陳婉玲， 曹 書

（華東政法大學(xué) 科學(xué)研究院， 上海 201620）

政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式利益協(xié)調(diào)機(jī)制研究

陳婉玲， 曹 書

（華東政法大學(xué) 科學(xué)研究院， 上海 201620）

PPP利益關(guān)系的協(xié)調(diào)既是政府與社會(huì)資本關(guān)注的焦點(diǎn)，也是政府與社會(huì)資本長(zhǎng)期穩(wěn)定合作的基礎(chǔ)。面對(duì)PPP模式所蘊(yùn)含的利益關(guān)系多元化與動(dòng)態(tài)化問(wèn)題，需要從具體的PPP利益形態(tài)中抽象出“基本利益關(guān)系類型”，即公私利益競(jìng)合關(guān)系、契約與非契約利益互補(bǔ)關(guān)系和多層次利益共生關(guān)系，正視基本利益關(guān)系存在由競(jìng)爭(zhēng)性合作異化為破裂、互補(bǔ)關(guān)系異化為互斥、共生關(guān)系異化為疏離的風(fēng)險(xiǎn)并設(shè)計(jì)出防范的制度措施。文章以“基本利益關(guān)系類型”的正反兩面為分析框架，指出PPP基本利益關(guān)系異化的根源及危害，提出“阻卻異化是PPP利益協(xié)調(diào)機(jī)制價(jià)值所在”的觀點(diǎn)?；凇盎纠骊P(guān)系”的競(jìng)合、互補(bǔ)與共生的邏輯思路，建構(gòu)以制度保障、契約與非契約約束和自我控制為核心的“ 三位一體”PPP利益協(xié)調(diào)機(jī)制。

PPP利益關(guān)系；類型化；異化；協(xié)調(diào)

一、引 言

公私合作（PPP）模式如今已成為深刻影響世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程的重要制度創(chuàng)新，中國(guó)語(yǔ)境下的政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式有著獨(dú)特的時(shí)代蘊(yùn)含。自黨的十八屆三中全會(huì)提出“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”①《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（2013年11月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)）。以來(lái)，雖然風(fēng)起云涌的PPP承載著緩解政府財(cái)政壓力、提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率、調(diào)整政府與市場(chǎng)關(guān)系、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、倒逼政府職能轉(zhuǎn)變、提升國(guó)家治理能力等政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)多方面使命，但PPP模式涉及政府、市場(chǎng)主體、社會(huì)公眾等多方利益主體，由于參與各方利益本位不同，利益主體之間關(guān)系具有“動(dòng)態(tài)性和復(fù)雜性”②何壽奎：《社會(huì)資金參與公租房建設(shè)利益協(xié)調(diào)機(jī)制探討》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2012年第4期。，在產(chǎn)權(quán)界定、定價(jià)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、補(bǔ)貼等利益問(wèn)題上存在利益分歧，缺乏對(duì)PPP利益協(xié)調(diào)機(jī)制的整體設(shè)計(jì)，使得PPP模式的整體推進(jìn)情況不容樂(lè)觀。處理公私合作（PPP）關(guān)系中可能存在的利益沖突，建立科學(xué)有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制是PPP模式順利推進(jìn)的關(guān)鍵。

PPP模式所涉及的具體利益表現(xiàn)形式（如公共利益和社會(huì)資本利益等）如今已在相關(guān)的官方文件、學(xué)術(shù)著作和民間話語(yǔ)中被廣泛應(yīng)用。學(xué)術(shù)的研究重點(diǎn)在于對(duì)PPP公私利益的沖突、公共利益的維護(hù)和PPP風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與利益分配機(jī)制的討論，①比較具有代表性的研究成果有：鄧敏貞：《公私合作制下公共利益損害的司法救濟(jì)與責(zé)任擔(dān)當(dāng)》，《湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第7期；胡改蓉：《PPP模式中公私利益的沖突與協(xié)調(diào)》，《法學(xué)》2015年第11期；劉新平、王守清：《試論P(yáng)PP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則和框架》，《建筑研究》2006年第2期；陳軍：《能動(dòng)與重構(gòu)：公司合作背景下行政訴訟制度路徑抉擇》，《行政與法》2013年第3期等。但對(duì)于PPP項(xiàng)目所涉利益的關(guān)系范疇未見(jiàn)統(tǒng)一界定，對(duì)相關(guān)問(wèn)題深入系統(tǒng)的探討較少。利益只有在特定關(guān)系范疇內(nèi)才能形成具體表現(xiàn)形式，只有充分解析利益關(guān)系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，厘清其真正涵義，才能為構(gòu)建PPP利益協(xié)調(diào)機(jī)制提供前置理論支撐。我們認(rèn)為：公私利益競(jìng)合關(guān)系、契約與非契約利益互補(bǔ)關(guān)系和多層次利益共生關(guān)系構(gòu)成了PPP基本利益關(guān)系。PPP基本利益關(guān)系存在由競(jìng)爭(zhēng)性合作異化為破裂、互補(bǔ)關(guān)系異化為互斥、共生關(guān)系異化為疏離的風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)將直接影響到政府與社會(huì)資本的健康合作，進(jìn)而阻礙公共服務(wù)供給體制改革的進(jìn)程，“阻卻異化”正是構(gòu)建PPP利益協(xié)調(diào)機(jī)制的價(jià)值所在。本文通過(guò)對(duì)PPP各種利益關(guān)系的梳理，抽象出PPP模式利益關(guān)系的基本類型，形成PPP利益關(guān)系異化與成因的分析范式，體現(xiàn)利益協(xié)調(diào)的價(jià)值，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建制度保障、契約與非契約約束和自我控制為核心的“三位一體”PPP利益協(xié)調(diào)機(jī)制。

二、PPP基本利益關(guān)系類型化：競(jìng)合、互補(bǔ)與共生

PPP項(xiàng)目投資大、周期長(zhǎng)，從立項(xiàng)、運(yùn)行到移交等環(huán)節(jié)均涉及多元利益主體，其利益關(guān)系具有顯著“異質(zhì)性”②總體而言，特定PPP項(xiàng)目因其影響力而涉及各種各樣社會(huì)屬性復(fù)雜的利益相關(guān)者，我們稱之為“異質(zhì)利益相關(guān)者”，所形成的利益關(guān)系因之也存在異質(zhì)性。這種異質(zhì)性源于活動(dòng)的領(lǐng)域不同和所處環(huán)境的差異，比如公路、鐵路、橋梁、機(jī)場(chǎng)、醫(yī)院、水利系統(tǒng)、管道及發(fā)電廠等，除對(duì)自然環(huán)境造成直接影響外，PPP基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目對(duì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境均會(huì)造成間接的深遠(yuǎn)影響，故利益相關(guān)者的外延也隨著環(huán)境拓展不斷延伸。參見(jiàn)Siering J. ，Svensson A. , Managing external stakeholder relationships in PPP projects: a multidimensional approach. Gothenburg, Chalmers University of Technology，2012，p.2。，社會(huì)公共性與經(jīng)濟(jì)私有性、契約性與非契約性以及關(guān)聯(lián)性遞減與遞增等利益屬性縱橫交錯(cuò)。因此，對(duì)PPP利益關(guān)系的理解不能停留在線性思維模式上，而是要對(duì)PPP社會(huì)公共利益與私人利益之間形成的公私利益關(guān)系、具有財(cái)產(chǎn)性的契約利益關(guān)系和具有人身性的非契約利益關(guān)系以及核心利益關(guān)系、一般利益關(guān)系和邊緣利益關(guān)系進(jìn)行系統(tǒng)、整體的范疇解析。

（一）公益和私益競(jìng)合關(guān)系

公益與私益在PPP模式中客觀存在，公益主體為政府與社會(huì)公眾，私益主體主要是社會(huì)資本方。特定情況下政府也可能成為私益主體，政府的公益屬性源自于國(guó)家的公共性，政府的私益屬性來(lái)源于國(guó)家的自利性。公益主體與私益主體在PPP模式內(nèi)形成了多種利益關(guān)系，且形式多變。以主體的逐利方向是否一致為標(biāo)準(zhǔn)，PPP公私利益關(guān)系可以分為競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系與合作關(guān)系兩類，簡(jiǎn)稱為競(jìng)合關(guān)系。此類競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系不是非此即彼，合作關(guān)系也未必共贏，競(jìng)合關(guān)系有積極作用，也會(huì)產(chǎn)生消極影響。簡(jiǎn)言之，PPP公私利益競(jìng)合關(guān)系自發(fā)形成，但該競(jìng)合關(guān)系積極作用的發(fā)揮仍須外部規(guī)則的建構(gòu)予以保障，而利益協(xié)調(diào)機(jī)制當(dāng)屬這種外部規(guī)則的重要組件。

