摘要：中國共產(chǎn)黨的政黨治理，受歷史傳統(tǒng)、意識形態(tài)的影響，形成了以民主集中制為原則、以先進性和服務性為內(nèi)在邏輯的傳統(tǒng)治理模式。在社會環(huán)境劇烈變遷的形勢下，這一模式雖然在制度化、彈性與包容性等方面取得了一定的進展，但是其對環(huán)境的適應性不足導致了以某種程度上普通黨員群體離散治理和干部群體軟約束治理為表現(xiàn)的治理問題。新形勢下出臺的以強化治理力度和突出法治化取向為特點的全面從嚴治黨戰(zhàn)略取得了顯著成效，但深入推進也面臨著新的挑戰(zhàn)。從根本上克服治理難題、推動政黨治理現(xiàn)代化，要求鞏固從嚴治黨的法治化趨勢，并與國家治理法治化有效銜接；要求以權責平衡原則調(diào)整政黨成員與黨組織之間的關系，充實政黨治理的內(nèi)在邏輯；要求繼承與創(chuàng)新并舉，把延續(xù)管黨治黨優(yōu)勢與吸收現(xiàn)代治理因素結(jié)合起來。

關鍵詞：全面從嚴治黨；政黨治理；模式變遷

中圖分類號：D26 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2017）04-0047-06

作為世界上最大的政黨組織，也是中國政治體系中實際的權力運行主體，中國共產(chǎn)黨對自身的治理體現(xiàn)為一個復雜的體系與過程。中國共產(chǎn)黨政黨治理的現(xiàn)代化，不僅是中國國家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分，也是決定國家治理能力現(xiàn)代化的關鍵因素。本文擬對中國共產(chǎn)黨政黨治理模式的發(fā)展變遷、全面從嚴治黨對政黨治理模式的調(diào)整進行分析和梳理，并據(jù)此探討中國共產(chǎn)黨政黨治理現(xiàn)代化的發(fā)展要求。

一、中國共產(chǎn)黨的政黨治理模式及其調(diào)整

（一）中國共產(chǎn)黨政黨治理的基本模式

政黨治理作為一個復雜的政治過程，其基本模式由一系列治理元素綴合而成，如治理的組織結(jié)構（包括治理主體和客體），治理的組織原則，治理的政治倫理，以及治理活動的具體內(nèi)容等。中國共產(chǎn)黨的政黨治理模式脫胎于革命時期，形成于計劃經(jīng)濟時代，從源流上看，一直由列寧主義的建黨原則所規(guī)定，由共產(chǎn)黨的合法性來源于先進性的意識形態(tài)的理論所支撐。

從政黨治理的主體結(jié)構來看，構建了以委員會制度為核心，以紀委、組織部、宣傳部等為職能機構，以基層組織為支撐的治理結(jié)構體系。從治理實踐來看，這一結(jié)構體系的功能并不局限于政黨自身的治理。例如，黨委雖然是管黨治黨的主體機構，但其中心工作實際上是領導同級政府管理國家事務。從治理對象來看，對黨的干部與普通黨員有層次不同的要求，但治理范圍涵蓋全體黨員。

從政黨治理中的權力運行來看，實行民主集中制的根本組織原則。一方面，承認黨員在黨內(nèi)的主體地位和各項民主權利；另一方面，強調(diào)黨員、下級、地方對組織、上級和中央的堅決服從。在治理實踐中，作為黨員民主權利體現(xiàn)的黨代會制度在換屆選舉和決定黨組織重大方針政策時發(fā)揮關鍵作用。由于未實行年會制度，其黨內(nèi)民主功能尚需充分拓展。黨的委員會雖具備一定的民主功能，但黨委書記在很大程度上發(fā)揮了決定性作用，因而民主集中制更多地向集中制傾斜。為防止這一傾向過度化，中國共產(chǎn)黨把“從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線確定為根本工作路線，黨的基層組織和黨員作為廣義群眾的重要組成部分，由此在政黨治理中獲得了一定的利益表達通道。但是，通過群眾路線實現(xiàn)的利益表達功能在實踐中仍需規(guī)范的制度加以保障。

