論民事調(diào)解書的檢察監(jiān)督

李小鵑

摘 要 對(duì)民事調(diào)解書進(jìn)行檢察監(jiān)督是2012年民事訴訟法的新規(guī)定，也是檢察機(jī)關(guān)行使檢察監(jiān)督權(quán)面臨的新問題。檢察機(jī)關(guān)對(duì)實(shí)現(xiàn)對(duì)調(diào)解書的正確依法監(jiān)督，有一系列的問題需要厘清，包括調(diào)解書的范圍界定、國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的把握以及對(duì)于損害案外第三人利益和違反法律的調(diào)解書是否屬于監(jiān)督范圍的問題，尤其是在“調(diào)解優(yōu)先”的大背景下，研究這一問題也更具實(shí)踐意義。

關(guān)鍵詞 調(diào)解書 國(guó)家利益 社會(huì) 公共利益

作者簡(jiǎn)介：李小鵑，天津市靜海區(qū)人民檢察院。

中圖分類號(hào)：D926.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.358

一、 民事調(diào)解書檢察監(jiān)督的現(xiàn)狀

（一）監(jiān)督范圍有限性

依據(jù)2012年新修改的《民事訴訟法》第二百零八條之規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)調(diào)解書監(jiān)督的范圍僅限于損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的情形。由此可見，立法對(duì)調(diào)解書檢察監(jiān)督采取的是“有限監(jiān)督”原則。這一方面是因?yàn)榉ㄔ赫{(diào)解是以當(dāng)事人合意為中心的糾紛解決活動(dòng) ，決定糾紛解決的主要因素不是國(guó)家的司法審判權(quán)以及法官的意志，而是當(dāng)事人自愿協(xié)商基礎(chǔ)上達(dá)成的合意，出于對(duì)私權(quán)自治及當(dāng)事人處分權(quán)的尊重，只要不存在損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益情形，檢察權(quán)不宜過多干預(yù)。另一方面從訴訟救濟(jì)的角度看，調(diào)解書損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的情況下，缺乏提請(qǐng)救濟(jì)的具體實(shí)施主體，而從檢察權(quán)的性質(zhì)看，檢察機(jī)關(guān)本質(zhì)上是國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的代表，有責(zé)任維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。立法考慮到法院在調(diào)解的基本特點(diǎn)及檢察監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)，僅將損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的調(diào)解書納入檢察監(jiān)督的范圍。

（二）側(cè)重于結(jié)果監(jiān)督

對(duì)于生效裁判，民事訴訟法在確定監(jiān)督對(duì)象時(shí)，用的是“判決”、“裁定”的表述，而針對(duì)民事調(diào)解，用的是“調(diào)解書”的表述，“調(diào)解書”與“調(diào)解”的概念外延完全不同，調(diào)解書指的是法院制作的記載當(dāng)事人調(diào)解協(xié)議內(nèi)容的法律文書，而法院調(diào)解是在法院審判人員主持下，雙方當(dāng)事人就爭(zhēng)議的權(quán)利義務(wù)關(guān)系自愿進(jìn)行協(xié)商，達(dá)成調(diào)解協(xié)議以解決糾紛的過程。立法表述上的差異表明，法院對(duì)調(diào)解書的監(jiān)督針對(duì)的是調(diào)解結(jié)果，不包括調(diào)解協(xié)議是否超出訴訟請(qǐng)求、案件事實(shí)如何認(rèn)定及調(diào)解中是否存在強(qiáng)制調(diào)解行為，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督針對(duì)的調(diào)解結(jié)果是否損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。只有調(diào)解書確實(shí)損害了國(guó)家利益、社會(huì)公共利益，才有監(jiān)督的合法性和必要性。

二、 調(diào)解書檢察監(jiān)督范圍的具體界定

（一）調(diào)解書范圍的界定

由法院調(diào)解形成的調(diào)解書無(wú)疑是《民事訴訟法》第208條規(guī)定監(jiān)督的對(duì)象，但是對(duì)于沒有以法院調(diào)解書形式表現(xiàn)出來(lái)，但在效力上與調(diào)解書相同的情形，是否屬于監(jiān)督范圍。

