彭曉祎

(中央民族大學(xué)管理學(xué)院 北京 100000)

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論教育公共服務(wù)均等化的政府責(zé)任
——以北京市擇校熱現(xiàn)象為例

彭曉祎

(中央民族大學(xué)管理學(xué)院 北京 100000)

義務(wù)教育擇校熱是近年來的教育熱點和難點問題，該問題的出現(xiàn)與政府缺位和越位有一定關(guān)聯(lián)。當前的擇校熱是教育資源分布不均衡、重點學(xué)校制度、義務(wù)教育學(xué)校入學(xué)不規(guī)則、單一的選拔性考試制度和“政府失靈”的結(jié)果，為改善當前的擇校熱問題，政府應(yīng)均衡各區(qū)域的財政支出、取消重點校、大力發(fā)展私立學(xué)校和民辦教育、減少對個人教育選擇權(quán)的過度干預(yù)、改革招生考試制度，從而完善教育公共服務(wù)均等化。

擇校熱；政府責(zé)任；公共服務(wù)均等化

在我國，雖然古代就有孟母三遷，為孩子選擇適合其成長環(huán)境的典故，但是并未出現(xiàn)大規(guī)模的擇?，F(xiàn)象。20世紀90年代，隨著經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，家長越來越重視子女的教育問題，人們對優(yōu)質(zhì)教育的需求日益增加，很多經(jīng)濟條件較好的家長為了孩子能進重點學(xué)校就讀，不惜花費重金，擇校成為我國教育的熱點和難點問題。擇校，其定義為在教育機會不均等以及教育資源不均衡的情況，受教育者及其家庭主動選擇有利于自己的優(yōu)質(zhì)學(xué)校以更多地占有教育資源，提高自身發(fā)展的潛能與機會的自覺行為。自90年代起，二十幾年的擇?，F(xiàn)象不僅從未斷過，并且愈演愈烈。我國的擇?，F(xiàn)象主要集中在大、中型城市，特別是在經(jīng)濟發(fā)展的大型城市尤為明顯。北京市作為直轄市以及我國的首都，擇?，F(xiàn)象也是異常的突出。因此，本文將以北京市的擇校熱為例，簡述北京市擇校熱的現(xiàn)狀，對此原因和影響進行深入分析，并針對擇校帶來的問題提出相應(yīng)的建議和對策。

一、北京市擇校熱的現(xiàn)狀

2011年7月至8月，21世紀教育研究院組織的北京市“小升初”狀況網(wǎng)絡(luò)調(diào)查中，針對“您認為目前北京市‘小升初’的擇校熱情況是否嚴重”這一問題，62%的受訪者表示“非常嚴重”，26%的受訪者認為“嚴重”。①在直轄市中，北京市的小升初教育機會平等狀況不僅遠遠低于上海，也低于天津和重慶。據(jù)21世紀教育研究院所作的2012年度中國35個主要城市公眾教育滿意度調(diào)查，北京市列倒數(shù)第二。

擇校的總體狀況。北京市中小學(xué)擇校行為主要發(fā)生在義務(wù)教育階段，擇校行為主要集中在城區(qū)，其中東城區(qū)擇校比例最高。義務(wù)教育階段的擇校行為主要集中在城區(qū)，尤其在中學(xué)階段更為明顯，其發(fā)生比約是郊區(qū)家庭中學(xué)生的9倍。胡詠梅(2007年)所做的調(diào)查結(jié)果顯示，東城區(qū)小學(xué)擇校生比例最高，其次是西城，最低的是昌平和門頭溝兩個郊區(qū)。西城區(qū)初中擇校比例最高，接著依次是西城、朝陽、門頭溝，最低的是昌平。大多數(shù)擇校生都來自所在區(qū)最好的或次優(yōu)的學(xué)校，這部分擇校生占全部擇校生的比例為70%，擇校生更傾向于選擇重點校。