首先，PPP模式彰顯公益和私益的良性競(jìng)爭(zhēng)。根據(jù)公私利益主體的二元?jiǎng)澐?，可以將公私利益?jìng)爭(zhēng)關(guān)系分為政府與社會(huì)資本方之間的競(jìng)爭(zhēng)和公共性政府與自利性政府之間的競(jìng)爭(zhēng)。社會(huì)資本利益與政府代表的公共利益之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系主要體現(xiàn)于私權(quán)利與公權(quán)力間的博弈。政府主管部門在PPP項(xiàng)目中擁有凌駕于私權(quán)之上的公權(quán)力，在存量資源一定的前提下，公權(quán)力與私權(quán)利的博弈必然產(chǎn)生以資源配置為核心的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。比如在PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的制定中，政府讓渡特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)，可能保留許多“特權(quán)”，借公共利益之名在決策上“獨(dú)斷專行”，且一旦項(xiàng)目出現(xiàn)重大問(wèn)題，地方政府難免動(dòng)用行政手段進(jìn)行干預(yù)，導(dǎo)致社會(huì)資本“泥牛入海，受盡欺負(fù)”。①經(jīng)濟(jì)參考報(bào)：《社會(huì)資本參與公共事業(yè)“受盡欺負(fù)”》，2015年1月27日。http：//dz.jjckb.cn/www/pages/webpage2009/html/ 2015-01/27/content_1513.htm，訪問(wèn)時(shí)間：2016年10月20。這種特權(quán)如不加以限定，將會(huì)演變?yōu)槟：淖杂刹昧繖?quán)，導(dǎo)致政府自利性迅速膨脹，成為惡性競(jìng)爭(zhēng)的主要誘因。因此，PPP模式下的公私利益競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系是一把雙刃劍，良性競(jìng)爭(zhēng)能夠提升項(xiàng)目運(yùn)行效率，惡性競(jìng)爭(zhēng)則會(huì)讓項(xiàng)目功虧一簣。為形成良性競(jìng)爭(zhēng)，須明確公權(quán)力與私權(quán)利的內(nèi)容及邊界，運(yùn)用協(xié)調(diào)機(jī)制消除公權(quán)力的模糊性。

其次，PPP模式的核心精神是公益和私益的積極合作。PPP模式中公益主體與私益主體間基于各自目標(biāo)形成合作關(guān)系，政府力圖通過(guò)公共產(chǎn)品與服務(wù)供給主體多元化的方式保障社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)，而社會(huì)資本則借此獲得更為廣泛的投資機(jī)會(huì)。與競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系相類似，合作關(guān)系的作用也存在正反兩面。積極合作關(guān)系能促使公私利益主體間優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、相互配合，產(chǎn)生“一加一大于二”的聚合效應(yīng)。消極的合作關(guān)系則會(huì)產(chǎn)生“搭便車”現(xiàn)象，利益主體因資產(chǎn)專用性而被“套牢”，導(dǎo)致其進(jìn)退維谷的困境。為促進(jìn)積極合作，政府須在PPP項(xiàng)目各階段明確權(quán)力邊界，評(píng)價(jià)社會(huì)資本方相關(guān)資質(zhì)，謹(jǐn)慎選擇合作伙伴，輔助社會(huì)資本方的經(jīng)營(yíng)，并將項(xiàng)目收益、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等社會(huì)資本方關(guān)注的事項(xiàng)寫入剛性制度中，讓社會(huì)資本方對(duì)政府承諾的履行充滿信心；同時(shí)，社會(huì)資本方也應(yīng)提供切實(shí)可行的PPP項(xiàng)目可行性報(bào)告，并在項(xiàng)目運(yùn)行中積極履行項(xiàng)目合同中的義務(wù)。

可見(jiàn)，PPP公益與私益的關(guān)系實(shí)質(zhì)上是競(jìng)爭(zhēng)性的合作關(guān)系，表現(xiàn)為以良性競(jìng)爭(zhēng)為手段，以公共利益目標(biāo)為最高價(jià)值追求②陳婉玲：《公私合作制的源流、價(jià)值與政府責(zé)任》，《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第5期。，以積極合作為最終目的的利益互動(dòng)。競(jìng)爭(zhēng)性合作關(guān)系是PPP模式本土化的基石，形成競(jìng)爭(zhēng)性合作關(guān)系的關(guān)鍵在于公權(quán)力的有效制約和私權(quán)利的公平配置，這兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)是PPP利益協(xié)調(diào)機(jī)制的核心。

（二）契約與非契約利益互補(bǔ)關(guān)系

契約關(guān)系與非契約關(guān)系貫穿于PPP項(xiàng)目的始終，契約關(guān)系明確但不完整，非契約關(guān)系對(duì)契約難及之處予以控制，避免出現(xiàn)約束空白，由此形成非契約資源的控制權(quán)，簡(jiǎn)稱剩余控制權(quán)③它是在契約中事先不能規(guī)定的那份控制權(quán)的權(quán)力。所以，相對(duì)于條款列明的或已作規(guī)定的特定控制權(quán)來(lái)說(shuō)，它們就成了剩余控制權(quán)。參見(jiàn)[美] 奧利弗?E.威廉姆森：《治理機(jī)制》，王建、方世建譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2001年版，第88頁(yè)。；非契約關(guān)系高效但隱匿，需要契約關(guān)系的不斷吸納予以凈化。如此，剩余權(quán)益控制權(quán)的配置方能符合正義。在PPP模式中，契約關(guān)系與非契約關(guān)系的互補(bǔ)有助于PPP模式的制度優(yōu)勢(shì)和價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

一方面，PPP模式強(qiáng)調(diào)權(quán)利和義務(wù)對(duì)稱的契約關(guān)系。從某種意義上講，PPP項(xiàng)目就是各方參與者締結(jié)的多個(gè)契約的集合。其中，短期契約、中期契約和長(zhǎng)期契約縱橫交錯(cuò)，形成多組結(jié)構(gòu)復(fù)雜的契約關(guān)系。這些契約關(guān)系對(duì)PPP項(xiàng)目的順利運(yùn)行意義重大，它們通過(guò)對(duì)項(xiàng)目資源所有者之間的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任進(jìn)行公平配置，為項(xiàng)目各方盡快發(fā)展出長(zhǎng)期而穩(wěn)定的競(jìng)爭(zhēng)性合作伙伴關(guān)系提供明確的依據(jù)。實(shí)踐證明，內(nèi)容相對(duì)完備且權(quán)利義務(wù)配置公平的契約對(duì)PPP項(xiàng)目有效運(yùn)行是至關(guān)重要的。

另一方面，PPP模式關(guān)注以剩余控制權(quán)為核心的非契約關(guān)系?，F(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活復(fù)雜多變，試圖在契約訂立之初對(duì)所有事項(xiàng)均作出明確約定是不可能的，合作關(guān)系的“長(zhǎng)期性”加劇了PPP模式中契約的不完全性，也增加了非契約資源①克萊因認(rèn)為非契約資源是多種契約可替代性治理工具的組合，諸如聲譽(yù)、習(xí)俗、慣例、物質(zhì)資本產(chǎn)權(quán)等。這些彈性治理工具的使用，能夠節(jié)省簽約成本，并增加契約關(guān)系的彈性或適應(yīng)能力。彈性治理工具越有效，明確的契約關(guān)系中的規(guī)定就越簡(jiǎn)單，有時(shí)候甚至根本不需要明確的契約，也就是說(shuō)，更有彈性的可替代性治理工具的存在使得初始的不完全契約變得更加不完全。參見(jiàn)Klein B.，Transaction Cost Determinants of Unfair Contractual Arrangements.The American Economic Review，1980，70（2）：356-362。的基數(shù)。非契約資源對(duì)PPP項(xiàng)目而言，其價(jià)值遠(yuǎn)高于提供私人產(chǎn)品的商業(yè)項(xiàng)目。但非契約資源具有典型的工具性，它既能補(bǔ)充契約的不足，也能加劇契約不完全性造成的損失?？梢?jiàn)，剩余控制權(quán)的公平配置至關(guān)重要。

PPP模式中的契約與非契約利益是一種互補(bǔ)關(guān)系。在PPP模式中，契約的制定、修改程序須盡量將契約外資源中的私人權(quán)益吸納進(jìn)來(lái)，以便將其凈化為公益占主要成分的“準(zhǔn)公共資源”。如此，非契約資源控制權(quán)的配置方能趨向正義，從而形成契約與非契約利益的良性互補(bǔ)。例如，在PPP項(xiàng)目采購(gòu)階段，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)須發(fā)布公告并邀請(qǐng)社會(huì)資本方及與社會(huì)資本合作的金融機(jī)構(gòu)參與資格預(yù)審，政府在決定社會(huì)資本候選方時(shí)并沒(méi)有項(xiàng)目協(xié)議，社會(huì)資本方受邀與否也并不取決于報(bào)價(jià)的高低，而主要取決于“在先信賴關(guān)系”。政府過(guò)去與社會(huì)資本方合作建立的信賴關(guān)系是典型的非契約資源，這類資源的收集與判斷應(yīng)由政府掌握。

