●王金秀

2017年預(yù)算報(bào)告解讀與點(diǎn)評(píng)

●王金秀

王金秀，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)稅學(xué)院博士生導(dǎo)師，三級(jí)教授，教育部新世紀(jì)優(yōu)秀人才。自1985年以來一直從事政府預(yù)算和會(huì)計(jì)領(lǐng)域的教研工作，現(xiàn)兼任中國(guó)預(yù)算研究會(huì)學(xué)術(shù)委員、中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)理事、湖北省財(cái)政學(xué)會(huì)理事、武漢市預(yù)算會(huì)計(jì)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、武漢市審計(jì)研究會(huì)常務(wù)理事，湖北省財(cái)政廳政府采購(gòu)評(píng)審專家、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)專家，武漢市人大常委會(huì)特聘預(yù)算專家。

一年一度的預(yù)算報(bào)告隨著財(cái)經(jīng)體制改革的深化而不斷優(yōu)化，近年來，我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩、財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力的新常態(tài)，黨中央全面深化改革、大力推進(jìn)依法治國(guó)，預(yù)算報(bào)告每年出現(xiàn)一些亮點(diǎn)。2016年中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速重回全球第一①，2017年面臨通貨膨脹壓力，在此背景下，2017年的預(yù)算報(bào)告畫風(fēng)大變，清新之氣撲面而來，預(yù)算安排凸顯更加積極有效的財(cái)政政策，立足財(cái)政促發(fā)展、惠民生；預(yù)算管理重法治求績(jī)效，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。

一、預(yù)算報(bào)告信息更充分，通俗易懂

（一）邏輯更嚴(yán)密、順暢，表達(dá)更準(zhǔn)確

預(yù)算報(bào)告總體上是按照指導(dǎo)思想、年度預(yù)算收支數(shù)據(jù)、支出政策以及體制管理與改革工作情況來謀篇布局的，其中：對(duì)2016年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告是沿著指導(dǎo)思想，預(yù)算調(diào)整情況，預(yù)算收支余超執(zhí)行情況，支出政策、成效、問題和困難為線條展開的；以此為基礎(chǔ)，說明了中央和地方預(yù)算草案安排的背景、指導(dǎo)思想、遵循的原則以及預(yù)算收支規(guī)模和結(jié)構(gòu)安排情況，說明有效實(shí)施更加積極財(cái)政政策的途徑、舉措以及財(cái)政改革發(fā)展工作安排。相對(duì)于往年的預(yù)算報(bào)告，2017年的預(yù)算報(bào)告無論是從整體上看，還是按2016、2017兩個(gè)預(yù)算年度的情況分別開展的解說，其邏輯更為嚴(yán)密、脈絡(luò)更加順暢。此外，還專門解釋了報(bào)告中地方收入預(yù)計(jì)數(shù)和支出安排數(shù)均為中央財(cái)政代編數(shù)據(jù)，并說明原因，其表達(dá)更準(zhǔn)確，有利于減少公眾對(duì)預(yù)算數(shù)據(jù)的認(rèn)知出現(xiàn)歧義。

（二）內(nèi)容更豐富、細(xì)化，數(shù)據(jù)更翔實(shí)

預(yù)算報(bào)告不僅僅報(bào)告了預(yù)算收支余超債務(wù)和轉(zhuǎn)移支付等常規(guī)內(nèi)容及其數(shù)據(jù)，還特別說明了2016年預(yù)算調(diào)整情況，并對(duì)預(yù)算年度開始后，在全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)本預(yù)算草案前的法律空檔期的2017年1月中央一般公共預(yù)算支出的安排進(jìn)行說明，并進(jìn)一步從教育、科技、社會(huì)保障、醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)保、基本住房保障和文化等方面2016年主要支出政策落實(shí)情況，以及2017年在上年有關(guān)支出政策的基礎(chǔ)上新增國(guó)防、文化體育、支持困難地區(qū)財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)和基本民生兜底、中央基建投資等方面的安排，并對(duì)部分方面的支出政策列明數(shù)據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，還解析了債務(wù)限額與置換、轉(zhuǎn)移支付改革等情況及其數(shù)據(jù)安排。此外，預(yù)算報(bào)告覆蓋的范圍還從預(yù)算資金收支拓展到資產(chǎn)、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)、內(nèi)控制度和監(jiān)管機(jī)制等內(nèi)容。