擇校的觀念。對于擇校，學(xué)校和家長兩方面的觀點各不相同，并且“示范性學(xué)?！焙汀胺鞘痉缎詫W(xué)校”對此態(tài)度也迥然不同?！笆痉缎詫W(xué)校”大部分校長都贊成擇校，而“非示范性學(xué)?！钡男ｉL則大部分反對擇校。但是，多數(shù)校長都贊同完全按照學(xué)生成績來錄取擇校生的方式，對于擇校時考慮家長的社會關(guān)系的做法，他們認為有違社會公平。家長方面，總體而言，贊成擇校的家長(占45%)遠多于反對擇校的家長(占29.8%)，并且擇校生的家長多數(shù)贊成擇校(占擇校生家長綜述的56.1%)，多數(shù)非擇校生家長反對或沒有明確表示贊成擇校(占非擇校生家長綜述的65.8%)。

擇校的成本。據(jù)調(diào)查，北京市2005年小學(xué)階段擇校費用為19637.83元，初中階段平均擇校費為13694.85元。對于北京市中小學(xué)擇校生的家庭來說，擇校費已經(jīng)是一項非常重要的家庭教育支出和家庭經(jīng)濟負擔(dān)。城區(qū)小學(xué)、中學(xué)的擇校費用遠遠高于郊區(qū)，其中小學(xué)階段城區(qū)和郊區(qū)擇校費的差距最大?？傮w而言，高額的擇校費雖然還處于家庭能接受的范圍，但已成為一項非常重要的家庭經(jīng)濟負擔(dān)。

擇校的途徑與方式。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，通過交納擇校費和根據(jù)孩子的特長擇校時北京市中小學(xué)生主要的擇校途徑，而依靠關(guān)系是家長應(yīng)用最少的擇校途徑。75%的“非示范性學(xué)?！毙ｉL贊成完全按照分數(shù)來錄取學(xué)生，40%的“示范性學(xué)?！币舱J同這一方式，此外各有20%的“示范性學(xué)?！毙ｉL選擇了“按照規(guī)定最低分數(shù)線+交納定額擇校費的方式”、“按照規(guī)定最低分數(shù)線+學(xué)生特長的方式”；有25%的“非示范性學(xué)?！毙ｉL贊成“根據(jù)學(xué)生的特長情況錄取擇校生”。

擇校的動機。家長方面認為，擇?？梢詽M足家長、學(xué)生的愿望，有利于充分利用、開發(fā)優(yōu)質(zhì)教育資源。一些反對擇校的家長則認為擇校帶來了教育的不公平問題，并且擴大了學(xué)校之間辦學(xué)條件的差異。而“示范性學(xué)?！狈矫鎰t認為，接收擇校生首要考慮的是學(xué)生的社會關(guān)系，他們認為，“一定的社會關(guān)系”會增強學(xué)校的影響力，能給學(xué)校帶來更多的辦學(xué)資源。②

二、北京市小升初擇校熱的主要原因

(一)社會文化的原因

中國自古有望子成龍、望女成鳳、出人頭地的傳統(tǒng)價值觀，名校情結(jié)、精英主義深入人心，并且，這些觀念都因為獨生子女的政策而被逐步的放大和合理化。隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，社會對于學(xué)歷的要求也越來越高，勞動力市場的激烈競爭和企業(yè)單位的用人制度都進一步加劇了人們對優(yōu)質(zhì)教育資源和高學(xué)歷的追求。家長對于教育的逐步重視，各個教育培訓(xùn)機構(gòu)關(guān)于“不能讓孩子輸在起跑線上”的商業(yè)宣傳，都推進了擇?，F(xiàn)象的發(fā)展。此外，我國的高考制度和各個學(xué)校之間升學(xué)率的攀比，這些都造成了對義務(wù)教育的不良引導(dǎo)。