從政黨治理的政治倫理來看，其內(nèi)在邏輯體現(xiàn)為先進性與服務性。先進性邏輯認為，黨是先進階級的先進分子組成的先鋒隊，擁有先進理論的指導，因此必然地在各個領域發(fā)揮領導作用。服務性邏輯是指，黨沒有自己的私利，黨的宗旨是全心全意為人民服務。政黨治理的所有目標，理論上最終都可歸結(jié)于保持先進性、促進服務性這兩個基本要求。由此，先進性與服務性也成為政黨對各級組織和全體黨員應然的政治倫理要求。

從政黨治理的具體內(nèi)容來看，涉及了黨的思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設和制度建設。思想建設，通過理論灌輸和政治道德教育，使全黨在指導思想、理想信念、重大問題的認識等方面能夠保持一致，而且以此有別于并高于非黨的群眾。組織建設，實現(xiàn)政黨組織網(wǎng)絡對社會的全面覆蓋和維護組織內(nèi)部的紀律和統(tǒng)一，以保證黨的組織成為堅強的領導核心。作風建設，引導黨的組織、干部和黨員樹立與黨的性質(zhì)和宗旨相適應的良好風尚，糾正各種不正當?shù)娘L氣，實質(zhì)上是黨內(nèi)良好政治生態(tài)的培育。反腐倡廉建設，針對領導干部權力行使是否符合法定規(guī)則的治理，其內(nèi)容多屬于國家公共權力治理，但在具體表現(xiàn)上以紀委主導的黨內(nèi)治理作為前置程序。制度建設，通過建章立制提升前四項建設的規(guī)范化、程序化水平。

（二）中國共產(chǎn)黨政黨治理模式的調(diào)整

隨著所處社會經(jīng)濟環(huán)境的劇烈變遷，中國共產(chǎn)黨政黨治理模式的具體運作方式也在不斷調(diào)整。從調(diào)整的內(nèi)容來看，大體符合現(xiàn)代政黨治理的發(fā)展趨勢，在多方面有明顯進步。

最為明顯的進步在于政黨治理制度化水平的提升。在制度建設的認識上，鄧小平1980年就指出：“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性?！雹?除了以制度限制個人專權外，劇烈變遷的執(zhí)政環(huán)境帶來的沖擊，也促使中國共產(chǎn)黨通過建章立制、完善制度來保障政黨治理的基本秩序。各方面的規(guī)章制度以及更為細致的職能清單、流程設計，一定程度上提升了政黨治理的制度化、規(guī)范化和程序化水平。

其次是政黨組織初具包容性與彈性。面對階層的分化與多元化，通過“兩個先鋒隊”的理論創(chuàng)新，成功地將民營企業(yè)主、個體工商戶、自由職業(yè)者等新社會階層納入群眾基礎，體現(xiàn)了包容性。面對就業(yè)市場化、多樣化、非公化和居住社區(qū)化的趨勢，基層黨內(nèi)治理中拓展了非公黨建和社區(qū)黨建兩個新的領域，為游離于這些領域的黨員和先進分子構筑了政治聯(lián)系或吸納的渠道，彰顯了組織體系的彈性特點。

再次是對黨內(nèi)民主、黨的自我革新等治理因素的認識與強調(diào)。十六大從理論上肯定了黨內(nèi)民主是黨的生命，提出了以黨內(nèi)民主帶動人民民主的發(fā)展路徑，這一論斷為十七大、十八大報告所延續(xù)。十八大還進一步把“增強自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力，建設學習型、服務型、創(chuàng)新型的馬克思主義執(zhí)政黨”作為政黨建設的基本目標。

但是，這些進步與現(xiàn)代政黨治理的應然要求相比，仍有一些局限性。就政黨治理的制度化而言，其進步更多地還是停留在顯性的制度建設上，而非實質(zhì)性的制度至上、黨內(nèi)法治。其具體表現(xiàn)：一方面，黨內(nèi)規(guī)章制度越來越多，但缺乏整體性的設計，制度之間的銜接性不強，沒有連綴成環(huán)環(huán)相扣的有效機制。另一方面，制度的執(zhí)行力不足。對于領導干部群體而言，一般性制度可以有效執(zhí)行，但限制權力和特權的制度很多時候被選擇性執(zhí)行，導致制度執(zhí)行存在不平等和例外現(xiàn)象。而對于普通黨員群體而言，政治學習、發(fā)揮先進性作用等制度，其執(zhí)行更多地停留在形式主義甚至文牘游戲的層面。