（三）核心利益、一般利益和邊緣利益共生關(guān)系

社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目的基礎(chǔ)是其投資回報(bào)率的充分保障，這種保障性的來(lái)源包括終端用戶付費(fèi)、政府缺口補(bǔ)貼和政府直接購(gòu)買三個(gè)方面。正是基于PPP模式獨(dú)特的投資回報(bào)機(jī)制，各方利益相關(guān)者②在PPP項(xiàng)目中利益相關(guān)者可以劃分為三個(gè)層次：第一、二層次是資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離層面的利益相關(guān)者，如委托代理關(guān)系中的項(xiàng)目公司、公共機(jī)構(gòu)、建設(shè)承包商、經(jīng)營(yíng)公司、擔(dān)保公司、擔(dān)保信托；第三層次則是社會(huì)關(guān)系層面的利益相關(guān)主體，包括基礎(chǔ)設(shè)施使用者、社會(huì)資源擁有和使用者、納稅人、社會(huì)就業(yè)階層等。圍繞各自的利益訴求形成了多層利益關(guān)系。以利益主體與PPP項(xiàng)目的關(guān)聯(lián)性為分類標(biāo)準(zhǔn)，可以將PPP多層利益關(guān)系分為核心利益關(guān)系、一般利益關(guān)系和邊緣利益關(guān)系：（1）PPP核心利益關(guān)系由項(xiàng)目公司（SPC）中的社會(huì)資本投資者、政府指定的參股機(jī)構(gòu)（職能部門或事業(yè)單位）和起監(jiān)督作用的其他政府部門（項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)等）構(gòu)成，這類利益關(guān)系因與PPP項(xiàng)目的關(guān)聯(lián)性最為緊密而被界定為核心利益關(guān)系；（2）PPP項(xiàng)目一般利益關(guān)系是由項(xiàng)目公司與有合作關(guān)系的金融機(jī)構(gòu)、承建商、供應(yīng)商、運(yùn)營(yíng)商、擔(dān)保機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)公司等利益相關(guān)者間基于私益形成的以契約為主的利益關(guān)系；（3）邊緣利益關(guān)系是指項(xiàng)目公司與終端用戶、納稅人、新聞媒體、環(huán)保人士與部門等基于公益而形成的利益關(guān)系。

首先，PPP項(xiàng)目公司的雙重身份決定其成為利益關(guān)系之核心。在PPP項(xiàng)目中，項(xiàng)目公司有著區(qū)別于其他企業(yè)實(shí)體的雙重職能，即營(yíng)利性職能與公共性職能，并以公共性職能為其最高職能。在項(xiàng)目籌建之初，項(xiàng)目公司既承載著社會(huì)資本方對(duì)市場(chǎng)回報(bào)的合理預(yù)期，又肩負(fù)著政府讓渡的項(xiàng)目管理與協(xié)調(diào)職責(zé)和保障實(shí)現(xiàn)公益的使命?！癙PP項(xiàng)目公司的設(shè)立、運(yùn)行、對(duì)社會(huì)資本回報(bào)率的保障作用、項(xiàng)目公司社會(huì)責(zé)任（SPCSR）等事項(xiàng)無(wú)疑都是PPP項(xiàng)目順利運(yùn)行的核心問(wèn)題，特別是在對(duì)倫理道德問(wèn)題有極高敏感性的項(xiàng)目運(yùn)行環(huán)境中（如中國(guó)），PPP項(xiàng)目公司社會(huì)責(zé)任對(duì)公益的保障作用更加明顯”，③Siering J.，Svensson A.，Managing External Stakeholder Relationships in PPP Projects，Chalmers University of Technology，Gothenburg, 2012，p.3.這使得項(xiàng)目公司成為PPP利益關(guān)系的核心。其次，項(xiàng)目公司與其他市場(chǎng)主體間的交易關(guān)系因?qū)?xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、擔(dān)保等重要事項(xiàng)的推動(dòng)作用，成為利益關(guān)系的重要組件，為描述其重要性次于核心利益關(guān)系，將它稱為一般利益關(guān)系。PPP項(xiàng)目公司設(shè)立后，選擇實(shí)力強(qiáng)大、經(jīng)驗(yàn)豐富、技術(shù)過(guò)硬、責(zé)任心強(qiáng)的企業(yè)負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)行的某一環(huán)節(jié)，將會(huì)保障整個(gè)項(xiàng)目的如期完工，提高項(xiàng)目質(zhì)量，并最終影響社會(huì)公共利益實(shí)現(xiàn)程度和社會(huì)公眾的幸福指數(shù)；此外，公共設(shè)施的真實(shí)用戶、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織、土地所有權(quán)人、土地使用權(quán)人與相鄰權(quán)人、本地社區(qū)、受影響的商業(yè)主體、其他法定主體、新聞媒體、自然環(huán)境保護(hù)人士和相關(guān)部門等利益相關(guān)者雖然不直接介入PPP項(xiàng)目啟動(dòng)、準(zhǔn)備和采購(gòu)等環(huán)節(jié)，卻可能對(duì)投資回報(bào)、工程質(zhì)量等事項(xiàng)造成間接影響，故將其界定為邊緣利益關(guān)系。

PPP模式竭力促成多層次利益關(guān)系處于和諧共生的狀態(tài)。PPP多層次利益關(guān)系與生物學(xué)的“互利共生”狀態(tài)最為相似之處當(dāng)屬“若互相分離，皆不能生存”。PPP項(xiàng)目兼具營(yíng)利性與公共性雙重目標(biāo)并依賴于多層次利益關(guān)系共同作用方能實(shí)現(xiàn)。如果利益相關(guān)者脫離所屬利益關(guān)系，亦或某層面利益關(guān)系與其他層面利益關(guān)系互斥，項(xiàng)目的雙重目標(biāo)皆無(wú)從談起。具體而言，在項(xiàng)目啟動(dòng)階段，政府與選定的社會(huì)資本方進(jìn)行多輪談判，將項(xiàng)目各階段營(yíng)利性目標(biāo)與公共性目標(biāo)分解，分層管理，力圖在各層面達(dá)成共識(shí)。隨后，政府與社會(huì)資本方組建項(xiàng)目公司，由其承載項(xiàng)目多層次目標(biāo)；項(xiàng)目公司運(yùn)用融資、新技術(shù)利用和機(jī)制創(chuàng)新等特殊職能與一般性管理職能，完成公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，使邊緣利益關(guān)系中社會(huì)公眾的需求得以滿足，從而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目公共性；同時(shí)，項(xiàng)目公司通過(guò)用戶付費(fèi)或政府購(gòu)買等形式回收成本，獲得合理利潤(rùn)。上述各環(huán)節(jié)目標(biāo)的落實(shí)，皆有賴于各層次利益關(guān)系間的互利共生；反之，一旦認(rèn)定項(xiàng)目存在重大質(zhì)量問(wèn)題，社會(huì)公眾拒絕付費(fèi)，政府也會(huì)因納稅人的質(zhì)疑收回財(cái)政補(bǔ)貼或用于購(gòu)買服務(wù)的財(cái)政資金，項(xiàng)目的公共性與營(yíng)利性目標(biāo)均無(wú)法實(shí)現(xiàn)。因此，多層次利益互利共生關(guān)系為PPP模式竭力促成之局面，也是PPP利益協(xié)調(diào)的目標(biāo)。

三、利益關(guān)系異化、根源與協(xié)調(diào)的價(jià)值

長(zhǎng)期積累的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題將會(huì)在PPP模式本土化的過(guò)程中以各種利益關(guān)系異化的形式顯現(xiàn)出來(lái)，這些利益關(guān)系異化一旦處理不當(dāng)，不僅影響經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展，降低公眾對(duì)政府的信用度，而且將損害民生福利，加劇社會(huì)階層的分化和矛盾，造成流動(dòng)性障礙。因此，構(gòu)建PPP利益協(xié)調(diào)機(jī)制具有極高的理論價(jià)值與實(shí)踐意義，而系統(tǒng)分析PPP基本利益關(guān)系異化的表現(xiàn)形式和異化根源則是設(shè)計(jì)出科學(xué)合理利益協(xié)調(diào)機(jī)制的前提。

（一）基本利益關(guān)系異化的表現(xiàn)

基于利益分配不公、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不當(dāng)、信息不對(duì)稱和性格差異等不同因素，PPP基本利益關(guān)系往往由競(jìng)爭(zhēng)性合作、相互補(bǔ)充與共生狀態(tài)轉(zhuǎn)化為對(duì)抗?fàn)顟B(tài)。在PPP公私利益競(jìng)合關(guān)系中，利益相關(guān)者之間因社會(huì)角色不同和行為預(yù)期不一致等因素導(dǎo)致的對(duì)抗，使公私利益的合作關(guān)系異化為破裂狀態(tài)；在契約與非契約利益互補(bǔ)關(guān)系中，利益相關(guān)者因契約不完全性與非契約隱蔽性等因素導(dǎo)致的對(duì)抗，使契約與非契約利益之間的互補(bǔ)關(guān)系異化為互斥狀態(tài)；多層次利益共生關(guān)系中的利益相關(guān)者，因信息不對(duì)稱、目標(biāo)不一致等因素導(dǎo)致的對(duì)抗，使多層次利益共生關(guān)系異化為疏離狀態(tài)。