二、落實(shí)預(yù)算法治化，推進(jìn)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化

（一）注意回應(yīng)人大，落實(shí)預(yù)算法治化

我國(guó)人大既是國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)，也是立法機(jī)關(guān)。近年來，預(yù)算報(bào)告開始注意回應(yīng)人大關(guān)于預(yù)算的決議，2017年預(yù)算報(bào)告不僅說明了2016年財(cái)政部改進(jìn)和加強(qiáng)服務(wù)全國(guó)人大代表、政協(xié)委員工作，而且，更是詳細(xì)解釋對(duì)全國(guó)人大預(yù)算決議的落實(shí)情況。同時(shí)，預(yù)算報(bào)告還充分體現(xiàn)預(yù)算法定、稅收法定的原則，體現(xiàn)依法征收、依法理財(cái)?shù)姆ㄖ位?，一方面按《預(yù)算法》所要求的一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算“四本預(yù)算賬本”說明了2016年預(yù)算執(zhí)行情況和2017年預(yù)算收支安排情況；落實(shí)《預(yù)算法》要求，提高轉(zhuǎn)移支付提前下達(dá)比例，及時(shí)批復(fù)中央部門預(yù)算和對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付預(yù)算；硬化預(yù)算約束，嚴(yán)格控制預(yù)算調(diào)整事項(xiàng)。另一方面，報(bào)告說明各稅種的立法進(jìn)程和法治化建設(shè)情況，提出堅(jiān)持依法征稅。2016年制定政府非稅收入管理辦法，進(jìn)一步擴(kuò)大中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算實(shí)施范圍，政府性基金項(xiàng)目減少到23項(xiàng)；2017年要求堅(jiān)決防止和糾正收取“過頭稅”以及虛增財(cái)政收入的行為；嚴(yán)格按《預(yù)算法》要求規(guī)范預(yù)算收支和債務(wù)管理，細(xì)化預(yù)算編制，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。此外，預(yù)算報(bào)告對(duì)預(yù)算調(diào)整、預(yù)算法律空檔期的支出安排、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)的管理等方面都體現(xiàn)了《預(yù)算法》的要求，有利于推進(jìn)現(xiàn)代國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建。

（二）深化財(cái)稅體制改革，健全預(yù)算監(jiān)管體系

預(yù)算報(bào)告列明嚴(yán)格按《預(yù)算法》要求規(guī)范預(yù)算管理，細(xì)化預(yù)算編制，進(jìn)一步壓縮代編預(yù)算規(guī)模，預(yù)算報(bào)告提供的預(yù)算信息從預(yù)算資金收支拓展到資產(chǎn)、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)、內(nèi)控制度和監(jiān)管機(jī)制等方面的內(nèi)容。報(bào)告說明了財(cái)政部開展的行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查，推進(jìn)權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革、財(cái)政監(jiān)督檢查等情況，并提出加快財(cái)政部駐各地專員辦工作轉(zhuǎn)型，實(shí)質(zhì)性嵌入預(yù)算管理，提升監(jiān)管成效；明晰了轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)調(diào)整的具體格局，首次明確中央基建投資規(guī)模，指出預(yù)算績(jī)效管理的進(jìn)展、盤活財(cái)政存量資金的方式、推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，做實(shí)部門預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)，加大政府購(gòu)買服務(wù)改革力度，推動(dòng)政府投資基金加快運(yùn)作，激發(fā)社會(huì)投資活力，實(shí)行目錄清單管理、政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、轉(zhuǎn)移支付、規(guī)范預(yù)算編審流程、財(cái)政部制定地方預(yù)決算公開操作規(guī)程庫(kù)，推動(dòng)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，加快制定中央與地方收入劃分總體方案，等等。