(二)教育資源分配不公

隨著社會的發(fā)展，家長對子女能夠接受優(yōu)質(zhì)教育的要求日漸凸顯，對高質(zhì)量教育的需求日益強烈，從而導(dǎo)致對優(yōu)質(zhì)教育資源的強烈渴望。根據(jù)北京市教育委員會的統(tǒng)計，朝陽區(qū)的小學(xué)以128所名列第一，其次是房山區(qū)108所，海淀區(qū)107所；海淀區(qū)2013年的畢業(yè)生數(shù)為20942，位列第一，其次是朝陽區(qū)13181名，豐臺區(qū)10277名；而今年初中擬招生數(shù)量海淀區(qū)為22183名，朝陽區(qū)為15230名，其次為西城區(qū)9941名。北京市中小學(xué)的擇校行為主要集中在城區(qū)，其發(fā)生比約為郊區(qū)家庭中學(xué)生的9倍。并且，在北京的各區(qū)中，東城區(qū)的小學(xué)擇校生比例最高，西城區(qū)初中擇校生比例最高，朝陽區(qū)最低，海淀區(qū)高中擇校生比例最高，接著依次是西城、豐臺、朝陽、門頭溝，最低的昌平。這些都從側(cè)面反映了北京市教育資源的分布不均衡。由于教育資源在不同地區(qū)和區(qū)域之間配置的不均衡，國家提供的教育就會有差別，家長有權(quán)利選擇適合學(xué)生發(fā)展的學(xué)校，學(xué)生也有權(quán)利要求政府提供其需要的義務(wù)教育，并保障其享有與其他學(xué)生一樣的義務(wù)教育機會。

(三)教育管理制度設(shè)計不科學(xué)

義務(wù)教育階段的重點學(xué)校制度在20世紀90年代就已經(jīng)被國家明令取消，但時至今日，義務(wù)教育階段的重點學(xué)校制度的影響仍然存在，目前的義務(wù)教育實行的仍是一種“沒有重點學(xué)校的重點學(xué)校制度”。③此外，北京市從2008年第一次推優(yōu)開始，海淀區(qū)給各個學(xué)校的比例不一樣；2009年，海淀區(qū)各個小學(xué)的比例改成一樣；在2010年修訂了《北京市區(qū)(縣)小學(xué)規(guī)范化建設(shè)工程專項督導(dǎo)評價指標體系》，雖早已沒有“重點”一說，但現(xiàn)在改叫“示范性學(xué)?！?。“示范性學(xué)?！币簿褪侵攸c學(xué)校制度在新世紀的變式。只要政府舉辦和管理的義務(wù)教育有相對質(zhì)量差異，義務(wù)教育就一定會有競爭，擇校熱的現(xiàn)象就難以避免。

(四)學(xué)校入學(xué)與監(jiān)管機制不健全

義務(wù)教育擇校熱與優(yōu)質(zhì)教育資源的分配規(guī)則、政府對招生市場和學(xué)校辦學(xué)行為的規(guī)范程度等因素密切相關(guān)。近年來，參加電腦派位的比例逐年降低。共建生、擇校生等以權(quán)擇校、以錢擇校的途徑逐漸合法化，擇校的規(guī)模越來越大。無權(quán)勢者只能靠強化奧數(shù)、考證、特征而“以優(yōu)擇?！薄?jù)調(diào)查，北京市超過一半的小學(xué)生參加了各種各樣的輔導(dǎo)班、補習(xí)班。據(jù)估算，各種形式的擇校比例已經(jīng)超過電腦派位、就近入學(xué)的原則。④免試、就近入學(xué)的原則被逐漸模糊。

(五)考試選拔程序與方式不合理

考試是最普遍采用的檢查學(xué)生學(xué)業(yè)能力的手段和方法，既具有擇優(yōu)選拔的作用，也涵蓋學(xué)校評價、教學(xué)測評、學(xué)生發(fā)展反饋等功能。但是在應(yīng)試教育模式下，受傳統(tǒng)教育思想的影響，考試的選拔功能被無限放大，而其余的作用相對萎縮?？荚嚦蔀檫x拔學(xué)生最重要的手段，分數(shù)作為評價學(xué)生的主要甚至是唯一標準。此外，教育部門沒有及時更新人才觀和教育觀，把升學(xué)率作為衡量一所學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量的唯一標準，從而促使學(xué)生家長千方百計通過擇校讓學(xué)生進入升學(xué)率高的學(xué)校。隨著社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型和國家素質(zhì)教育戰(zhàn)略的實施，社會將越來越需要綜合型的人才，可如今的考分制度和升學(xué)率卻遏制了青少年個性的發(fā)展，也阻礙了其綜合素質(zhì)的培養(yǎng)。