首先，公私利益競(jìng)合關(guān)系是評(píng)判PPP項(xiàng)目運(yùn)行狀況的直接依據(jù)，它的異化對(duì)項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)構(gòu)成了巨大威脅。競(jìng)爭(zhēng)性合作關(guān)系的異化包含兩個(gè)意向：由良性競(jìng)爭(zhēng)異化為惡性競(jìng)爭(zhēng)和由積極合作異化為消極合作。異化的結(jié)果是唯一的，即競(jìng)爭(zhēng)性合作關(guān)系的破裂。具體表現(xiàn)為三個(gè)方面：（1）政府與社會(huì)公眾之間利益競(jìng)合關(guān)系的異化。這一關(guān)系的實(shí)質(zhì)是公共性政府與自利性政府的博弈關(guān)系。社會(huì)公眾在PPP項(xiàng)目運(yùn)行中始終處于弱勢(shì)，須依靠政府對(duì)項(xiàng)目的有效監(jiān)管滿足其對(duì)公共品的需求。如果政府主管部門消極不作為或采用尋租的方式謀求私益，則會(huì)對(duì)社會(huì)公共利益造成極大的損害。（2）社會(huì)資本方與政府之間利益競(jìng)合關(guān)系的異化。政府與社會(huì)資本方的良性競(jìng)爭(zhēng)與積極合作能夠緩解政府財(cái)政壓力，提高公共品供給效率；同時(shí)，社會(huì)資本方也會(huì)獲得更多投資機(jī)會(huì)，獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)。但是，政府主管部門濫用職權(quán)，干預(yù)項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)，向社會(huì)資本方索取高額回扣等情況都將導(dǎo)致雙方利益關(guān)系趨于惡化。（3）社會(huì)資本方與社會(huì)公眾之間競(jìng)合關(guān)系的異化。PPP模式有其獨(dú)特的法權(quán)結(jié)構(gòu)①“法權(quán)”作為“權(quán)利和權(quán)力”的統(tǒng)稱，是法定權(quán)利和法定權(quán)力的統(tǒng)一體，權(quán)利的主體為社會(huì)個(gè)體，內(nèi)容為法律承認(rèn)和保護(hù)的社會(huì)個(gè)體利益；權(quán)力的主體為公共機(jī)關(guān)和準(zhǔn)公共機(jī)關(guān)，內(nèi)容為法律確認(rèn)和保護(hù)的社會(huì)公共利益。參見(jiàn)童之偉：《法權(quán)與憲政》，山東人民出版社2001年版，第175-194頁(yè)。，該法權(quán)結(jié)構(gòu)以公共權(quán)力和私權(quán)利互動(dòng)為工具，保障社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。具體而言，政府通過(guò)PPP項(xiàng)目引入社會(huì)資本參與公共服務(wù)，其最終目的是滿足社會(huì)公眾對(duì)公共事業(yè)需求的社會(huì)權(quán)利。但由于社會(huì)權(quán)利處于權(quán)力與權(quán)利互動(dòng)機(jī)制的外部，作為公共產(chǎn)品與服務(wù)的終端用戶，社會(huì)公眾無(wú)法參與項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)，社會(huì)權(quán)利的落實(shí)缺乏保障，邊緣利益關(guān)系中社會(huì)權(quán)利將出現(xiàn)“空轉(zhuǎn)”。

其次，在PPP項(xiàng)目中，公司雙重目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不僅須依靠契約關(guān)系對(duì)權(quán)利義務(wù)的約束，還須重視現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)對(duì)剩余控制權(quán)的合理配置。但是，如果契約關(guān)系的一方蓄意阻撓或故意忽視非契約要素的吸收，濫用非契約資源控制權(quán)，將會(huì)導(dǎo)致契約與非契約互補(bǔ)關(guān)系的異化。以內(nèi)地首例BOT項(xiàng)目“泉州刺桐大橋”為例，在項(xiàng)目啟動(dòng)初期，刺桐大橋項(xiàng)目以簡(jiǎn)單的文件替代了整套契約設(shè)計(jì)，而非契約資源的控制權(quán)配置機(jī)制也沒(méi)有建立，政府與社會(huì)資本方處于不對(duì)等的談判地位，導(dǎo)致刺桐大橋以一敵七的尷尬局面。

再次，利益?zhèn)鲗?dǎo)機(jī)制的失效將導(dǎo)致多層利益共生關(guān)系的異化。PPP項(xiàng)目的營(yíng)利性與公共性源自于核心利益關(guān)系，在項(xiàng)目公司與融資商、承建商、供應(yīng)商等市場(chǎng)主體之間形成的一般利益關(guān)系中得以孕育，并在邊緣利益關(guān)系之中得以落實(shí)，由此形成層層相扣的利益?zhèn)鲗?dǎo)機(jī)制。但是，多層次利益關(guān)系縱橫交錯(cuò)，由內(nèi)而外的利益?zhèn)鲗?dǎo)機(jī)制并非總是奏效的。如果因傳導(dǎo)機(jī)制失效致使利益關(guān)系的互利共生狀態(tài)被打破，將會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重后果。以美國(guó)加州91號(hào)快速路PPP項(xiàng)目為例，加州交通部以及橙縣交通局與私營(yíng)合作方CPTC （California Private Transportation Company）于1990年12月就“加州91號(hào)快速路”項(xiàng)目簽訂了特許經(jīng)營(yíng)合同，政府承諾在2030年之前不在該項(xiàng)目沿線兩側(cè)1.5英里范圍內(nèi)新建、升級(jí)、拓寬具有競(jìng)爭(zhēng)性的道路，然而，隨著橙縣經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，91號(hào)公路上的交通擁堵和安全問(wèn)題日趨嚴(yán)峻，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，加州交通部宣布在91號(hào)公路上新建車道并連接到附近的另一條公路。政府的違約行為導(dǎo)致該項(xiàng)目核心利益關(guān)系破裂，項(xiàng)目最終以政府回購(gòu)的方式提前終結(jié)。在該項(xiàng)目中，因政府的違約，參與該項(xiàng)目的社會(huì)資本方利益受損，社會(huì)公眾也未能從項(xiàng)目中受益。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，社會(huì)資本方對(duì)其他PPP項(xiàng)目會(huì)更加謹(jǐn)慎選擇乃至不再參與該州的PPP項(xiàng)目，這一不良后果對(duì)PPP模式的拓展將產(chǎn)生巨大的阻礙作用。

（二）基本利益關(guān)系異化的根源

第一，社會(huì)公共利益普遍性與社會(huì)資本利益專屬性的不對(duì)稱是導(dǎo)致公私利益競(jìng)合關(guān)系異化的基礎(chǔ)性原因。公私合作（PPP）伙伴關(guān)系將社會(huì)資本引入公共產(chǎn)品和服務(wù)，力圖以社會(huì)資本合理逐利性為手段，滿足社會(huì)公眾對(duì)公共利益的需求，形成公共品供給多元化格局。但這種“涓滴效應(yīng)”是潛在的，而非顯在的表象；是外生的，而非內(nèi)在的必然。②涓滴理論（Trickle-down Theory）是新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的精髓。依據(jù)涓滴理論，PPP模式中社會(huì)資本營(yíng)利性最終能夠自然惠及社會(huì)各階層，如水之向下“涓滴”。參見(jiàn)斯蒂格利茨：《不平等的代價(jià)》，張子源譯，機(jī)械工業(yè)出版社2013年版，第7頁(yè)。換句話說(shuō)，PPP利益結(jié)構(gòu)中私益的外溢與公益的積累并不對(duì)稱，私益向公益的轉(zhuǎn)化路徑需人為建構(gòu)；另外，政府自利性、階級(jí)性與社會(huì)性的矛盾加劇了公私利益競(jìng)合關(guān)系異化的可能。政府在PPP項(xiàng)目中擁有超越一般合同權(quán)利的“特權(quán)”，賦予政府超越權(quán)利的“特權(quán)”有其正當(dāng)性，因?yàn)檎\(yùn)用“特權(quán)”保障PPP項(xiàng)目公共性的實(shí)現(xiàn)。但政府“特權(quán)”的正當(dāng)性并非一成不變。①約翰?穆勒：《論自由》，孟凡禮譯，廣西師范大學(xué)出版社2011年版，第131-132頁(yè)。政府的自利性有時(shí)可以為實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目公共性目標(biāo)提供內(nèi)在的激勵(lì)動(dòng)力，關(guān)鍵在于找到政府自利性與階級(jí)性、社會(huì)性的最佳平衡點(diǎn)，以權(quán)利的配置和權(quán)力的制衡為中心，保障政府社會(huì)性對(duì)PPP項(xiàng)目公共性的順利傳導(dǎo)。