1. 調(diào)解筆錄：法院調(diào)解成功后并非都要出具調(diào)解書，依據(jù)《民事訴訟法》第98條之規(guī)定，對(duì)于調(diào)解和好的離婚案件、調(diào)解維持收養(yǎng)關(guān)系的案件、能夠即時(shí)履行的案件以及其他不需要制作調(diào)解書的案件，可以僅制作調(diào)解筆錄，無(wú)需制作調(diào)解書。但上述四類案件中，不能排除損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的情形，尤其是能夠即時(shí)履行案件出現(xiàn)虛假調(diào)解，損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的可能性很大。

2.司法確認(rèn)裁定書：對(duì)于訴訟外達(dá)成的和解協(xié)議，雙方當(dāng)事人可以向法院申請(qǐng)司法確認(rèn)，法院經(jīng)過審查，對(duì)符合法律的規(guī)定的調(diào)解書通過裁定方式確認(rèn)其效力。 訴訟外調(diào)解協(xié)議一旦經(jīng)過法院司法確認(rèn)，就具備了法律效力，可以作為法院執(zhí)行的依據(jù)。當(dāng)事人請(qǐng)求確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議也可能存在損害國(guó)家利益或社會(huì)公共利益的情形，沒有理由相信法院在審查時(shí)一定能發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人糾紛的虛假性，這樣的司法確認(rèn)裁定無(wú)論是從法理上還是從法律的內(nèi)在邏輯上，都與法院就虛假訴訟案件出具的調(diào)解書并無(wú)區(qū)別，應(yīng)將其納入檢察監(jiān)督范圍。

（二）國(guó)家利益與社會(huì)公共利益的認(rèn)定

對(duì)調(diào)解書檢察監(jiān)督的范圍僅限于損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的調(diào)解書的情形，但國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的概念具有抽象性和不確定性，司法實(shí)踐中如何正確理解和把握國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，便成為正確行使檢察監(jiān)督權(quán)的核心。

1. 國(guó)家利益：國(guó)家利益是一切滿足或能夠滿足國(guó)家生存發(fā)展且對(duì)國(guó)家具有好處的利益，主要包括國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益、政治利益和安全利益。對(duì)于調(diào)解書來(lái)說，基本不會(huì)涉及國(guó)家政治利益和安全利益，但可能涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益及其他方面的利益。例如，部分國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人，與他人惡意串通，利用民事訴訟達(dá)成和解協(xié)議，侵吞國(guó)有資產(chǎn)，損害國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益。在實(shí)踐中，是否損害國(guó)家利益要嚴(yán)格掌握，不能隨意擴(kuò)大解釋，尤其在辦理涉及國(guó)有企業(yè)案件時(shí)，不能將國(guó)有企業(yè)利益簡(jiǎn)單等同于國(guó)家利益，要根據(jù)案件具體情況分析裁判對(duì)國(guó)家制度、體制以及國(guó)家生存發(fā)展的利益影響，判斷其是否涉及損害國(guó)家利益。

2. 社會(huì)公共利益：社會(huì)公共利益是指全體公民或區(qū)域性的大多數(shù)公民所能享受及所遵守的公共秩序和社會(huì)道德，該利益是社會(huì)上大多數(shù)成員的利益，而不是哪一個(gè)單位、部門或集團(tuán)的利益。在實(shí)踐中，判斷是否侵害社會(huì)公共利益要結(jié)合案件具體情況及政治、社會(huì)、道德等因素綜合判斷。檢察機(jī)關(guān)在審查是否涉及損害社會(huì)公共利益一般從以下幾方面進(jìn)行審查：一是侵害不特定多數(shù)人的利益，包括潛在利益；二是不符合社會(huì)大對(duì)數(shù)人的利益需求或道德標(biāo)準(zhǔn)。需要注意的是，很多侵害社會(huì)公共利益的調(diào)解書，雖然表面上損害的是具體當(dāng)事人的利益，但一旦該行為被確認(rèn)合法，則會(huì)損害到社會(huì)大多數(shù)人的利益，此時(shí)可以視為侵害社會(huì)公共利益。