總之，預(yù)算報(bào)告提供的信息涉及預(yù)算管理的方方面面，體現(xiàn)了預(yù)算管理最新的改革舉措，由此構(gòu)成了一幅預(yù)算管理體系的全景圖。

三、財(cái)政政策更積極有效，防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

近年來，世界經(jīng)濟(jì)不景氣，國(guó)內(nèi)外環(huán)境復(fù)雜，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡，實(shí)體經(jīng)濟(jì)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)：企業(yè)債務(wù)過大，銀行金融風(fēng)險(xiǎn)壓力高，貨幣寬松、樓市上漲，房?jī)r(jià)過高導(dǎo)致資產(chǎn)泡沫。2016年12月出來的數(shù)據(jù)為消費(fèi)價(jià)格（CPI）同比上漲2.1，工業(yè)品價(jià)格（PPI）是5.1。2017年需要防止通脹上升過快，不得不收緊貨幣。2017年是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深化之年，政府工作報(bào)告提出經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)6.5%左右、物價(jià)漲幅控制在3%左右的目標(biāo)，為此，2017年需要實(shí)施更加積極有效的財(cái)政政策，繼續(xù)著力推進(jìn)“三去一降一補(bǔ)”供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動(dòng)解決結(jié)構(gòu)性供需失衡，適度擴(kuò)大總需求。

（一）大幅度減稅降費(fèi)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，我國(guó)財(cái)政收支矛盾突出，實(shí)施更加積極有效的財(cái)政政策需要實(shí)行大規(guī)模的減稅降費(fèi)。2016年“營(yíng)改增”全年降低企業(yè)稅負(fù)5736億元；清理規(guī)范涉企行政事業(yè)性收費(fèi)，減輕企業(yè)和個(gè)人負(fù)擔(dān)460多億元。2017年全年再減少企業(yè)稅負(fù)3500億元左右，減少涉企收費(fèi)約2000億元，并由此確定了2017年稅收改革的重點(diǎn)；另一方面，2017預(yù)算報(bào)告預(yù)計(jì)財(cái)政收入增長(zhǎng)速度為5%，低于6.5%經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。據(jù)此預(yù)計(jì)的2017年一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算“三本賬”總量分別約為17.1萬億元、5.5萬億元和0.3萬億元，“三本賬”合計(jì)的財(cái)政收入22.9萬億元，創(chuàng)歷史新高。減稅降費(fèi)、放水養(yǎng)魚有利于降低企業(yè)成本、增加企業(yè)利潤(rùn)，提高企業(yè)還債能力，減輕企業(yè)債務(wù)率，促進(jìn)企業(yè)良性發(fā)展，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步回升，實(shí)現(xiàn)預(yù)設(shè)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，并同時(shí)應(yīng)對(duì)美國(guó)特朗普可能實(shí)施的大幅減稅政策對(duì)我國(guó)帶來的沖擊。

（二）赤字率保持3%，具有積極穩(wěn)妥性

一般而言，財(cái)政赤字率和債務(wù)率的國(guó)際警戒線分別為3%和60%。近年來，許多國(guó)家實(shí)際上都大大地超過了此警戒線，我國(guó)實(shí)施積極的財(cái)政政策，赤字率穩(wěn)步提高，2012年至2016年，我國(guó)財(cái)政赤字率分別為1.5%、2.1%、2.1%、2.4%和3%，2017年赤字率保持3%不變，按國(guó)際警戒線標(biāo)準(zhǔn)，3%的赤字率指標(biāo)并未突破警戒線。赤字率關(guān)系到財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的高低，我國(guó)政府負(fù)債率和財(cái)政赤字率在世界主要經(jīng)濟(jì)體中均處于較低水平。

財(cái)政赤字率從2015年的2.4%提高到2016年的3%，2016年的財(cái)政赤字首次突破2萬億元，赤字達(dá)21800億元，比上年的16200億元增加了5600億元，增長(zhǎng)幅度較大。雖然2017年保持3%的赤字率不變，但由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，赤字的規(guī)模依然會(huì)擴(kuò)大，由此，2017年赤字率擬安排財(cái)政赤字2.38萬億元，比上年增加2000億元。其中，中央財(cái)政赤字1.55萬億元，地方財(cái)政赤字8300億元，這種安排是積極穩(wěn)妥的。