第二，契約的不完全性和非契約的隱蔽性導(dǎo)致契約與非契約利益互補(bǔ)關(guān)系異化。哈特和格羅斯曼提出的不完全契約理論認(rèn)為，由于契約是簽約方基于主觀評(píng)估而做出的，未來(lái)的不確定性導(dǎo)致了事物的不可預(yù)期，不完全契約是客觀存在的?！捌跫s的不完全性激發(fā)了交易主體后契約機(jī)會(huì)主義行為的動(dòng)機(jī)，而資產(chǎn)專用性帶來(lái)的可占用準(zhǔn)租又使這種機(jī)會(huì)主義行為有可能轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)”。②Hart O.，Moore J., Foundations of Incomplete Contracts.The Review of Economic Studies，Vo1.66，1999，pp.115-138.在PPP項(xiàng)目中，政府可以在契約再談判時(shí)利用社會(huì)資本方資產(chǎn)專用性依賴，以中止、替代相威脅，要求社會(huì)資本方增加風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，降低所定之收益率，接受政府對(duì)契約條款實(shí)質(zhì)內(nèi)容的改動(dòng)；反之，社會(huì)資本方也可以利用不完全契約的漏洞和監(jiān)督執(zhí)行的困難來(lái)減少專用性投資。此外，各方在再談判時(shí)對(duì)修正條款的爭(zhēng)論又會(huì)耗費(fèi)大量的資源，增加了交易成本。③富蘭克?H.奈特：《風(fēng)險(xiǎn)、不確定性和利潤(rùn)》，王宇、王文玉譯。中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版，第30-35頁(yè)。非契約關(guān)系的隱蔽性通常以PPP項(xiàng)目公司治理結(jié)構(gòu)、公司內(nèi)部各部門間的協(xié)作關(guān)系、公司的業(yè)內(nèi)信譽(yù)、品牌知名度、公司歸屬感和社會(huì)責(zé)任感等形式出現(xiàn)。④李廣海、陳通：《現(xiàn)代決策的基石：理性與有限理性研究述評(píng)》，《統(tǒng)計(jì)與決策》2008年第3期。具體而言，PPP模式中各要素主體間潛藏大量的非契約關(guān)系。比如在政府購(gòu)買型PPP模式中，政府與社會(huì)公眾之間既不存在嚴(yán)格意義上的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，又不存在有償?shù)膫鶛?quán)債務(wù)關(guān)系；項(xiàng)目公司與其他市場(chǎng)主體間在業(yè)務(wù)往來(lái)中的相互體諒與換位思考也經(jīng)常發(fā)生；政府與社會(huì)資本方之間雖然存在購(gòu)買協(xié)議，但因公共品使用者并非政府，導(dǎo)致政府、項(xiàng)目公司與用戶間組成的關(guān)系成為契約關(guān)系與非契約關(guān)系的混合體。非契約關(guān)系具有契約關(guān)系所欠缺的彈性和適應(yīng)能力，可以通過(guò)自身的權(quán)力分割與配置機(jī)制協(xié)調(diào)利益沖突。同時(shí)，非契約關(guān)系的隱蔽性和變動(dòng)性又會(huì)限制其作用范圍。

第三，多層次利益共生關(guān)系也往往因利益的博弈和偏好產(chǎn)生異化。以核心利益關(guān)系中政府與社會(huì)資本方的博弈為例，政府、社會(huì)資本方各自擁有PPP項(xiàng)目得以運(yùn)行的專屬核心資源，這些專屬資源具有高度互補(bǔ)性。但政府與社會(huì)資本方的利益訴求存在巨大差異，在將專屬資源讓渡給PPP項(xiàng)目公司的同時(shí)，雙方也將各自的價(jià)值取向一并遷移其中，從而使項(xiàng)目公司在設(shè)立之初就兼具社會(huì)資本方營(yíng)利性和政府公共性之雙重屬性，并存在異化的潛在風(fēng)險(xiǎn)：一方面，項(xiàng)目公共性的實(shí)現(xiàn)須以營(yíng)利性為手段，但營(yíng)利性的過(guò)度膨脹又必將阻礙項(xiàng)目公共性的實(shí)現(xiàn)；另一方面，如果監(jiān)管不力，政府可能以公共性為幌子掩蓋自利性目的，如利用調(diào)價(jià)機(jī)制將風(fēng)險(xiǎn)推到社會(huì)資本身上，影響項(xiàng)目有效履行；一般利益關(guān)系中項(xiàng)目公司與其他市場(chǎng)主體的營(yíng)利性偏好也可能影響到利益關(guān)系的共生狀態(tài)。PPP項(xiàng)目公司與承包商、建筑商、運(yùn)營(yíng)商、供應(yīng)商、保險(xiǎn)公司等市場(chǎng)主體為PPP項(xiàng)目的運(yùn)行提供了特定市場(chǎng)資源，各自在考量自身特點(diǎn)和能力的基礎(chǔ)上承擔(dān)著PPP項(xiàng)目的部分專屬經(jīng)濟(jì)職能。同時(shí)，在PPP項(xiàng)目范疇內(nèi)，這些特定專屬資源會(huì)產(chǎn)生“乘法效應(yīng)”⑤乘法效應(yīng)是指用很少的成本（包括精神和物質(zhì)的），換取更多的效益。其理論支撐源于約翰·梅納德·凱恩斯（1883-1946）著名的《就業(yè)、利息和貨幣通論》中的收入乘數(shù)原理。，保障PPP項(xiàng)目在全壽命期內(nèi)社會(huì)公共職能的順利運(yùn)行。但我們也應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到，市場(chǎng)主體的利益訴求并不會(huì)因PPP項(xiàng)目的公共性而有所改變。無(wú)論是以社會(huì)資本為控股股東的PPP項(xiàng)目公司，還是項(xiàng)目的承建者、運(yùn)營(yíng)方等市場(chǎng)主體，它們對(duì)PPP項(xiàng)目作出投資決策，分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，參與項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的根本出發(fā)點(diǎn)是為了投資回報(bào)，從而形成社會(huì)資本方的營(yíng)利性偏好。如果這種營(yíng)利性偏好在必要與合理的范圍內(nèi)得以滿足，那么它將成為項(xiàng)目公共性實(shí)現(xiàn)的動(dòng)力；如果這種營(yíng)利性偏好處理不當(dāng)，將導(dǎo)致其反噬項(xiàng)目公共性。

（三）基本利益關(guān)系協(xié)調(diào)的價(jià)值

基本利益關(guān)系的和諧與融洽對(duì)于PPP項(xiàng)目長(zhǎng)期穩(wěn)定開(kāi)展至關(guān)重要。只有倡導(dǎo)良性競(jìng)爭(zhēng)與積極合作，才能展現(xiàn)PPP制度創(chuàng)新的優(yōu)勢(shì)；只有彰顯契約與非契約的互補(bǔ)，才能保障權(quán)利（力）配置符合正義；只有竭力促成多層次利益關(guān)系的互利共生，才能使項(xiàng)目雙重目標(biāo)皆得以實(shí)現(xiàn)。反之，一旦競(jìng)爭(zhēng)性合作異化為破裂、互補(bǔ)關(guān)系異化為互斥、共生關(guān)系異化為疏離，不僅造成項(xiàng)目資產(chǎn)的損失，還將對(duì)項(xiàng)目外公私權(quán)益構(gòu)成巨大的威脅。

2000年初，長(zhǎng)春市排水公司與香港匯津公司合資建立匯津（長(zhǎng)春）污水處理有限公司（即匯津長(zhǎng)春），合同期限為20年。同年7月，市政府制定了《長(zhǎng)春匯津污水處理專營(yíng)管理辦法》（下文簡(jiǎn)稱《專營(yíng)辦法》）作為公私合作的匯津（長(zhǎng)春）污水處理有限公司的運(yùn)營(yíng)依據(jù)。然而，項(xiàng)目正式運(yùn)營(yíng)不到3年，市政府出于各種考慮廢止了《專營(yíng)辦法》，排水公司長(zhǎng)期拖欠匯津長(zhǎng)春污水處理費(fèi)，導(dǎo)致匯津長(zhǎng)春最終停產(chǎn)，數(shù)百萬(wàn)噸污水直接排入松花江。該事件衍生的外部性問(wèn)題一方面證明PPP基本利益關(guān)系異化所產(chǎn)生的嚴(yán)重危害，另一方面也表明構(gòu)建PPP利益協(xié)調(diào)機(jī)制的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。PPP利益協(xié)調(diào)機(jī)制不僅能降低因政府政策變更、審批延誤、決策失誤、信用喪失和腐敗等因素引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)概率，還能保障社會(huì)資本方融資、市場(chǎng)收益、商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)豁免等方面的交易安全，保證社會(huì)資本方合理回報(bào)率，凸顯其自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，激發(fā)社會(huì)資本參與合作的積極性；不僅能發(fā)揮契約對(duì)權(quán)利與義務(wù)對(duì)稱性的明確約束作用，還能實(shí)現(xiàn)剩余控制權(quán)的公平配置；不僅能進(jìn)行目標(biāo)分層管理與信息充分披露，還能通過(guò)項(xiàng)目質(zhì)量驗(yàn)收與后評(píng)價(jià)制度，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。總之，協(xié)調(diào)機(jī)制以私權(quán)利的公平配置與公權(quán)力有效制約為中心，優(yōu)化公共事業(yè)多元供給結(jié)構(gòu)，提高公共產(chǎn)品與服務(wù)產(chǎn)出效率，化解各方利益相關(guān)者之間的矛盾，保障項(xiàng)目產(chǎn)生之利益的公平分配。

