■曹勇安

政府購買教育服務的實踐與思考

■曹勇安

2014年，《國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》和《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設規(guī)劃2014——2020年）》將國家的基本經濟制度中混合所有制、股份制、委托管理、政府購買服務引入到職業(yè)教育領域中來。采購“人民滿意的教育”，可促使政府職能的轉變，政府將從教育服務的“生產者”變?yōu)椤安少徴摺?；采購“人民滿意的教育”，促使辦學主體外在責任內在化，通過改革不斷地提高辦學質量和效益；采購“人民滿意的教育”，既促進了事業(yè)單位的改革，也加速了公辦民辦共同發(fā)展的辦學格局的形成。所以“委托管理”是雙方責、權、利”的法律約定，“購買教育服務”則是雙方共同愿景的利益紐帶。齊齊哈爾工程學院在改革中發(fā)展前進的歷史證明了這一點。

有錢不一定能辦教育，沒錢不一定辦不好教育。教育質量問題是教育自身改革的問題。常規(guī)的辦學觀是資源、專業(yè)和學生；我們的辦學觀是需求、專業(yè)和資源。我從教45年，前20年在公辦教育機構從教師到校長再到央企的教育處長，后25年創(chuàng)辦民辦學校做了校長到董事長。1991年租了一棟平房，創(chuàng)辦民辦高校。創(chuàng)辦初期沒有一分錢——廣告是賒的，校舍是租的，教師是聘的，校牌是借的。兩年以后兼并了國企的職工大學,從8個學生發(fā)展到兩千多，原省教委于1993年4月1日批復校名為“東亞大學”（黑龍江東亞大學）。1998年2月，我們將齊齊哈爾第一機床廠職工機電學院在內的8所學校組成東亞學團進行教育改革試驗。2001年更名為齊齊哈爾職業(yè)學院,晉升為?？圃盒！?11年升格為本科院校，現(xiàn)校名是齊齊哈爾工程學院。常規(guī)的發(fā)展觀是新建校園、投入資金和規(guī)模擴張，投資促發(fā)展是物理變化。我們的發(fā)展觀是資源整合、投入管理和品牌提升，改革促發(fā)展是化學變化。建一所學校不如買一所學校，買一所學校不如用管理去改造一所學校。為此，我們進行了四次托管。

第一次托管，東亞大學于1993年7月15日兼并了國企的職工大學。國企在購買教育服務的同時解除了辦社會的包袱；學校在獲得資產無償使用物權的同時也得到了發(fā)展。

第二次托管，源于1995年齊齊哈爾第一機床廠經濟效益開始滑坡。欠發(fā)廠辦教師工資，致使教師集體出現(xiàn)思想波動，嚴重影響教學正常進行。1998年2月，在政府難接、企業(yè)難辦、學校難活的“三難”境地下，東亞大學將困境中的八所學校（其中1所為幼兒園）“托管”起來，組成東亞學團進行教育改革試驗，政府向學校購買教育服務，為學校支付了土地出讓金，學校獲得了商服用地。民辦“托管”公辦的試驗，為政府排了憂，為企業(yè)解了難。無意中竟成為全國第一個逾萬人的民辦教育集團。1998年2月，香港《大公報》等近百家媒體進行了報道，當時稱民辦兼并公辦，深化改革解決了“人往哪里去”和“錢從哪里來”的問題。齊齊哈爾市人民政府批準東亞學團為企辦教育改革試驗區(qū)。事物的改變，首先是思想的改變，然后是制度的改變，再接著才是器物的改變。用原來的錢、原來的地、原來的人，能換思想不換人，多換思想少換人，不換思想才換人。2008年將政府“委托管理”瀕臨倒閉的學校打造成為品牌學校交回政府。2008年8月24日，在齊齊哈爾市政府接收所“托管”的中小學的政府常務會上，時任齊齊哈爾市市長劉剛評價我們?yōu)辇R齊哈爾的教育改革做出了巨大貢獻，是這個城市的光榮與驕傲。

教育沒有新發(fā)現(xiàn)，教育只有新發(fā)展。職業(yè)教育的人才培養(yǎng)要與經濟社會發(fā)展相匹配，以市場為導向提高辦學效益。

第三次托管，“旺工淡學”打造企業(yè)預備隊。

2013年，我們受明道集團委托，托管了三亞城市職業(yè)學院。從在校生602人到年報到600多人，不僅是招生問題，關鍵是課程的變化。冬季是三亞企業(yè)的旺季，我們取消寒假，將1到3月設立為實踐學期，讓學生到真實的職業(yè)環(huán)境中體驗，學生帶著思考和問題走向企業(yè)。在企業(yè)淡季的時候，學生揣著體會和反思再回到課堂，把學辦到企業(yè)的興奮點上。以這樣一所曾經被教育部亮過黃牌的學校，2015年成為全國首批百家職業(yè)院校的現(xiàn)代學徒制的試點單位。