（三）繼續(xù)置換地方政府債券存量，適度擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模

根據(jù)財(cái)政部信息，截至2015年末，我國(guó)地方政府債務(wù)16萬億元，2015年地方政府債務(wù)率為89.2%②；政府債務(wù)的負(fù)債率③為38.9%；截至2016年末，我國(guó)中央和地方政府債務(wù)余額約27.33萬億元，負(fù)債率約36.7%；預(yù)計(jì)2017年末負(fù)債率不會(huì)出現(xiàn)大的變化，低于國(guó)際警戒線，也低于世界主要經(jīng)濟(jì)體國(guó)家水平。近年來，中央和地方政府債務(wù)都緊貼經(jīng)全國(guó)人大批準(zhǔn)的政府債務(wù)限額，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，在積極的財(cái)政政策從收入端進(jìn)行大規(guī)模減稅降費(fèi)的同時(shí)，為了滿足財(cái)政支出規(guī)模合理擴(kuò)大的需要，與適度擴(kuò)大赤字規(guī)模相適應(yīng)，也需要適度擴(kuò)大政府債務(wù)規(guī)模。因此，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委批準(zhǔn)2017年中央預(yù)算草案，同時(shí)批準(zhǔn)地方政府一般債務(wù)余額限額115489.22億元、地方政府專項(xiàng)債務(wù)余額限額72685.08億元，由此，2017年，中央政府債務(wù)限額提高到約14.14萬億，比2016年限額12.59萬億增加了1.55萬億元；地方政府債務(wù)限額提高到約18.8萬億，比2016年的17.2萬億增加了1.63萬億元。適度擴(kuò)大政府債務(wù)還可以為老百姓提供投資平臺(tái)，不過擴(kuò)大政府債務(wù)規(guī)模需要防控風(fēng)險(xiǎn)。

表1 2014—2016年我國(guó)財(cái)政赤字和債務(wù)情況單位：億元

為了使2017年的政府債務(wù)政策在積極有效的同時(shí)保持穩(wěn)妥、防控風(fēng)險(xiǎn)，一方面應(yīng)該將債務(wù)發(fā)行和庫(kù)底現(xiàn)金統(tǒng)籌安排，有機(jī)結(jié)合；另一方面，還應(yīng)該繼續(xù)進(jìn)行地方政府債券存量置換，降低政府債務(wù)利息成本。

四、財(cái)政工作提質(zhì)增效，保障基本公共服務(wù)

（一）統(tǒng)籌安排保重點(diǎn)，擴(kuò)大有效需求

實(shí)施減稅降費(fèi)政策會(huì)減少財(cái)政收入，但會(huì)刺激企業(yè)發(fā)展。在赤字率保持3%的比例不變的情況下，赤字規(guī)模會(huì)隨國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)而相應(yīng)增加，可將增加的赤字主要用于彌補(bǔ)減稅降費(fèi)帶來的財(cái)政減收。中央和地方財(cái)政通過合理安排收入預(yù)算、激活結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)，全面盤活存量資金，統(tǒng)籌增量和存量資金，確保財(cái)政支出強(qiáng)度不減且實(shí)際支出規(guī)模擴(kuò)大，保障政府應(yīng)該承擔(dān)的支出責(zé)任，確?；竟卜?wù)支出和重點(diǎn)領(lǐng)域支出的需要，提高支出的有效性和精準(zhǔn)度，優(yōu)先用于支持推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、適度擴(kuò)大有效需求，加大對(duì)基本民生保障和扶貧、農(nóng)業(yè)、教育、生態(tài)文明建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域的投入，并落實(shí)到部門預(yù)算安排之中，使財(cái)力進(jìn)一步向困難地區(qū)和基層傾斜，增強(qiáng)財(cái)政對(duì)基本公共服務(wù)的保障能力。