四、PPP利益協(xié)調(diào)機(jī)制的框架設(shè)計(jì)

鑒于PPP利益關(guān)系的復(fù)雜性和利益關(guān)系異化的長(zhǎng)期性與普遍性，利益協(xié)調(diào)理應(yīng)成為政府與社會(huì)資本有效合作的核心和基礎(chǔ)。PPP利益協(xié)調(diào)機(jī)制的基本框架如圖1所示：

圖1 PPP利益協(xié)調(diào)機(jī)制結(jié)構(gòu)圖

（一）制度約束和激勵(lì)保障PPP利益關(guān)系的協(xié)調(diào)

首先，利益協(xié)調(diào)機(jī)制預(yù)期效果得以發(fā)揮的關(guān)鍵是對(duì)政府行為的有效約束。權(quán)力清單制度能夠明確界定政府干預(yù)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的條件、權(quán)限、責(zé)任等重要事項(xiàng)，在避免政府過(guò)度干預(yù)的同時(shí)，發(fā)揮其監(jiān)管職能，保障項(xiàng)目公共性的落實(shí)。①謝建平：《權(quán)力清單制度：國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度性回應(yīng)》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2014年第6期。因此，優(yōu)化政府權(quán)力清單制度是利益協(xié)調(diào)機(jī)制的重要組成部分，須明確政府在PPP決策、運(yùn)行中的具體權(quán)責(zé)，以權(quán)力清單避免過(guò)度干預(yù)。（1）政府應(yīng)進(jìn)行項(xiàng)目可行性準(zhǔn)確評(píng)估與物有所值精確比較，依法擇優(yōu)選擇候選中標(biāo)者，與其進(jìn)行合作協(xié)議的談判，并確定最終中標(biāo)方，簽署合作協(xié)議；（2）政府應(yīng)保證政策與法律的連續(xù)性和穩(wěn)定性，對(duì)PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行全程監(jiān)管②為落實(shí)全稱監(jiān)管和避免政府規(guī)劃、決策、實(shí)施與監(jiān)管功能的錯(cuò)位，須以法律形式明確區(qū)分政府的PPP項(xiàng)目規(guī)劃、決策主體與PPP項(xiàng)目談判、合作和實(shí)施主體，以法律手段建立一個(gè)有別于政府PPP決策與實(shí)施部門且獨(dú)立執(zhí)行監(jiān)管政策的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。參見(jiàn)陳婉玲：《基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)PPP模式獨(dú)立監(jiān)管研究》，《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第17卷第6期。，并對(duì)社會(huì)資本方融資行為給予適當(dāng)幫助；（3）項(xiàng)目終止后，政府應(yīng)負(fù)責(zé)辦妥法律過(guò)戶和管理權(quán)移交手續(xù)，對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、政府和社會(huì)資本合作模式應(yīng)用等進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并公示評(píng)價(jià)結(jié)果，以作為政府開(kāi)展PPP模式管理與決策工作的參考依據(jù)。③參見(jiàn)財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號(hào)）第13-20條、第33-35條。

其次，參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方在與政府博弈過(guò)程中常常處于弱勢(shì)地位，這種弱勢(shì)集中表現(xiàn)為社會(huì)資本方合理投資回報(bào)和經(jīng)營(yíng)自主權(quán)難以保障兩方面。為了鼓勵(lì)社會(huì)資本方積極參與PPP項(xiàng)目，必須設(shè)計(jì)并落實(shí)社會(huì)資本激勵(lì)制度。例如，決定社會(huì)資本方投資回報(bào)率的制度主要有定價(jià)、價(jià)格臨時(shí)調(diào)整兩個(gè)方面。購(gòu)買方（政府與終端用戶）總是希望公共產(chǎn)品或服務(wù)物美價(jià)廉，而社會(huì)資本方則期望收益最大化。同時(shí)，PPP項(xiàng)目運(yùn)行的市場(chǎng)環(huán)境（通貨膨脹率、利率、匯率等）可能發(fā)生巨大變化，如沒(méi)有與物價(jià)指數(shù)等市場(chǎng)因素掛鉤的價(jià)格精準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制，社會(huì)資本方將因不確定因素過(guò)多而放棄該領(lǐng)域的投資。因此，政府須通過(guò)合理的定價(jià)與調(diào)價(jià)機(jī)制找到雙方最佳平衡點(diǎn)。④王洪強(qiáng)、李皓、程敏：《公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目定價(jià)研究—基于污水處理項(xiàng)目的定價(jià)模型應(yīng)用》，《價(jià)格理論與實(shí)踐》2015年第11期。北京地鐵4號(hào)線PPP項(xiàng)目的成功實(shí)施，一方面得益于政府方的積極協(xié)調(diào)，為項(xiàng)目推進(jìn)建立有力的政策保障體系；另一方面就是通過(guò)票價(jià)補(bǔ)償、返還機(jī)制和客流控制等，滿足社會(huì)資本方合理預(yù)期收益，提高了北京市軌道交通領(lǐng)域的管理和服務(wù)效率；另外，社會(huì)資本方經(jīng)營(yíng)自主權(quán)得以維系的關(guān)鍵因素是防止政府過(guò)度干預(yù)與融資能力的增強(qiáng)。政府過(guò)度干預(yù)的禁止須由權(quán)力清單制度予以規(guī)制；而融資能力的增強(qiáng)除了依靠社會(huì)資本方通過(guò)改善PPP項(xiàng)目的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況、資產(chǎn)狀況以及調(diào)整公司未來(lái)經(jīng)營(yíng)格局贏得融資信譽(yù)外，政府設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金、資產(chǎn)證券化、項(xiàng)目收益?zhèn)约岸愂招刨J優(yōu)惠政策等手段，也是拓寬社會(huì)資本方融資渠道、降低社會(huì)資本方融資成本的有效措施。

當(dāng)然，解決PPP項(xiàng)目因利益關(guān)系異化導(dǎo)致合作失敗問(wèn)題的重要途徑是建立社會(huì)資本方提前介入的PPP項(xiàng)目的協(xié)商與再談判機(jī)制。該機(jī)制能夠加強(qiáng)社會(huì)資本方平等協(xié)商與議價(jià)能力，是增進(jìn)政府與社會(huì)資本雙方了解、建立互信的必經(jīng)之路。在協(xié)商與再談判機(jī)制的設(shè)計(jì)中，應(yīng)注意以下問(wèn)題：（1）協(xié)商與再談判機(jī)制要制度化、規(guī)范化；（2）協(xié)商與再談判過(guò)程應(yīng)盡量有公示性，以此降低政府部門違法、違規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)；（3）政府方在整個(gè)協(xié)商與談判過(guò)程中不能違反公開(kāi)招標(biāo)、機(jī)會(huì)均等的原則做出中標(biāo)的承諾。

（二）契約與非契約約束保障權(quán)利義務(wù)實(shí)現(xiàn)

設(shè)計(jì)契約與非契約約束機(jī)制的目的是為實(shí)現(xiàn)契約約束機(jī)制與非契約約束機(jī)制功能最大化，并協(xié)調(diào)二者所生利益互補(bǔ)關(guān)系的異化問(wèn)題。通過(guò)契約的制定與修改，利益相關(guān)者能夠?qū)@風(fēng)險(xiǎn)與救濟(jì)等焦點(diǎn)問(wèn)題竭力達(dá)成的共識(shí)通過(guò)權(quán)利和義務(wù)的配置不斷吸納和確定下來(lái)，以備后事定紛止?fàn)?；通過(guò)非契約資源的明確配置，利益相關(guān)者能夠憑借剩余控制權(quán)對(duì)契約無(wú)法涵蓋的部分予以彌補(bǔ)，從而達(dá)到解決爭(zhēng)端的目的。因此，契約與非契約約束機(jī)制在協(xié)調(diào)機(jī)制中起到不可替代的作用。