就彈性和包容性來看，也有局限。例如，擁有財富資源的民營企業(yè)主黨員在黨政權力體系外的黨員隊伍中顯然占據(jù)了優(yōu)勢，獲取了相當多的“兩代表一委員”（人大代表、黨代表、政協(xié)委員）職務，即使硬性規(guī)定為基層工人、農(nóng)民保留的席位，很多時候也被企業(yè)主、農(nóng)村致富能人等擠占。這種精英結(jié)盟的方式在某種程度上還便利了官商利益勾連的權力腐敗，有時甚至引發(fā)地方政治性選舉中的大面積賄選事件。

至于創(chuàng)新型組織建設，十八大報告提出的“三型”黨組織中，學習型和服務型很快被黨的文件所定義，并通過系列建設活動來推進，而創(chuàng)新型黨組織仍停留在概念不清、活動不明的模糊狀態(tài)。

二、中國共產(chǎn)黨政黨治理面臨的挑戰(zhàn)

由此可見，面對執(zhí)政環(huán)境的巨大變遷，中國共產(chǎn)黨的政黨治理雖然在環(huán)境適應性方面有一些舉措和進展，但也存在著傳統(tǒng)的治理邏輯與治理方式不能適應新環(huán)境所導致的新問題。對于普通黨員群體和干部群體而言，這種不適應性分別導致了某種程度的“離散治理”和“軟約束治理”。

對于政權體系之外的普通黨員群體，傳統(tǒng)的政黨治理模式因體制的疏離和政治倫理邏輯的削弱而趨向離散狀態(tài)。從治理結(jié)構來看，普通黨員一般只與所屬的基層黨組織發(fā)生聯(lián)系，在市場經(jīng)濟和社會自組織條件下，基層黨組織在運作實踐中不再擁有傳統(tǒng)政黨治理模式下對黨員生產(chǎn)、生活的資源控制權，因而開展針對黨員的治理活動存在困難。從權利行使來看，以間接選舉為主的黨內(nèi)代議制民主發(fā)育不成熟，普通黨員僅擁有選舉基層支委和黨委的權利，參與更高層級的黨內(nèi)民主尚缺乏程序保障。從治理的政治倫理邏輯來看，普通黨員的先進性與服務性兩個基本邏輯遭受沖擊。雖然黨員吸納機制的相對嚴格使黨組織能夠招募到相對優(yōu)秀的成員，但改革變遷和代際更替使普通黨員中存在著相當數(shù)量的貧困黨員、年老失能黨員、職業(yè)崗位邊緣化黨員等，他們的先進性的體現(xiàn)存在較大困難。服務人民的邏輯也被市場經(jīng)濟的激勵機制與分配原則所削弱，盡管很多基層黨組織試圖用治理中的參與、志愿精神來重塑服務理念，但從成效來看，難以彌合已弱化的服務邏輯。傳統(tǒng)治理模式對普通黨員收效不彰，而新的具有適應性的治理方式仍在艱難探索，導致了一定程度的離散治理狀態(tài)。在這種狀態(tài)下，有一部分黨員成為與組織缺乏聯(lián)系的“失聯(lián)黨員”，還有部分黨員直白地追求參與黨組織生活的經(jīng)濟利益。在黨的文件中，也承認“一些基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用不強，有的軟弱渙散，有的領域黨組織覆蓋面不廣，部分黨員黨員意識淡化、先鋒模范作用不明顯”②。

