiàng)目運(yùn)營跟蹤及時化解潛在風(fēng)險。

2、項(xiàng)目評估與財(cái)務(wù)分析。由于物有所值評估體系的缺失以及對PPP項(xiàng)目的適用類型理解不清，我國的PPP項(xiàng)目選擇往往存在一定盲目性。到目前為止，我國沒有任何政策提出過物有所值的概念和定量計(jì)算物有所值的方法，或者為PPP項(xiàng)目的選擇提供可靠依據(jù)。因此，銀行在PPP項(xiàng)目審查中可借鑒英國、德國或新加坡相對成熟的VFM評價程序及其在實(shí)踐中的應(yīng)用，結(jié)合PPP模式在我國實(shí)踐中所出現(xiàn)的問題，建立和完善銀行自己的PPP項(xiàng)目評價機(jī)制?？傮w來說，采用PPP模式，必須能夠使修建的項(xiàng)目的成本得到有效的降低、效率得到實(shí)質(zhì)的提高、公共服務(wù)得到較大的改善，修建的項(xiàng)目自身所具有的特點(diǎn)以及未來服務(wù)水平難以定論、很難確定項(xiàng)目使用公私合作模式是否合理。在PPP模式開始起步發(fā)展的階段，銀行可以嘗試在現(xiàn)金流充足穩(wěn)定，總體上基本可以實(shí)現(xiàn)“誰使用、誰付費(fèi)”的區(qū)域或者行業(yè)開展試點(diǎn)。

另一方面，我國商業(yè)銀行對項(xiàng)目合規(guī)與融資擔(dān)保審查較嚴(yán)，但對項(xiàng)目現(xiàn)金流測算、償債能力把握則較少深入分析。項(xiàng)目可行性研究報(bào)告和銀行項(xiàng)目評估報(bào)告基本都存在計(jì)算時缺乏具體的歷史數(shù)據(jù)，投資及投資來源、折現(xiàn)率、風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制的假設(shè)條件過度樂觀，項(xiàng)目融資工具、不確定性分析流于形式等問題。

PPP項(xiàng)目由于因?yàn)橛蟹枪膊块T的加入，在進(jìn)行財(cái)務(wù)評價時必須和與普通的項(xiàng)目財(cái)務(wù)評價在以下兩方面區(qū)別對待：第一，財(cái)務(wù)評價計(jì)算期不同，PPP項(xiàng)目因涉及移交給政府，對私營部門而言，計(jì)算期是從項(xiàng)目啟動到項(xiàng)目特許經(jīng)營期結(jié)束，對公共部門而言，計(jì)算期有兩個，一是從項(xiàng)目啟動到項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)壽命期結(jié)束，二是從項(xiàng)目移交后到項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)壽命期結(jié)束。第二，特許經(jīng)營協(xié)議直接影響各參與者受益和風(fēng)險，在PPP項(xiàng)目中，私營部門往往要求公共部門提供一定的擔(dān)保，如PPP交通項(xiàng)目中，私營部門往往要求公共部門提供最低車流量保證，甚至最低或固定回報(bào)率保證。

因此，銀行應(yīng)要求客戶經(jīng)理在PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)分析中，對預(yù)期利息保障倍數(shù)和債務(wù)償付率進(jìn)行計(jì)算，項(xiàng)目的利息保障倍數(shù)大于2、債務(wù)償付率大于1方可接受。目前，銀行項(xiàng)目評估報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)格式中，要求客戶經(jīng)理對企業(yè)的14項(xiàng)財(cái)務(wù)指標(biāo)進(jìn)行行業(yè)對比，其中包括利息保障倍數(shù)（即息稅前利潤保障比率），但均為歷史財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)分析。

3、特許經(jīng)營權(quán)質(zhì)押。PPP項(xiàng)目貸款中可能會出現(xiàn)以公路收費(fèi)權(quán)、農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)與改造工程電費(fèi)收益權(quán)、城市供水、供熱、燃?xì)馐召M(fèi)權(quán)，垃圾處理、城市排污收費(fèi)權(quán)等特許經(jīng)營權(quán)作質(zhì)押擔(dān)保的情況。然而，我國還沒有特許經(jīng)營權(quán)質(zhì)押的相關(guān)規(guī)定，商業(yè)銀行在實(shí)踐中面臨法律依據(jù)不足、權(quán)益價值難以評估、收費(fèi)賬戶監(jiān)管難以控制、銀行質(zhì)權(quán)難以實(shí)現(xiàn)等一系列問題。

此外，地方行政法規(guī)及相關(guān)政策存在階段性和局限性，而特許經(jīng)營權(quán)一般持續(xù)時間較長，新出臺的法律法規(guī)可能會造成質(zhì)押合同或特許經(jīng)營合同失效。各地質(zhì)押登記主體也存在混亂與缺失，例如，電費(fèi)收益權(quán)質(zhì)押登記主體在湖北省內(nèi)為各級經(jīng)信委，在陜西省內(nèi)為省發(fā)改委，在部分其他省市并無明文規(guī)定；部分省市對污水處理收費(fèi)權(quán)質(zhì)押的登記主體是水利廳還是環(huán)保廳并無定論。種種亂象給商業(yè)銀行帶來巨大的法律合規(guī)風(fēng)險。