契約對(duì)行為的約束優(yōu)勢(shì)明顯，但缺陷也同樣突出。政府與社會(huì)資本方所處地位的強(qiáng)弱容易導(dǎo)致二者信息不對(duì)稱和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)嫁①Rutgers J. A.，Haley H. D.，Project risks and risk allocation. Cost Engineering，1996，38（9）：27-30.，處于弱勢(shì)的社會(huì)資本方希望項(xiàng)目執(zhí)行前與政府達(dá)成一組精密的契約，保障其投資回報(bào)率和經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，“但現(xiàn)實(shí)的不確定性決定了交易雙方不可能在事前締結(jié)一個(gè)能夠覆蓋全部交易情況的完全契約”，②王濤，趙守國(guó)：《董事會(huì)制度：成因、作用及啟示》，《西北工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2005年第6期。在契約各方重新談判時(shí)，又極易出現(xiàn)一方憑借另一方專用性投資而進(jìn)行的“敲竹杠”行為，③楊瑞龍、聶輝華：《不完全契約理論：一個(gè)綜述》，《經(jīng)濟(jì)研究》2006年第2期。為獲得決策和運(yùn)營(yíng)的效率，剩余控制權(quán)的配置極為重要。剩余控制權(quán)行使的最終目的在于取得剩余資源索取權(quán)，從治理角度而言，兩者應(yīng)當(dāng)相互對(duì)應(yīng)。④Hart O.，Moore J.，F(xiàn)oundations of Incomplete Contracts. Review of Economic Studies，1999. 66（1）：115-138.那么，剩余資源索取權(quán)如何配置呢？有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將PPP契約外剩余資源索取權(quán)配置于公共部門，“因?yàn)楣膊块T要對(duì)最后的結(jié)果負(fù)責(zé)，而私人部門的責(zé)任已經(jīng)被合同條款嚴(yán)格地設(shè)定了，所以這些未在合同中界定的風(fēng)險(xiǎn)只能由政府承擔(dān)。”⑤Froud J.，The Private Finance Initiative；Risk，Uncertainty and the State，Accounting，Organizations and Society，2003，28 （6），p. 582.該理論最大的弊端在于對(duì)國(guó)家理性的過(guò)度夸大，實(shí)際上，期待政府對(duì)契約外剩余權(quán)益進(jìn)行公益與私益二元?jiǎng)澐值南敕ū旧砭褪欠抢硇缘?，期待政府運(yùn)用剩余資源索取權(quán)對(duì)社會(huì)資本方蒙受的損失進(jìn)行缺口補(bǔ)貼也存在太多不確定性。

為發(fā)揮契約機(jī)制與非契約機(jī)制的互補(bǔ)作用，應(yīng)建立專門委員會(huì)，通過(guò)公正的程序設(shè)計(jì)，劃分契約外剩余權(quán)益的屬性，提高契約對(duì)外部剩余私益的吸納效能，明細(xì)行使剩余公益控制權(quán)的主管機(jī)關(guān)。具體而言，政府應(yīng)組建專門委員會(huì)就契約的補(bǔ)充和非契約資源的控制權(quán)配置問(wèn)題予以商討。該委員會(huì)的成員應(yīng)由多方代表組成。實(shí)際上，這一做法已是國(guó)際慣例。以美國(guó)眾議院548號(hào)法案⑥HR 1108-Cross-Border Trade Enhancement Act of 2013. As a result of our collaboration with ABC and VP of Policy Ben Brubeck，we will be posting legislative developments regularly. The most recent tracker （updated July 2013） can be found at：http：//www.ncppp.org/mo1113c/legislative-developments/federal/，訪問(wèn)時(shí)間：2016年9月25日。規(guī)定的墨西哥—美國(guó)經(jīng)濟(jì)合作委員會(huì)為例，該委員會(huì)以指導(dǎo)美國(guó)邊境地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施為手段，促進(jìn)美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和就業(yè)提升。法案將委員會(huì)成員分為有投票表決權(quán)成員和無(wú)投票表決權(quán)成員兩部分。有投票表決權(quán)成員由16人組成，無(wú)投票表決權(quán)成員由2人組成。委員會(huì)18人團(tuán)隊(duì)的構(gòu)成，一方面反映出法案在公私合作伙伴關(guān)系中對(duì)社會(huì)資本方的偏重，這與美國(guó)新自由主義和市場(chǎng)至上的理念相契合；另一方面反映出美國(guó)聯(lián)邦立法解決各州利益沖突的途徑——表決權(quán)平等。此外，該委員會(huì)的權(quán)力范疇還包括舉行聽(tīng)證權(quán)、發(fā)出傳票決定權(quán)、訂立合同權(quán)、聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)信息獲取權(quán)、聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)協(xié)助獲得權(quán)和獲得郵政服務(wù)權(quán)。我國(guó)在專門委員會(huì)成員構(gòu)成方面，應(yīng)重點(diǎn)考慮公益代表方在委員會(huì)的比例和權(quán)利結(jié)構(gòu)兩方面問(wèn)題。⑦Tah J.H.M.，Carr V.，Towards a framework for project risk knowledge management in the construction supply chain. Advances in Engineering Software，2001，32（10-11）：835-846.關(guān)于特定PPP契約的制定、補(bǔ)充與非契約資源的配置事項(xiàng)，必須經(jīng)專門委員會(huì)的表決方可通過(guò)。尤其重要的是，須將為公益而生成的PPP項(xiàng)目非契約資源控制權(quán)配置于該委員會(huì)，讓委員會(huì)指導(dǎo)政府和社會(huì)資本方出現(xiàn)在抵御風(fēng)險(xiǎn)最合適的位置上，①劉新平、王守清：《試論P(yáng)PP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配原則和框架》，《建筑經(jīng)濟(jì)》2006年第2期。如此，方能形成PPP項(xiàng)目契約與非契約的互補(bǔ)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本方合理收益和公共利益雙贏的局面。

（三）自我控制機(jī)制實(shí)現(xiàn)多方利益共贏

自我控制概念來(lái)源于心理學(xué)，是指人們克服沖動(dòng)、習(xí)慣或自動(dòng)化的反應(yīng)，有意識(shí)地掌控自己行為方向，抵制滿足直接需要和愿望的能力，其目的是為了執(zhí)行能帶來(lái)長(zhǎng)期利益的目標(biāo)指向的行為。②于斌、樂(lè)國(guó)安、劉惠軍：《自我控制的力量模型》，《心理科學(xué)進(jìn)展》2013年第7期。在PPP語(yǔ)境下，自我控制中的“自我”指以政府和社會(huì)資本方為核心的利益相關(guān)者。為避免多層次利益共生關(guān)系的異化，政府與社會(huì)資本方均須將參與PPP項(xiàng)目的目標(biāo)分解，在不同的目標(biāo)層次尋找利益關(guān)系維系的平衡點(diǎn)；同時(shí)，注重項(xiàng)目相關(guān)信息的充分披露和共享，增進(jìn)了解，為爭(zhēng)端解決打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。此外，通過(guò)自覺(jué)的項(xiàng)目工程質(zhì)量驗(yàn)收與評(píng)價(jià)制度保障具體項(xiàng)目公共產(chǎn)品與服務(wù)的質(zhì)量。

1. 政府與社會(huì)資本方目標(biāo)分層管理

政府對(duì)PPP項(xiàng)目的指導(dǎo)需要有一個(gè)完整的目標(biāo)體系。社會(huì)資本方通過(guò)與政府主管機(jī)構(gòu)的及時(shí)溝通與談判，協(xié)調(diào)營(yíng)利性微觀個(gè)體目標(biāo)、政府主管機(jī)構(gòu)的中觀監(jiān)管目標(biāo)和公共性宏觀整體目標(biāo)之間的關(guān)系，從而形成目標(biāo)分層管理模式，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益雙重最大化共贏共生的格局，這顯然更符合PPP項(xiàng)目的宗旨。我國(guó)PPP的政策目標(biāo)已經(jīng)一變?cè)僮?，顯然并不清晰。PPP模式承載著“剝離政府性債務(wù)”、“提高公共服務(wù)質(zhì)量與效率”、“政府職能轉(zhuǎn)變”以及“國(guó)資國(guó)企改革”多重目標(biāo)，只有政府與社會(huì)資本才能夠做到目標(biāo)的分層管理和合理組合，PPP模式才能得到有效的開(kāi)展（見(jiàn)表1）。

表1 PPP項(xiàng)目目標(biāo)分解③

2. 項(xiàng)目信息充分披露

高質(zhì)量的PPP信息披露能夠達(dá)到吸引社會(huì)資本、增加對(duì)政府信任、確保物有所值和減少腐敗風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)。我國(guó)PPP信息披露主要圍繞PPP項(xiàng)目本身進(jìn)行，相比較而言，世界銀行PPP信息披露范圍則比我國(guó)要廣泛，其信息披露范圍包括兩個(gè)層面：第一層面是必須披露的內(nèi)容，主要涉及制度環(huán)境信息的披露，包括PPP的政治環(huán)境、法律和政策框架、過(guò)程和制度以及對(duì)商業(yè)秘密的指引等問(wèn)題；第二層面是推薦信息披露的內(nèi)容，包括立法或政策具體規(guī)定、指引明細(xì)、采購(gòu)前信息披露、采購(gòu)后信息披露、秘密信息、標(biāo)準(zhǔn)合同規(guī)定等方面。我國(guó)PPP信息披露的范圍應(yīng)借鑒世界銀行PPP推薦披露的信息內(nèi)容適當(dāng)擴(kuò)大，以更好、更全面地反映PPP項(xiàng)目的全貌（見(jiàn)表2）。④World Bank. Frame work of Disclosure in Public-Private Partnership Projects. http://pubdocs.worldbank.org/en/ 773541448296707678/Disclosure-in-PPPs-Framework.pdf，訪問(wèn)時(shí)間：2015年11月24日。