對于干部群體，即在黨政權力體系中任職和在公營單位中擔任領導職務的黨員干部，傳統(tǒng)的政黨治理模式在形式上依然能有效運作。領導干部在工作中受各級黨委的領導，受紀委的監(jiān)督，在組織生活和思想政治方面接受黨的職能部門的指導與安排。但是，在形式上有效的同時，傳統(tǒng)政黨治理模式的不足在新環(huán)境下引發(fā)了新的問題。最突出的問題是干部群體的不良作風和領導干部的彌散性腐敗問題。從治理結(jié)構來看，作為治黨主體的黨委與同級政府的職權混合，未能把治黨管黨作為第一位的責任。擔負監(jiān)督責任的紀委缺乏獨立性，對權力運行的紀律監(jiān)督效力受限。從治理中的權力運作來看，黨內(nèi)民主還有待進一步發(fā)展，約束權力的民主監(jiān)督實效性不強，權力過于集中以及未能有效制約的情況尚未有根本性改變。更重要的是，驅(qū)動傳統(tǒng)政黨治理模式的兩大軟件要素，即政黨領袖的政治權威和意識形態(tài)的粘合作用在十八大之前有所削弱。政治權威的不足，削弱了傳統(tǒng)政黨治理模式保障黨的集中統(tǒng)一的優(yōu)勢，使權力集中與權力碎片化、集團化相伴隨。例如，十八大后反腐風暴中揭露了部分落馬高官“踐踏法治、破壞黨的團結(jié)、搞非組織政治活動的嚴重危害”③。從治理的政治倫理邏輯來看，領導干部雖然在能力、素質(zhì)上相對普通黨員和群眾“先進”，但這種先進并不必然表現(xiàn)在政治信念和為民服務方面。十七屆四中全會決議就直指部分干部“理想信念動搖，對馬克思主義信仰不堅定，對中國特色社會主義缺乏信心”。在意識形態(tài)信念淡化、權力監(jiān)督約束薄弱、市場經(jīng)濟負面影響等因素的共同作用下，“一些領導干部特別是高級干部中發(fā)生的腐敗案件影響惡劣，一些領域腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)”④。多發(fā)性、彌散性的腐敗甚至造成某種程度的逆向淘汰效應，導致局部政治生態(tài)惡化。腐敗、權力濫用、政治生態(tài)惡化，表明黨的各項規(guī)章制度剛性約束不足，對領導干部群體的治理在一定程度上處于軟約束治理狀態(tài)。

如此，中國共產(chǎn)黨的政黨治理在覆蓋群體和實際運作上形成了相互脫節(jié)的同心圓結(jié)構：居于內(nèi)圈的領導干部群體和居于外圈的普通黨員群體。兩個群體分別存在的一定程度的軟約束治理和離散治理共同構成了政黨治理的現(xiàn)實難題。普通黨員群體缺乏對領導干部群體施加影響和約束的渠道與能力，使后者對權力的壟斷更為緊密且缺乏外在監(jiān)督。這在某種程度上引發(fā)了政黨在政治體系中的錯位，即“政黨可能會由民眾政治參與的工具變成國家機器的一部分”，更為嚴重的是“這種錯位，幾乎包含了政黨變質(zhì)的全部危險”。⑤

三、新形勢下全面從嚴治黨戰(zhàn)略的落實

（一）全面從嚴治黨戰(zhàn)略的主要舉措與初步成效

面對政黨治理的現(xiàn)實難題，十八大后，新一屆領導集體從“八項規(guī)定”開始，厲行從嚴治黨，圍繞整頓作風和懲治腐敗掀起了政黨治理風暴。2014年10月，習近平在黨的群眾路線教育實踐活動總結(jié)大會上的講話中對從嚴治黨提出了八點要求。2014年底，“從嚴治黨”拓展為“全面從嚴治黨”，列入“四個全面”戰(zhàn)略，并被認定為關鍵舉措。此后，針對領導干部群體和普通黨員群體相繼開展了“三嚴三實”專題教育和“兩學一做”學習教育。就全面從嚴治黨的已有措施和指導要求來看，大體上仍延續(xù)了既有政黨治理模式的基本邏輯與制度舉措，但又針對治理危機中的突出問題進行了改革調(diào)整。

首先，在治理結(jié)構方面，強化治理主體的責任，調(diào)整主體間的權力關系。落實從嚴治黨的責任被強調(diào)為從嚴治黨的第一要務。不僅強調(diào)構建黨委抓、書記抓、一級抓一級、層層抓落實的黨建工作責任制，還強調(diào)黨委書記必須把抓好黨建作為最大的政績，堅決防止“一手硬、一手軟”。顯然，對黨委及書記治黨責任的強調(diào)，是對先前治黨主體職責不清、責任不明的糾偏。紀委作為專門的治黨機構，一方面，調(diào)整內(nèi)設機構，加強自我約束，突出案件查辦職能；另一方面，對同級黨委和上級紀委的雙重隸屬關系雖未改變，但強調(diào)查辦案件以上級紀委領導為主，增強了治理和監(jiān)督的獨立性。