（二）突出優(yōu)化結(jié)構(gòu)強(qiáng)民生的政策，注重支出績(jī)效

預(yù)算報(bào)告對(duì)2017年的預(yù)算安排方面優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，一方面，強(qiáng)調(diào)加大教育、科技、文化體育、衛(wèi)生醫(yī)療、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)保、農(nóng)業(yè)林業(yè)水利等民生支出的力度，滿足公眾的基本公共服務(wù)需要；另一方面，大力調(diào)整和壓減一般性支出，反對(duì)鋪張浪費(fèi)和大手大腳花錢，以政府部門過“緊日子”換取民眾的“好日子”，切實(shí)體現(xiàn)我國(guó)財(cái)政“取之于民用之于民”的應(yīng)有屬性；第三，對(duì)中央基建投資規(guī)模確立投資支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的方向和要求，減少對(duì)小、散項(xiàng)目投資補(bǔ)助，指出了集中投資的重點(diǎn)領(lǐng)域。改進(jìn)財(cái)政資金配置方式，提高財(cái)政支出績(jī)效，更好發(fā)揮財(cái)政資金使用效益。

預(yù)算報(bào)告特別注重預(yù)算績(jī)效管理，2016年中央部門項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效指標(biāo)、績(jī)效評(píng)價(jià)及其結(jié)果公開的進(jìn)展；提出2017年要加大財(cái)政資金統(tǒng)籌力度，對(duì)地區(qū)和部門結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金改進(jìn)管理，建立國(guó)債發(fā)行與庫(kù)款管理統(tǒng)籌機(jī)制；改進(jìn)政策性項(xiàng)目預(yù)算的核定與調(diào)整要求，等等。預(yù)算報(bào)告的這些安排充分體現(xiàn)了政府支出不僅僅要注重科學(xué)合理的分配資金，還必須規(guī)范有效地使用資金，確立政府花錢買效果、全程全方位注重績(jī)效的預(yù)算管理機(jī)制。

總體而言，2017年預(yù)算報(bào)告更加充分體現(xiàn)了當(dāng)年國(guó)際國(guó)內(nèi)特定形勢(shì)對(duì)宏觀財(cái)政政策、預(yù)算配置資源和管理體制改革的要求，與往年相比，在常規(guī)報(bào)告內(nèi)容的基礎(chǔ)上新增了諸多亮點(diǎn)，大幅提升了預(yù)算報(bào)告的質(zhì)量，時(shí)代感強(qiáng)；同時(shí)，預(yù)算報(bào)告從過去長(zhǎng)期注重分錢拓展到花錢以及花錢所辦的事，并進(jìn)一步延伸到辦事所形成的效果，將錢事緊密結(jié)合，以財(cái)政預(yù)算政策推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提質(zhì)增效，強(qiáng)化了預(yù)算監(jiān)管機(jī)制改革，促進(jìn)預(yù)設(shè)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和控制通脹的目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。

注釋：

①2017年1月16日，國(guó)際貨幣基金組織（IMF）發(fā)布的最新《世界經(jīng)濟(jì)展望》報(bào)告顯示，2015年中國(guó)和印度兩國(guó)的經(jīng)濟(jì)增速分別為6.9%和7.6%，估計(jì)中國(guó)2016年經(jīng)濟(jì)增速為6.7%，印度為6.6%，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速重回全球第一。

②債務(wù)率=年末債務(wù)余額與當(dāng)年政府綜合財(cái)力的比率，債務(wù)率是衡量債務(wù)規(guī)模大小的指標(biāo)。國(guó)際貨幣基金組織確定的債務(wù)率控制標(biāo)準(zhǔn)參考值為90—150%。國(guó)際公認(rèn)的警戒線為100%，我國(guó)全國(guó)人大常委會(huì)劃定的債務(wù)率紅線亦為100%。

③負(fù)債率=年末債務(wù)余額與當(dāng)年GDP的比率，負(fù)債率是衡量經(jīng)濟(jì)總規(guī)模對(duì)政府債務(wù)的承載能力或經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)政府舉債依賴程度的指標(biāo)。國(guó)際上通常以《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的負(fù)債率60%作為政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)參考值。

（本欄目責(zé)任編輯：尹情）