■韓建平

創(chuàng)新城市社會管理的一個新模式
——佳木斯市前進區(qū)社區(qū)體制改革調(diào)查

■韓建平

2012年，佳木斯市前進區(qū)作為全省第一個撤街強社”的試點城區(qū)，所面對的阻力和困難超出預想。當時，前進區(qū)六個街道黨工委撤銷，五十余個社區(qū)劃并，數(shù)十名科級干部調(diào)整，七萬余戶居民的戶籍、社保等信息需要重新注冊,民政、公安等部門的工作機制變更……各項工作都是令人撓頭的難題。

如今，近五年的時間過去了，佳木斯市前進區(qū)撤街強社”能否實現(xiàn)預期的改革目標，為創(chuàng)新城市社會管理提供更多有益的嘗試，成為各界關(guān)注的焦點。

一、減層級：撤銷街道辦，成立管委會

我國的城市管理層次過多是多年來一直難以解決的難題，一個市一般有市、區(qū)、街道、社區(qū)四級，市、區(qū)布置下來的任務(wù)，街道轉(zhuǎn)手開個會，再布置給社區(qū)，街道起的只是“二傳手”的作用。由于街道只是“二傳手”，大量的工作任務(wù)被交給社區(qū)，直接導致城市居委會行政化的趨勢。我國法律規(guī)定，居委會是一個居民自治組織，其大量精力如果都放在處理上級政府和街道辦事處交給的各項任務(wù)上，那么將沒有時間去從事組織居民開展活動、了解基層民意、化解基層矛盾等方面的工作。

按照以往“區(qū)-街道-社區(qū)”的體制架構(gòu)，人、財、物等行政服務(wù)資源大都聚集在街道，卻又不直接服務(wù)于群眾，效能較為低下。 前進區(qū)在成為改革試點前也面臨著缺少辦公經(jīng)費、人員和場所，個別社區(qū)黨支部書記、主任能力水平不高，社區(qū)服務(wù)效率低下等難題。因此，前進區(qū)的“撤街”改革的目的就是兩個字：正位。即通過讓黨組織的領(lǐng)導功能、政府部門的服務(wù)功能、自治組織的社會功能各司其職，按照不增加編制、不增加職數(shù)，適當增加社區(qū)辦公經(jīng)費、理順職能、優(yōu)化機制的原則來推進改革。前進區(qū)將撤銷街道辦、減少行政管理層級作為抓手，推進人力、財力等資源下沉到社區(qū)，先后撤銷了6個街道辦事處，將原有的52個社區(qū)重新整合調(diào)整劃分為20個新社區(qū)。在區(qū)級層面成立社區(qū)建設(shè)管理委員會，由區(qū)委副書記兼任管委會主任，管委會還下設(shè)辦公室處理具體事務(wù)。在社區(qū)管理上采用“一個核心、三個體系”的模式，即以社區(qū)黨工委為核心，下設(shè)社區(qū)居委會、社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)服務(wù)組織。此外，“撤街”還要面臨人事安排這個“大難題”。對此，前進區(qū)實行兩個方面的探索，一方面鼓勵年富力強的青年干部進社區(qū)，另一方面對不愿到社區(qū)工作的干部進行“分流”。一是通過公開競聘的方式選任了20名副科級社區(qū)黨工委書記。這些干部平均年齡36歲，都是大專以上學歷，且在區(qū)里各部門都積累了一定的工作經(jīng)驗，以此保障精干人員下沉，充實社區(qū)力量。二是前進區(qū)委、區(qū)政府明確了今后擬提拔干部向社區(qū)干部傾斜的政策。目前，多位工作業(yè)績突出的社區(qū)黨工委書記經(jīng)過兩年多的基層鍛煉，已經(jīng)受到重用。

在前進區(qū)“撤街”改革穩(wěn)步推行之后，要做好“強社”必須解決好缺少工作人員、缺少辦公場所、缺少活動資金這三大難題。前進區(qū)采取“變現(xiàn)整合一批、清理返還一批、重新規(guī)劃預留一批、改造擴建一批”的方式，傾力破解社區(qū)公益用房建設(shè)難題?！白儸F(xiàn)整合一批”即將原本的社區(qū)用房整合變賣、置換新型社區(qū)用房；“清理返還一批”即要求未提供社區(qū)公益用房的房地產(chǎn)公司履行法律義務(wù)；“規(guī)劃預留一批”即對新建社區(qū)實行建設(shè)規(guī)劃——“房地產(chǎn)項目預售審核過程中，如果社區(qū)公益用房不兌現(xiàn)，一票否決”；“改造擴建一批”即在有條件的社區(qū)，用財政資金改造、擴建社區(qū)公益用房。目前，前進區(qū)共集中清理返還社區(qū)辦公用房1600平方米；規(guī)劃預留1000平方米。全區(qū)20個社區(qū)中，已經(jīng)落實的10個社區(qū)辦公用房，均達到300平方米以上。

如今，伴隨著工作人員的下沉、辦公用房的配備，社區(qū)辦公經(jīng)費、黨建經(jīng)費也得到了保障，社區(qū)的經(jīng)費均納入到財政預算當中，按照人口比例等因素科學匹配。如遇重大事件，實行“一事一請”的經(jīng)費管理制度。