其次，在治理權力運行方面，強化政治權威，解決權力分散化和不受制約問題。強有力的領袖權威是傳統(tǒng)政黨治理的主要驅(qū)動力。為改變十八大前政治權威遞減造成的權力分散化和腐化的弊端，十八大通過政治局常委會改組以及之后多個中央領導小組的直接控制，強化了領導人和中央的政治權威。這種政治權威輸入到政黨治理體系中，發(fā)揮了強大的自上而下的推動力。防止權力濫用成為政黨治理的主要目標，也是新的政治權威以身作則著力示范的重要方面。政黨治理機制在獲取了新的動力之后取得顯著成效，腐敗受到嚴厲整肅，黨內(nèi)蔓延的團團伙伙、幫幫派派、利益集團、利益交換等現(xiàn)象也遭受沉重打擊，領導干部群體所處的政治生態(tài)有明顯好轉(zhuǎn)。

再次，在治理的制度化方面，強調(diào)制度的執(zhí)行力和紀律執(zhí)行的嚴格。在從嚴治黨實踐中，反思了單純依靠制定規(guī)章制度的形式主義弊端，拓展和深化了對制度治黨的認識。一方面強調(diào)制度的“精”和務實管用，即制度對問題的針對性、指導性，防止“牛欄關貓”；另一方面，把增強制度的執(zhí)行力作為制度建設的重心，以嚴肅執(zhí)紀執(zhí)法強化黨的制度的約束力。同時重視以法治的觀念推進制度化治理，強調(diào)黨規(guī)黨紀嚴于國家法律，注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接與協(xié)調(diào)。

第四，在治理的軟件要素方面，重視意識形態(tài)和傳統(tǒng)資源的運用。重新重視思想建黨的政黨治理傳統(tǒng)，認為“思想上的滑坡是最嚴重的病變，‘總開關沒擰緊，各種出軌越界、跑冒滴漏就在所難免。思想上松一寸，行動上就會散一尺”⑥。因而在政黨治理中，高度重視意識形態(tài)教育，尤其是黨性教育和理想信念教育，試圖營造思想建黨的“軟件”與制度治黨的“硬件”相互配合的格局。對于傳統(tǒng)治理資源的運用，最突出的是為期一年的群眾路線教育實踐活動，以及活動中重拾批評與自我批評的黨內(nèi)政治生活傳統(tǒng)作風。

第五，在治理的對象方面，以領導干部群體為重點，試圖涵蓋普通黨員。無論是從嚴治黨的理論還是實踐，都將從嚴管理干部作為工作重點。對于干部治理的目標，包括“干凈”和“干事”兩個方面，既要嚴以修身、嚴以用權、嚴以律己，又謀事要實、創(chuàng)業(yè)要實、做人要實。全面從嚴治黨還試圖將普通黨員的治理納入進來，例如大幅度壓縮入黨名額、試行黨員出口機制、清退不合格黨員等。

全面從嚴治黨戰(zhàn)略在當前取得了巨大的成效，包括對腐敗官員的嚴厲懲治，干部作風和官場政治生態(tài)的優(yōu)化，執(zhí)政黨在社會民眾中政治形象的改善等。對于這些成效，從政黨治理模式的延續(xù)來看，顯示了在獲得新的推動力的情況下，即使是傳統(tǒng)的政黨治理機制也仍存在巨大的作用空間。從政黨治理模式的變遷來看，全面從嚴治黨鮮明地體現(xiàn)了法紀先行的政黨治理理念法治化取向。這種取向，一方面表現(xiàn)為注重黨內(nèi)立法的權威性，強調(diào)以黨內(nèi)法規(guī)作為管黨治黨的依據(jù)，強調(diào)黨章作為最根本的黨內(nèi)法規(guī)、全黨必須一體嚴格遵行的“黨的憲法”的崇高地位；另一方面注重以黨內(nèi)法治化作為從嚴治黨的保障，強調(diào)制度面前、紀律面前人人平等，執(zhí)行制度沒有例外，沒有不受紀律約束的特殊黨員。

（二）從嚴治黨全面深入開展需克服的障礙

從目前已有的舉措來看，從嚴治黨的治理策略總體上仍屬于傳統(tǒng)政黨治理模式在危機治理狀態(tài)下的強化版。從嚴治黨的全面深入開展和潛在的政黨治理危機的根本克服，依然存在諸多困難與障礙。