三、關(guān)于擇校熱現(xiàn)象提出的相關(guān)建議

(一)改變傳統(tǒng)觀念

望子成龍、出人頭地的傳統(tǒng)觀念，名校情結(jié)、精英主義的根深蒂固，使得擇校不斷白熱化。為了緩解擇?，F(xiàn)象，不僅僅是要改善教育資源的均衡配置，最根本的問題是要改變傳統(tǒng)觀念。改變傳統(tǒng)觀念，首先，升學(xué)率不應(yīng)該作為評判一個學(xué)校教學(xué)水平的唯一標準；其次，分數(shù)不應(yīng)該成為學(xué)校招生的主要或者唯一的標準；最后，政府應(yīng)當鼓勵學(xué)校更多招收全方面發(fā)展的學(xué)生、招收更多的特長生。

(二)均衡各區(qū)域教育財政支出

雖然教育是一種準公共物品，但是它的大部分的有效供應(yīng)也是政府的責(zé)任和義務(wù)，可現(xiàn)實中政府在教育資源的供給上，卻存在著缺位現(xiàn)象。教育資源分布不均，也導(dǎo)致了擇校熱。擇校熱，從根本上而言也就是優(yōu)質(zhì)教育資源的匱乏，家長和學(xué)生對優(yōu)質(zhì)教育資源的強烈需求得不到滿足。因此，政府應(yīng)當調(diào)整對不同區(qū)域的教育方面的財政支出，不能一味的向經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)和區(qū)域提供財政支持，也更應(yīng)當給經(jīng)濟相對較弱的地區(qū)給予更多的財政轉(zhuǎn)移支付；不僅要保證優(yōu)質(zhì)教育資源的均衡發(fā)展，也要加強某些優(yōu)質(zhì)教育資源匱乏的區(qū)域能夠更大力地發(fā)展該區(qū)域的教育。均衡各區(qū)域教育財政支出，才能全面提高義務(wù)教育的質(zhì)量，也才能更全方位地增加各區(qū)域的優(yōu)質(zhì)教育資源以供家長和學(xué)生選擇。

(三)取消重點校

很多學(xué)者認為，“公共服務(wù)均等化”，是指在基本的公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)該盡可能地使全國人民享有同樣的權(quán)利。具體來說，公共服務(wù)領(lǐng)域(社會領(lǐng)域)中，有六項公民權(quán)利是國家必須予以保障或滿足的。這六項權(quán)利是指：生存權(quán)、健康權(quán)、居住權(quán)、受教育權(quán)、工作權(quán)和資產(chǎn)形成權(quán)。這六項需求，對于公民而言，是不可或缺的基本權(quán)利。⑤

教育作為一項公共服務(wù)，每一個中國公民都有權(quán)利享受平等的義務(wù)教育。然而我國的“示范性學(xué)?！钡戎攸c校的形式卻與之相悖，政府對于“示范性學(xué)?！陛^“非示范性學(xué)校”而言，不僅在財政上有更多的資金支持，并且在“推優(yōu)”的比例上也有更多的優(yōu)惠。就此，政府應(yīng)當重新制定義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)標準，既要限定“最低標準”，保證學(xué)校的基本辦學(xué)水平，也應(yīng)限定“最高標準”，不允許“示范性學(xué)校”過度發(fā)展，限制違反教育規(guī)律的超大規(guī)模學(xué)校。并且，取消各個學(xué)校的“推優(yōu)”政策，進而縮小學(xué)校間的差距。

(四)大力發(fā)展私立學(xué)校和民辦教育

義務(wù)教育作為準公共物品，大部分應(yīng)當由政府平等地提供給國民，其余部分可以由市場提供?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》中提出，深化公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革，積極鼓勵行業(yè)、企業(yè)等社會力量參與公辦學(xué)校辦學(xué)，擴大優(yōu)質(zhì)教育資源，增強辦學(xué)活力。這為私立學(xué)校和民辦教育提供了契機，它們的健康發(fā)展，能夠滿足人們多元化的教育選擇，達到優(yōu)化配置教育資源、保障公民享有平等的受教育權(quán)利的目的。