第四次托管，農時決定課時，學情決定形式。

2014年2月，甘南縣政府向齊齊哈爾工程學院購買教育服務，委托管理甘南縣的職業(yè)教育，這大概是全國第一個地方政府購買職業(yè)教育服務的事例。我們成立了多所鄉(xiāng)村學院，培養(yǎng)新型職業(yè)農民，變傳統(tǒng)的因種而賣到為種而產，變單打獨斗為聯(lián)手出擊。這就要走新的合作化之路，對農民非整體性和碎片化進行針對性的教育，不再采用傳統(tǒng)整體性統(tǒng)一化的教育。政府從教育服務的“提供者”向“采購者”轉變；財政變“養(yǎng)人”為“養(yǎng)事”；職教中心校從“生產單位”向“經營單位”轉變；教師從“身份管理”向“崗位管理”轉變。甘南縣一個養(yǎng)豬場生豬年缺口60萬頭，我們制定課程標準，進行課程研討，通過課程解決。理論教學由企業(yè)集中為農民授課、學院送課進村，階段總結由專家和教師分散授課，實踐教學為現(xiàn)場實訓，以項目總結作為課程考核，促進農民達到六大環(huán)節(jié)的要求和最后生豬的出欄標準創(chuàng)收，提高了農民的積極性。

從過去20多年的實踐看，我認為還有一些深層次的問題需要研究和思考。《國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》和《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設規(guī)劃（2014——2020年）》，第一次將經濟領域的股份制、混合所有制、政府購買服務、委托管理的概念引入到教育中來，令人振奮，而且突破了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010——2020年)》僅在公辦學校之間實施“委托管理”的局限。伴隨著國務院《關于事業(yè)單位改革若干意見》的實施，政府將由教育服務生產者轉化為采購者，學校自律性地提供服務。校長從管理學校到經營學校，教工從身份管理走向崗位管理，學生從被動受益到自主選擇。

我國現(xiàn)行的教育財政體制是公辦教育財政體制，而不是國民教育財政體制?！毒V要》指出：“推進政校分開管辦分離……構建政府、學校、社會之間新型關系?！币虼耍母镆凇安晦k學校辦教育”的價值取向引導下，由辦學校到補學校，最終補學生。政府應以服務者的身份分配國民教育財政，實現(xiàn)國民教育財政由“人頭撥款”改為“項目撥款”，完全引入“教育券兌換經費”機制，即政府面向受教育者發(fā)放教育券，受教育者持券進入教育機構學習，教育機構用教育券到政府兌換經費，以此淡化公辦與民辦職業(yè)教育的界限，形成良性競爭態(tài)勢，真正激發(fā)職業(yè)教育的辦學活力，實現(xiàn)職業(yè)教育“優(yōu)先發(fā)展”。

我們先后探索了市、縣兩級政府和國企、私企兩類企業(yè)向我們購買教育服務的辦學模式。我們體會，委托法人組織管理與選聘能人（個人）管理相比有三點益處：第一，先進性。能人要把思想轉化為制度，轉化為制度以后才能推下去，發(fā)生器物的改變，形成文化；法人組織直接帶來行業(yè)認可的形式和組織文化，省時省力省事。第二，穩(wěn)定性。能人在未形成組織文化時，單打獨斗，很可能被對方組織排擠出去；法人組織發(fā)展有人才資源，團隊出擊，相對穩(wěn)定。如托管三亞城市職業(yè)學院，依靠全校團隊支撐，邊派團隊邊在當?shù)卣衅?，按照我們的課堂教學方式、組織方式進行課堂實施，迅速培養(yǎng)新人。第三，可靠性。能人都是求來的，當覺得不合適的時候，委托方很難辭掉，也就是我們常說的“請神容易送神難”；對于法人組織，如果沒有達到合同目標就可以更換。所以，我們在和縣里企業(yè)洽談時，既要有總目標，還要有階段目標，當達不到的時候就要賠償人家。所以委托管理可以是整體性的，也可以是項目性的。例如，買一個專業(yè)、改造一個專業(yè)、新開一個專業(yè)需要找人，我們已建立了完整的體系可以托管；有的專業(yè)差距大，可以輔助托管專業(yè)；甚至一門課程都可以單獨托管。

我們是一所混合所有制學校，“人跟著資產走”是我們學校資產的定位。借助混合所有制平臺，通過產權紐帶，使多元辦學主體結成“利益共同體”；股份制是組織形式，是充分調動各辦學主體積極性、創(chuàng)造性的手段。改革造就了這所混合所有制學校，2001年我們被批為齊齊哈爾市職業(yè)學院，2002年學校被省編辦列為事業(yè)單位改革的典型。但是，多元利益主體混合成一體，與外部的邊界如何定界，多個辦學主體跨界混合的條件，混合后無界的標準以及定界、跨界、無界這三界的界定、條件和程序如何，還有待學者研究。

四次委托管理，使托管主體煥發(fā)了新的活力，為下一步政府購買服務提供了有益的探索和經驗、明確了政府購買服務,向誰買——向社會組織購買，買什么——買職業(yè)教育，買了向誰提供——向社會經濟最需要的環(huán)節(jié)提供，如中國制造2025、職業(yè)農民教育等，以及政府購買服務的定義、內涵和程序。從一個側面佐證了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010——2020年)》中“民辦教育是教育事業(yè)的重要增長點，是促進教育改革的重要力量”的論斷，也為黨的十八屆三中全會《決定》“健全政府補貼、政府購買服務、助學貸款、基金獎勵、捐資激勵等制度，鼓勵社會力量興辦教育”的決策，做了一個有益的注腳。

（作者系齊齊哈爾工程學院院長）

責任編輯/徐朝 xuzhao@fendouzazhi.cn