首先，對領導干部群體的治理如何深入和持久。從嚴治黨所取得的成效主要在治官、治權方面，但是來自干部群體的抵觸也十分明顯。這種抵觸，既有“老虎”、“蒼蠅”等貪腐分子對從嚴治貪的恐懼與抗拒，也有一部分黨員干部對從嚴治黨、整頓作風帶來的政治生態(tài)變化類似于“由奢入儉難”的不適應性，還有相當一部分黨員干部在對從嚴治黨態(tài)勢下自己工作的得失進行權衡之后出現(xiàn)的不作為和保守、惰性。尤其是隱性甚至是集體性的不作為，很難像貪腐、違紀一樣懲治，有時還隱藏于全面改革中的政府放權行為之中，已成為當局的重要隱憂?？梢?，從嚴治黨的進一步深入開展和構建長效機制，面臨著來自干部群體的多方阻礙，存在隱性反彈的可能性。

其次，如何防止新的權力集中帶來的負面效應。當前從嚴治黨的動力增長得益于政治領袖的權威重建與強力推動，輔之以紀委系統(tǒng)的嚴厲執(zhí)紀，并因此形成了層層壓緊的態(tài)勢。從嚴治黨的重要成效之一是整頓了權力分散化，鞏固了政治權威和集中統(tǒng)一，提升了紀委在治理結(jié)構中的地位和威懾力。由此形成的相互促進關系有利于為從嚴治黨提供更強大和持久的動力，但是新的權力集中也可能產(chǎn)生新的權力監(jiān)督問題。盡管主要領導人能夠做到正人先正己、以上率下，紀委也加強了對自身的監(jiān)察以防止紀委系統(tǒng)內(nèi)部的腐敗，但仍需要構建有效的權力監(jiān)督制約機制，才能避免新的權力集中可能產(chǎn)生的負面效應。

再次，從嚴治黨的治理策略如何運用于普通黨員群體。從嚴治黨之所以能夠?qū)︻I導干部群體起到立竿見影的成效，關鍵在于這一群體對政權體系在職業(yè)及資源獲取方面的依賴性。對于多數(shù)普通黨員而言，市場化、非公化的就業(yè)方式使其缺乏對政黨組織的依賴性，因而從嚴治黨顯得鞭長莫及，也就是黨組織缺乏整肅普通黨員的必要手段。實際上，處于離散治理狀態(tài)的普通黨員群體，雖沒有貪腐和惡劣作風問題，但以黨組織對黨員的應然要求來衡量，類似于“失聯(lián)”、不參加組織生活、不接受服務群眾的任務、言論與黨不保持一致等輕微違紀現(xiàn)象、素質(zhì)不合格現(xiàn)象在基層多有存在。對此，強制性推動針對普通黨員群體的從嚴治理，不僅存在法不責眾的操作性難題，而且嚴格依紀清退數(shù)量較多的不合格黨員會導致黨員數(shù)量下降，可能帶來損害執(zhí)政基礎和政黨形象的風險。

最后，從嚴治黨如何獲得社會民眾的參與性支持。從嚴治黨尤其是嚴厲肅貪改善了執(zhí)政黨在社會民眾中的形象，得到了民心和輿論的支持。但是，從嚴治黨的實踐過程開放性依然不足，以高層推動、紀委查處為主要模式。在從嚴治黨過程中開展的群眾路線教育實踐活動，仍然以領導干部下訪為主要形式。社會民眾除半制度化的信訪舉報外，缺乏有效的制度性參與渠道。無參與必然導致政治情感的疏離，事實上，一些民眾在期盼“打老虎”深入進行的同時，也抱有某種看客心理。因此，有必要構建制度性參與渠道，使民眾對從嚴治黨由心態(tài)上的一般性支持上升為行動上的參與性支持。