三、值得深究的幾個(gè)問題

（一）損害案外第三人利益的情形

從現(xiàn)行立法規(guī)定看，法律并未將調(diào)解書損害第三人利益的情形納入監(jiān)督范圍。而是在《民事訴訟法》第56條規(guī)定了第三人撤銷之訴，允許案外第三人在調(diào)解書損害其民事權(quán)益的情形下，向法院提起第三人撤銷之訴。立法之所以做此規(guī)定，是考慮到在第三人利益受損的情形下，有具體特定的受害者，訴訟救濟(jì)中有適格的起訴主體，如果責(zé)任檢察機(jī)關(guān)采用檢察監(jiān)督的方式維護(hù)受損第三人的權(quán)益，則與私權(quán)自治的基本原則相違背，缺乏充分的法理支撐。而且在案外第三人放棄權(quán)利救濟(jì)的條件下，檢察機(jī)關(guān)的處境會(huì)非常尷尬。

筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)對(duì)調(diào)解書進(jìn)行監(jiān)督，雖然對(duì)當(dāng)事人來(lái)說具有權(quán)利救濟(jì)的作用，但是立法賦予檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的本質(zhì)是為了監(jiān)督公權(quán)力，而不是對(duì)當(dāng)事人私權(quán)利的救濟(jì)，若將損害案外第三人利益的調(diào)解書納入檢察監(jiān)督范圍則與檢察監(jiān)督權(quán)的本質(zhì)相悖，所以原則上不應(yīng)該將其納入檢察監(jiān)督的范圍。但考慮到近年來(lái)虛假訴訟愈演愈烈，其中不乏通過虛假調(diào)解損害第三人利益的情形，此類案件不僅損害了案外人的利益，還破壞了正常的司法秩序，從這個(gè)角度來(lái)看，此類調(diào)解書也損害了國(guó)家利益，社會(huì)公共利益，例外的允許將此類調(diào)解書納入監(jiān)督范圍。

（二）調(diào)解書違反法律的情形

《民事訴訟法》第201條將“調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容違反法律”作為當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彽氖掠桑诘?08條卻沒有將其規(guī)定為可以提請(qǐng)檢察建議或者抗訴的情形。從條文字面含義看，調(diào)解書違反法律規(guī)定不屬于檢察監(jiān)督范圍。但是從立法精神的角度出發(fā)，調(diào)解協(xié)議違反法律是就調(diào)解行為本身性質(zhì)來(lái)說的，而調(diào)解書損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益是從調(diào)解行為造成的損害結(jié)果來(lái)講的，不管行為是否違法，只要該行為損害了國(guó)家利益和社會(huì)公共利益就屬于檢察監(jiān)督的范圍。

考慮到法律中的許多禁止性規(guī)定的與國(guó)家利益、社會(huì)公共利益具有相通之處，很多法律明確將損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為定為無(wú)效行為。例如，《合同法》第52條從法律規(guī)范的性質(zhì)上來(lái)說屬于強(qiáng)制性規(guī)范，該條就明確將一方以欺詐、脅迫手段訂立，損害國(guó)家利益的合同規(guī)定為無(wú)效。有些規(guī)定在條文表述中雖未出現(xiàn)“國(guó)家利益、社會(huì)公共利益”字眼，但本質(zhì)上對(duì)國(guó)家利益或社會(huì)公共利益造成損害的行為，立法上亦做了禁止性規(guī)定。例如，產(chǎn)品質(zhì)量法禁止在生產(chǎn)銷售的商品中以次充好、以假充真，這不僅是為了保護(hù)公眾的身體健康，更是為了保護(hù)正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)秩序，違反上述規(guī)定，無(wú)疑會(huì)損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。由以上分析可知，違反法律禁止性規(guī)定的行為與損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為存在著交叉，損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為通常被法律所禁止，從這個(gè)意義上來(lái)說，不能將違反法律規(guī)定的調(diào)解書一律排除在檢察監(jiān)督的范圍外，應(yīng)當(dāng)將某些違反法律規(guī)定，實(shí)質(zhì)上損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的調(diào)解書納入監(jiān)督范圍。

注釋：

常怡.民事訴訟法學(xué).北京： 中國(guó)法制出版社.2008.316.

2012年民事訴訟法規(guī)定采用裁定書方式對(duì)人民調(diào)解協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)，該類裁定是民事訴訟法224條明文規(guī)定的執(zhí)行依據(jù)，當(dāng)事人申請(qǐng)司法確認(rèn)的目的也在于使調(diào)解協(xié)議具有強(qiáng)制執(zhí)行力。

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