因此，對涉及特許經(jīng)營權(quán)質(zhì)押的PPP項(xiàng)目，銀行應(yīng)優(yōu)先選擇股東擔(dān)保和在建工程（及土地使用權(quán)）抵押的方式，若條件允許可在項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營期后追加特許經(jīng)營權(quán)質(zhì)押。若需辦理特許經(jīng)營權(quán)質(zhì)押，應(yīng)關(guān)注以下幾點(diǎn)：其一，嚴(yán)格檢查收費(fèi)承諾，接受正確的安全承諾之前，必須嚴(yán)格檢查收費(fèi)權(quán)力是否符合法律規(guī)范，只有符合法律規(guī)范的收費(fèi)權(quán)才能夠得到行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)或許可。如果新項(xiàng)目還沒有得到批準(zhǔn)或許可，應(yīng)該出具許可承諾，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)有義務(wù)履行他們的承諾，確保收費(fèi)的合法性。其二，及時辦理登記并辦理有關(guān)手續(xù)。其三，認(rèn)真監(jiān)督出質(zhì)人賬戶，應(yīng)在質(zhì)權(quán)人所在行開立該項(xiàng)目收費(fèi)專用賬戶，把所有的收費(fèi)項(xiàng)目所受到的全部收費(fèi)資金存入這個賬戶，指定行代質(zhì)權(quán)人監(jiān)管該賬戶資金的存入和使用，并定期向質(zhì)權(quán)人通報(bào)該賬戶內(nèi)資金的收入和使用情況，并加強(qiáng)對質(zhì)押賬戶的動態(tài)監(jiān)管。

4、項(xiàng)目資金監(jiān)控。銀行可對PPP項(xiàng)目公司提出如下資金監(jiān)控要求，進(jìn)一步防控項(xiàng)目貸款風(fēng)險：一是嚴(yán)格控制提款條件，公司股權(quán)所有人的資金加入先于信貸資金到位，政府部門和私人部門出資方都需要開具到資金承諾函，并且做出承諾，在項(xiàng)目投入資金的數(shù)量超出概算數(shù)量的時候，及時足額確保資金到位；二是項(xiàng)目公司在銀行開立項(xiàng)目建設(shè)資金專戶，用款須有必要的工程結(jié)算證明或設(shè)備與材料購置的相關(guān)憑證；三是項(xiàng)目公司在銀行開立還貸資金專戶，公司收入及時進(jìn)入還貸專戶，項(xiàng)目在運(yùn)營的過程中所收到的現(xiàn)金收入入在減去一部分支出之后用于換本付息；四是公司所有權(quán)擁有者對于優(yōu)先還款、貸款存續(xù)期間不撤資、不分紅、不對外擔(dān)保、不以公司的資產(chǎn)和權(quán)益向第三方提供抵押、質(zhì)押擔(dān)保等事項(xiàng)作出承諾。

（二）建立有效的風(fēng)險防范機(jī)制

商業(yè)銀行未來的主要經(jīng)營項(xiàng)目圍繞風(fēng)險管理，因而這種能力也必然會成為銀行的核心競爭力。在公私合作模式的項(xiàng)目里面，必須要建立健全一套有效的風(fēng)險預(yù)警與管理機(jī)制，從而提高商業(yè)銀行的風(fēng)險管控能力，具體的措施有：

1、建立專門的PPP項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)專門負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險管理人員，以提高PPP項(xiàng)目的管理能力和風(fēng)控水平。針對PPP項(xiàng)目特性，商業(yè)銀行應(yīng)建立專門的風(fēng)險識別、評估、檢測和控制體系，將各種風(fēng)險因素進(jìn)行量化，盡可能準(zhǔn)確計(jì)算關(guān)鍵風(fēng)險指標(biāo)和潛在風(fēng)險因素。

2、明確全生命周期的監(jiān)管理念。公私合作項(xiàng)目從項(xiàng)目立項(xiàng)到項(xiàng)目完工、投入運(yùn)營、項(xiàng)目移交，這個過程不是分散的，而是一個具有科學(xué)性和系統(tǒng)性的工程，不同階段的工作相得益彰、相輔相成，前面一個步驟的風(fēng)險因子直接會對后面各個步驟的風(fēng)險預(yù)估與防范產(chǎn)生重大影響，不僅如此項(xiàng)目階段的不同期各個風(fēng)險因素內(nèi)部也存在相互之間的關(guān)聯(lián)，商業(yè)銀行需建動態(tài)化管理理念，采取合理科學(xué)的風(fēng)險管理措施，統(tǒng)籌全局看貸風(fēng)險。

3、重視貸前管理。正如前文所示，PPP項(xiàng)目周期長、資金投入量大，涉及的風(fēng)險因素多，而前期的決策階段會對整個PPP項(xiàng)目產(chǎn)生重要的影響，因此，商業(yè)銀行應(yīng)該盡早借入，全面掌握投資規(guī)模、工程投標(biāo)、資金預(yù)算等情況，將極大地降低融資單位的風(fēng)險管理成本，使得這一筆貸款發(fā)揮更大的作用。

4、完善對PPP項(xiàng)目的協(xié)議管理。特許經(jīng)營權(quán)以及附屬合同是PPP項(xiàng)目的核心，也是項(xiàng)目公司面對項(xiàng)目風(fēng)險的時候管理和規(guī)避這種風(fēng)險的重要手段，貸款協(xié)議管理的進(jìn)一步完善具有重要的意義，這會在保證貸款合約的符合法律規(guī)范的基礎(chǔ)上最大程度上滿足銀行規(guī)避他們自身所面臨的風(fēng)險的目的，如設(shè)置邏輯嚴(yán)密、有效的擔(dān)保體系，明確各個主體的風(fēng)險承擔(dān)限度等。

（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）

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（本欄目責(zé)任編輯：鄭潔）