四、推動政黨治理現(xiàn)代化的發(fā)展要求

在法紀先行的全面從嚴治黨取得重大成效、形成良好態(tài)勢之后，有必要以進一步改革創(chuàng)新的理念突破傳統(tǒng)治理模式的局限，汲取和拓展現(xiàn)代治理理念的積極因素，營造政黨的“善治”，進而帶動國家治理體系的現(xiàn)代化。關于政黨治理的創(chuàng)新，習近平也作了強調(diào)：“要注重把繼承傳統(tǒng)和改革創(chuàng)新結(jié)合起來，把總結(jié)自身經(jīng)驗和借鑒世界其他政黨經(jīng)驗結(jié)合起來，增強從嚴治黨的系統(tǒng)性、預見性、創(chuàng)造性、實效性，使從嚴治黨的一切努力都集中到增強黨自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力上來”⑦。根據(jù)對中國共產(chǎn)黨政黨治理模式的發(fā)展變遷和當前從嚴治黨面臨的實際問題的梳理，結(jié)合現(xiàn)代治理相關理念，今后中國共產(chǎn)黨政黨治理的創(chuàng)新與發(fā)展，應鞏固法治化的趨勢，同時以權責平衡為原則調(diào)整政黨成員與黨組織之間的關系，充實政黨治理的內(nèi)在邏輯，以此為基礎，汲取現(xiàn)代治理的互動、合作、多中心、扁平化等理念，以剛?cè)嵯酀闹卫砼e措增強政黨治理的適應性。

首先，鞏固從嚴治黨的法治化趨勢，并與國家治理的法治化有效銜接。法治化是從嚴治黨戰(zhàn)略鮮明的發(fā)展取向，也是政黨治理中體現(xiàn)治理、善治的核心理念。政黨治理法治化，一是要提升黨內(nèi)規(guī)章制度的合理性、系統(tǒng)性和可執(zhí)行性，做到有良法可依。黨內(nèi)規(guī)章制度的制定，應通過黨內(nèi)民主的方式廣泛聽取黨員、干部的意見，使內(nèi)容合理化，增強規(guī)章制度在黨內(nèi)的認同，保證依法治黨的“法”是被認可的“良法”。要完善黨章這一黨內(nèi)根本大法，以黨章為指針，以可執(zhí)行性為標準，清理黨內(nèi)各級各類規(guī)章制度，形成圍繞黨章的系統(tǒng)化且環(huán)環(huán)相扣、便于執(zhí)行的黨內(nèi)法規(guī)體系。要加強黨內(nèi)法規(guī)的教育灌輸力度，培育黨員干部政黨法治的思維和遵紀守規(guī)的意識。二是繼續(xù)以制度、紀律的嚴格執(zhí)行強化黨內(nèi)法規(guī)的權威性。法治化治理是對傳統(tǒng)治黨模式中命令式治理、運動式治理、人情化治理、形式主義治理的根本性替代。法治化治黨不僅需要從嚴從實，形成高壓態(tài)勢，還需要持之以恒，形成慣性。因而在較長時期內(nèi)，以領導人的政治權威推動和以身作則示范的懲治貪腐、整頓作風、嚴肅黨紀工作仍然是實現(xiàn)政黨治理法治化的關鍵。

政黨治理的法治化還要注重與國家治理法治化的銜接。從嚴治黨中的治官、治權在治理對象上與國家治理存在重合性，在從嚴治黨的局勢得到根本性扭轉(zhuǎn)之后，應及時以國家的法治化來保障治官、治權的長久性與合法性。政黨組織與國家政權在組織性質(zhì)、組織范圍、組織結(jié)構等方面存在顯著區(qū)別，政黨畢竟是黨員而非公民組成的政治性團體，并非公共權力機構本身，尤其是執(zhí)政黨存在著統(tǒng)一全黨意志和力量的現(xiàn)實需求，不可能在黨內(nèi)實行過多的分權。因此，把政黨治理中治官、治權的內(nèi)容逐步轉(zhuǎn)移至國家的法治化治理，一方面可以通過執(zhí)政黨的黨委與同級人大、政府、司法等政權機構間的合理分權，防止權力集中可能帶來的新的權力不受監(jiān)督問題；另一方面強化國家司法程序在治權、治官中的地位和作用，既可以提升反腐倡廉的法治化水平，還可以讓紀委機構更多地把精力放在針對全體黨員的監(jiān)督、執(zhí)紀、問責上。正在進行的國家監(jiān)察體制改革，監(jiān)察委員會由人民代表大會產(chǎn)生，同時與紀委合署辦公，整合反腐敗力量，體現(xiàn)了政黨治理法治化與國家治理法治化在體制上相互銜接的發(fā)展方向。