表2 世界銀行PPP推薦披露的信息內(nèi)容

3. 項(xiàng)目工程質(zhì)量驗(yàn)收與后評(píng)價(jià)制度

作為公共產(chǎn)品與服務(wù)供給體系的重要組成部分，PPP項(xiàng)目工程質(zhì)量驗(yàn)收制度意義重大，項(xiàng)目工程能否滿足社會(huì)公眾對(duì)該公共事業(yè)項(xiàng)目的價(jià)值需求，只有通過(guò)質(zhì)量驗(yàn)收才能給出答案。該制度主要涉及工程驗(yàn)收主體和驗(yàn)收內(nèi)容兩個(gè)方面。其中，驗(yàn)收內(nèi)容至少應(yīng)包括項(xiàng)目質(zhì)量、工期、功能和施工程序四方面是否符合合同要求。同時(shí)，PPP項(xiàng)目后評(píng)價(jià)制度對(duì)PPP項(xiàng)目而言，意義更加重大。PPP項(xiàng)目后評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)應(yīng)包括市場(chǎng)中介組織和政府后評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)兩類，項(xiàng)目后評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)圍繞“建成項(xiàng)目是否達(dá)到原定的規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容；建成項(xiàng)目是否能充分發(fā)揮其社會(huì)效益；項(xiàng)目使用單位有無(wú)變更建設(shè)功能和使用用途等”①李麗紅、高喜珍、崔木花：《財(cái)政投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)管理機(jī)制研究》，《商業(yè)經(jīng)濟(jì)》2004年第5期。分析項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程的成績(jī)和問(wèn)題并作出評(píng)價(jià)。在發(fā)達(dá)國(guó)家，對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行后評(píng)價(jià)，已成為檢驗(yàn)公私合作有效性和物有所值的重要手段。PPP項(xiàng)目后評(píng)價(jià)制度在我國(guó)還沒(méi)有完全采用，該制度的本土化須從以下三方面著手：（1）在專門立法中明確該制度的地位、作用、內(nèi)容和具體程序；（2）輔助立法規(guī)定，在公共投資項(xiàng)目監(jiān)督實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)后評(píng)價(jià)人才的培養(yǎng)和積極促使社會(huì)中介組織發(fā)展；（3）在相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部成立后評(píng)價(jià)組織，主要由發(fā)改委負(fù)責(zé)牽頭，按照職責(zé)分工和協(xié)調(diào)的要求，建立既有明確分工又能相互配合的政府后評(píng)價(jià)工作機(jī)構(gòu)。

五、余 論

許多PPP利益沖突與協(xié)調(diào)的研究屬于規(guī)范研究，重結(jié)論輕過(guò)程。本文引入類型化、二元化等研究方法且以基本利益關(guān)系為分析框架，對(duì)PPP基本利益關(guān)系的形成過(guò)程、異化過(guò)程和協(xié)調(diào)機(jī)制的建構(gòu)過(guò)程展開(kāi)論述，力求增強(qiáng)制度操作性。本文的研究強(qiáng)調(diào)一個(gè)被忽視的問(wèn)題：PPP基本利益關(guān)系具有正反兩面，存在由競(jìng)爭(zhēng)性合作異化為破裂、互補(bǔ)關(guān)系異化為互斥、共生關(guān)系異化為疏離的風(fēng)險(xiǎn)。有效控制異化，必須構(gòu)建一個(gè)機(jī)制。我們還認(rèn)為：構(gòu)建PPP利益協(xié)調(diào)機(jī)制所采取的方法和選取的要素組合決定了政府在PPP領(lǐng)域的角色定位。協(xié)調(diào)機(jī)制建構(gòu)正當(dāng)，社會(huì)資本方會(huì)因回報(bào)和經(jīng)營(yíng)自主權(quán)得以保障而激發(fā)潛能，提高項(xiàng)目產(chǎn)出效能，滿足社會(huì)公眾對(duì)公共品的需求；反之，PPP項(xiàng)目雙重目標(biāo)則無(wú)法實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，因利益關(guān)系異化衍生出的外部性也將對(duì)項(xiàng)目外權(quán)益造成巨大損害。因此，PPP利益協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建意義重大。

隨著PPP模式的逐步推進(jìn)，內(nèi)部制度因素不斷創(chuàng)新，利益相關(guān)者在互動(dòng)中形成的利益關(guān)系也將會(huì)日趨復(fù)雜。同時(shí)，這些利益相關(guān)者的利益訴求與世界觀會(huì)隨環(huán)境發(fā)生巨大變化，這種變化又導(dǎo)致特定利益關(guān)系變動(dòng)。但PPP模式應(yīng)保持相對(duì)穩(wěn)定性，即對(duì)多變的社會(huì)現(xiàn)象做出合理“抗拒”。這即是說(shuō)，PPP模式需要不斷改良，但這種改良應(yīng)控制在合理范圍內(nèi)，而我們對(duì)PPP模式中基本利益關(guān)系類型、異化和協(xié)調(diào)的討論即是對(duì)該模式合理改良的有益嘗試。PPP利益協(xié)調(diào)機(jī)制的設(shè)計(jì)應(yīng)以基本利益關(guān)系和諧共生為最高考量，通過(guò)政府權(quán)力清單、社會(huì)資本激勵(lì)和協(xié)商再談判制度的法治化，保障PPP利益相關(guān)者權(quán)利義務(wù)的實(shí)現(xiàn)；通過(guò)契約與非契約機(jī)制對(duì)控制權(quán)分配與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，明確政府與社會(huì)資本權(quán)力（權(quán)利）邊界，保障權(quán)利（力）配置符合正義，消除利益沖突隱患；通過(guò)目標(biāo)分層管理、信息充分披露和項(xiàng)目后評(píng)價(jià)制度的完善，指導(dǎo)PPP利益相關(guān)者克服沖動(dòng)、理性控制自身偏好，共同維護(hù)長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作目標(biāo)。本文構(gòu)建以制度保障、契約與非契約約束和自我控制為核心的“三位一體”利益協(xié)調(diào)機(jī)制，該機(jī)制若得以落實(shí)，將有效防止PPP運(yùn)行中因各方利益分歧與關(guān)系異化導(dǎo)致的合作失敗，提高PPP運(yùn)行效率，促進(jìn)公共服務(wù)供給體制改革的順利進(jìn)行。

Research on Coordination for the Interests of Public-private Partnership Model

Chen Wanling, Cao Shu
( Institute of Sciences，East China University of Political Science and Law，Shanghai 201620，China )

Coordination in interests of PPP projects is not only the focus of the governments and the social capital, but also the foundation of long and steady public-private partnership. Facing the diversification and dynamics of the interests of PPP, we need to abstract the “basic interests” pattern from specific PPP interests forms, namely the coopetition between public and private interests, the complementary relationship between contract and non-contract interests and the multilevel interests symbiotic relationship, face up to lots of risks, which are the alienation of the basic interests from competitive cooperation to rupture, from complementary relationship to mutual exclusion and from symbiotic relationship to dispersing state, and design institutional measures against these risks. Based on the two sides of the basic interests, this paper points out the roots and damage of the alienation of the basic interests of PPP, and affirms that alienation obstructed is the value of PPP coordination mechanism. In terms of logic map of the coopetition, complementary and symbiotic basic interests, it constructs the “trinity” coordination mechanism of PPP interests, which regards the system guarantee, contract and non-contract constraints and self-control as the core.

interests of PPP；type；alienation；coordination

D922.294

A

1009-0150(2017)02-0100-13

（責(zé)任編輯：海 林）

10.16538/j.cnki.jsufe.2017.02.009

2016-11-26

陳婉玲（1965－），女，福建惠安人，華東政法大學(xué)科學(xué)研究院教授，博士生導(dǎo)師；

曹 書（1982－），男，黑龍江牡丹江人，華東政法大學(xué)科學(xué)研究院經(jīng)濟(jì)法專業(yè)博士生。

③亞洲開(kāi)發(fā)銀行：《公私合作手冊(cè)》2014年版，第3-5頁(yè)。網(wǎng)址：http://www.adb.org/zh/documents/public-partnership-ppphandbook, 訪問(wèn)時(shí)間：2016年11月5日。