政府應(yīng)該把發(fā)展私立學(xué)校和民辦教育作為一項重要的工作，促進社會力量以獨立舉辦、共同舉辦等多種形式發(fā)展教育。在政策上積極鼓勵和支持義務(wù)教育階段的民辦教育和私立學(xué)校的發(fā)展，形成多元化的辦學(xué)格局，建立公辦學(xué)校和民辦學(xué)校公平競爭機制，二者并存發(fā)展，以求為國民提供更優(yōu)質(zhì)的教育資源。

(五)減少對個人教育選擇權(quán)的過度干預(yù)

我國《義務(wù)教育法》第十二條明確規(guī)定：“地方各級人民政府應(yīng)當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)”。國家教委于1995年4月25日頒發(fā)了《關(guān)于治理中小學(xué)亂收費工作的實施意見》，規(guī)定“九年義務(wù)教育階段初中和小學(xué)必須堅持就近入學(xué)的原則，不準招收‘擇校生’”⑥。而《中華人民共和國義務(wù)教育法》第四條規(guī)定：“凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利。”“就近入學(xué)”政策卻與這一規(guī)定相背離。

就近入學(xué)應(yīng)該是學(xué)生的權(quán)利，而不是義務(wù)，選擇就近入學(xué)實際等于接受不平等的受教育機會。強制性的就近入學(xué)政策往往只能更多地限制弱勢群體的擇校自由，并不能保證教育機會均等。因此，政府應(yīng)當減少對個人教育選擇權(quán)的過度干預(yù)。

【注釋】

①參見21世紀教育研究院課題組：《小升初，北京市民為什么不滿意》[J]，《中國改革》，2011年9月

②以上數(shù)據(jù)參見胡詠梅、盧珂、薛海平：《中小學(xué)擇校問題的實證研究——基于北京市中小學(xué)的調(diào)查》[J]，《教育學(xué)報》，2008年4月第4卷第2期

③參見劉遠碧：《我國義務(wù)教育階段重點學(xué)校制度的歷史回顧及思考》[J]，河南教育(普通版)，2009，(1)

④參見楊東平：《治理義務(wù)教育階段擇校熱的政府責(zé)任》[J]，基礎(chǔ)教育論壇，2012年第4期

⑤參見徐鋒：《基本公共服務(wù)應(yīng)均等化》[N]，廣州日報，2006年11月13日

⑥參見國家教委：《關(guān)于治理中小學(xué)亂收費工作的實施意見》，教監(jiān)[1995]12號，1995-4.

[1]21世紀教育研究院課題組，《小升初，北京市民為什么不滿意》[J]，《中國改革》，2011年9月

[2]胡詠梅、盧珂、薛海平，《中小學(xué)擇校問題的實證研究——基于北京市中小學(xué)的調(diào)查》[J]，《教育學(xué)報》，2008年4月第4卷第2期

[3]劉遠碧，《我國義務(wù)教育階段重點學(xué)校制度的歷史回顧及思考》[J]，河南教育(普通版)，2009，(1)

[4]楊東平，《治理義務(wù)教育階段擇校熱的政府責(zé)任》[J]，基礎(chǔ)教育論壇，2012年第4期

[5]保羅·薩繆爾森，《經(jīng)濟學(xué)》(第十七版)，蕭琛譯，北京：華夏出版社，1999:267

[6]厲以寧，《關(guān)于教育產(chǎn)品的性質(zhì)和對教育經(jīng)營的若干思考》[J]，教育發(fā)展研究.，1999(10)

[7]徐鋒：《基本公共服務(wù)應(yīng)均等化》[N]，廣州日報，2006年11月13日

[8]國家教委，《關(guān)于治理中小學(xué)亂收費工作的實施意見》，教監(jiān)[1995]12號，1995-4.

彭曉祎(1993.4-)，女，土家族，湖北恩施人，中央民族大學(xué)管理學(xué)院2015級行政管理專業(yè)碩士研究生在讀，研究方向，政府治理。