其次，以權責平衡為原則調(diào)整政黨成員與黨組織之間的關系，充實政黨治理的內(nèi)在邏輯。如前分析，無論是對領導干部還是普通黨員，單向度強調(diào)先進性與服務性的治理邏輯都遭遇了困難。因此，在加強意識形態(tài)教育以增強理想信念的同時，應針對不同類別的政黨成員，分別圍繞權力—責任對等、責任—利益平衡、權利—義務平衡的原則，構筑新的政黨治理邏輯。對于領導干部，要注意到權力—責任失衡導致的權力運行關系扭曲和官員不作為、不擔責問題，在嚴格法治化治理的同時，以權責對等為原則對各級各類職權崗位的權力與責任進行合理配置。要注重對權力使用者的責任管理，而不是單純收權，以避免權小責大導致官員被迫向社會、向市場擴權。對于政權體系包括黨的各級組織中專職為黨和政府服務的一般黨員，即“體制內(nèi)非權力者”，在嚴格法治化管理的同時，應注重以責任—利益平衡為原則，保障其合理的待遇和以能力本位為標準的上升渠道，以避免責利失衡導致的工作懈怠。對于普通黨員，應充分發(fā)掘以黨內(nèi)民主為紐帶的聯(lián)系機制：擴大黨務公開，滿足黨員的知情權；擴大黨員參與直接選舉的層次，適度引入選舉競爭機制，保障黨員的參與權和選擇權；暢通黨內(nèi)的建言獻策和批評監(jiān)督渠道，保障黨員的監(jiān)督權尤其是制度化參與從嚴治黨、從嚴治權的權利。要通過黨內(nèi)民主參與，給予黨員政治效能感和主體感，在權利—義務平衡的基礎上構建“認同—參與”的治理邏輯，以真實享有民主權利為前提，將普通黨員納入以守紀律、盡義務為主的法治化治理范圍。

再次，繼承與創(chuàng)新并舉，把延續(xù)管黨治黨優(yōu)勢與吸收現(xiàn)代治理因素結(jié)合起來。從嚴治黨機制更適合于針對干部群體即“政權中的黨”，而在市場化、社會化、非公化的社會環(huán)境中，對普通黨員群體即“社會中的黨”難以嚴格治理。因此，針對社會中的黨員和黨組織的治理，應秉持改革創(chuàng)新精神，認識到這些黨組織所具有的社團性質(zhì)較政治性質(zhì)更為顯著的特點。在保持意識形態(tài)聯(lián)系、黨內(nèi)民主聯(lián)系、基本的組織紀律聯(lián)系的基礎上，針對社會中的黨員和黨組織的治理，應更多地借鑒社會組織的治理方式和組織形式。在社會層面，不強求黨的基層組織相對于其他社會經(jīng)濟組織強制的領導地位和組織優(yōu)勢，而是通過黨的組織吸納與組織活動形成自然而然的引領作用。在組織運作方式上，與政權中的黨組織更多地具有行政機構中領導與配合、命令與服從的組織運作特點不同，社會中的黨組織，無論是其與自身所屬黨員的關系，還是與領導、支持其開展活動的政黨相關職能機構的關系，都應當以自治、參與、協(xié)商、合作為運作方式，更多地強調(diào)志愿精神以及基于業(yè)緣、趣緣、地緣的社會關系的作用。

總之，就是要在全面從嚴治黨的基礎上，通過政黨治理模式的創(chuàng)新發(fā)展，使針對干部群體與黨員群體的兩個治理環(huán)節(jié)有機結(jié)合，形成一種彌合前述政黨治理危機中政黨組織機體同心圓結(jié)構脫節(jié)的新型治理格局。這種格局的特點有：法治化管理、民主化參與和合作式治理多種治理方式并舉；政黨組織權威的單核集中與邊緣多中心相互契合；政黨組織關系的直線式、科層制與扁平化、自治式并存。

注釋：

①《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第333頁。

②④《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》，人民出版社2009年版，第5、5頁。

③ 周強：《切實強化權力運行監(jiān)督 全面深化司法體制改革》，《中國紀檢監(jiān)察報》2015年3月17日。

⑤ 王長江：《現(xiàn)代政黨執(zhí)政規(guī)律研究》，上海人民出版社2002年版，第43頁。

⑥⑦ 習近平：《在黨的群眾路線教育實踐活動總結(jié)大會上的講話》，《人民日報》2014年10月9日。

作者簡介：胡小君，蘇州大學政治與公共管理學院副教授，江蘇蘇州，215123。

（責任編輯 劉龍伏）