二、提效率：權(quán)力下沉，服務(wù)到人

社區(qū)體制改革后，隋偉紅從區(qū)科技局局長轉(zhuǎn)崗到林海社區(qū)擔任黨工委書記。到社區(qū)工作一年多來，她最大的感觸是：“工作從按部就班變成了隨時待命，而且必須迅速給居民解決問題?！?如隋偉紅一樣伴隨著精干人員“下沉”社區(qū)，原本懸置在街道辦一級中的近百項行政服務(wù)項目的審批和辦理，也一同“下沉”。社區(qū)公共服務(wù)中心是政府行政服務(wù)職能向社區(qū)的延伸，每天受理社區(qū)居民六大類、107項行政服務(wù)需求。比如，綠化、環(huán)衛(wèi)、綜合治理、安全生產(chǎn)、消防、民事調(diào)解、計劃生育、失業(yè)救助、殘疾人幫扶、社區(qū)養(yǎng)老等。

權(quán)力、服務(wù)職能的“下沉”，大大增進了政府的行政服務(wù)效率。以前社區(qū)處理事務(wù)都要向街道辦請示、匯報。比如關(guān)于低保、失業(yè)救助條件的審核，以前都需要在社區(qū)初步審核后逐級上報審核?，F(xiàn)在，居民來到社區(qū)公共服務(wù)中心，與工作人員面對面就可以解決。省下的不僅僅是時間，更有政府的行政資源。去年，佳木斯市電業(yè)局進行電表一卡通實名制改造。期間，不少居民需要提交居住證明。在過去，社區(qū)、街道都要跑，為蓋公章而往來奔波，如果辦事人員不在，一張證明好幾天都跑不下來?，F(xiàn)在，居民到社區(qū)公共服務(wù)中心，辦事人員把居民的姓名一輸入，幾分鐘居住證明就開出來了，居民成為服務(wù)效能提升最為直接的受益者。

值得一提的是，網(wǎng)格化管理、AB崗制度在改革后的新社區(qū)也全面鋪開。新社區(qū)成立后，將全區(qū)7萬多戶居民劃分為524個網(wǎng)格，并在原有居委會主任、副主任、協(xié)理員及居民志愿者中選聘出500多名網(wǎng)格員。

三、重自治：強化主體意識，實現(xiàn)自我管理

前進區(qū)社區(qū)綜合體制改革不但提高了行政服務(wù)效率，同時也讓社區(qū)居委會、社區(qū)服務(wù)組織重新回歸為居民自治組織。社區(qū)居民對于社區(qū)事務(wù)的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)得到了有效的實現(xiàn)。

新社區(qū)成立后，在一些社區(qū)先后發(fā)生的幾件事情，讓前進區(qū)居民的自治理念得到進一步強化。如林海社區(qū)計劃進行綠化。佳木斯市綠化辦的專家給出方案：種植杏樹、紫丁香。但方案遭到了居民們的反對；“杏樹、紫丁香花期短，屬于冬季落葉樹種，不好！我們建議種植云杉，四季常青。”在社區(qū)居委會組織召開的居民代表議事會上，大伙兒提出了這樣的方案。云杉是一種需要細心栽培的樹種，綠化專家有擔心：“如果疏于管理，種不活怎么辦？”居民們信心滿滿地表示：“我們自己種植、自己管理，保準種活！”看著居民不斷增高的“管理意識”，社區(qū)最終決定按照居民的建議辦。當然，居民自治的作用不僅是提建議、做決策，更重要的是避免矛盾，維護和諧。比如，前進區(qū)進行廉租房配租。由于資源有限，每個社區(qū)名額有限，于是，居民自治成為處理這個棘手難題的“萬能鑰匙”。為避免有的居民試圖通過造假的方式獲得廉租房的居住權(quán)，前進區(qū)采取讓各社區(qū)組織召開居民代表議事會，由社區(qū)公開申報標準以及申報者的具體情況，居民自行投票決定。而且，涉及低保、弱勢群體補助等事項，社區(qū)也都采取了類似的做法。居民反響很好。盡管前進區(qū)強化社區(qū)工作、提升居民自我管理意識的改革看似是“傷筋動骨”的事情，但真正提高了行政效率，增強了服務(wù)效能，贏得了居民的認可，一時的“陣痛”將是一種彌足珍貴的有益嘗試。

由佳木斯市前進區(qū)“撤街強社”創(chuàng)新城市社會治理的實踐可以看出，優(yōu)化城市社會治理不僅僅是簡單地停留在機構(gòu)上的加減撤并，而是要以一個系統(tǒng)工程統(tǒng)籌設(shè)計，尤其要著眼于政社分開、轉(zhuǎn)換政府治理理念與治理模式，放松社會管制，完善社會規(guī)制。因此，我省改革城市社會治理需要更多地從宏觀上進行政府社會管理職能創(chuàng)新的方向性引導、政策性規(guī)劃和整體方案設(shè)計。目前，佳木斯市以前進區(qū)社區(qū)綜合體制改革為“參考”，整體推進社區(qū)綜合體制改革，全省一場范圍更加廣泛、影響更為強烈的改革探索也將持續(xù)推進。

（作者單位：黑龍江黨的生活雜志社）

責任編輯/賈程秀男jiachengxiunan@fendouzazhi.cn