(四川大學法學院 四川 成都 610000)

行政主體權(quán)力行使問題研究

唐郡

(四川大學法學院四川成都610000)

權(quán)力運行是政治學、憲法和行政法學等社會科學學科的一個經(jīng)久不衰的課題，行政主體權(quán)力的運行狀態(tài)對社會穩(wěn)定、事件當事人都會產(chǎn)生影響。中國行政主體的權(quán)力運行方式和監(jiān)督體制都還有待完善和提高。中國式的權(quán)力監(jiān)督在疊床架屋般的機構(gòu)設(shè)置下效果仍不如意，要把權(quán)力真正放到制度的籠子里，就有必要去另辟蹊徑探尋高效的權(quán)力監(jiān)督路徑，法治化恰是權(quán)力監(jiān)督的最佳契合點，它可彰顯民主性、理性、高效性和科學性。

行政主體;權(quán)力運行;監(jiān)督機制

一、相關(guān)概念厘定

在中國行政法學領(lǐng)域，行政主體是指享有行政職權(quán)，以自己的名義行使行政職權(quán)并獨立承擔責任的組織。行政主體具有下列三個特征：1.行政主體是享有國家行政權(quán)力，實施行政活動的組織。這是行政主體與其他國家機關(guān)、組織的區(qū)別所在。2.行政主體是能以自己的名義行使行政權(quán)的組織。這是行政主體與行政機關(guān)內(nèi)部的組成機構(gòu)和受行政機關(guān)委托執(zhí)行某些行政管理任務的組織的區(qū)別。3.行政主體是能夠獨立對外承擔其行為所產(chǎn)生的法律責任的組織。這是行政主體具有獨立法律人格的具體表現(xiàn)，也是—個組織成為行政主體的必備條件。

行政主體所要面對的問題是行政權(quán)力、義務以及由違法行使權(quán)力而產(chǎn)生的行政責任的歸屬問題。如果一個行政主體享有一定的行政權(quán)力，那么其必須承擔因此而產(chǎn)生的義和責任，而且也只能由其來承擔。

在法治社會中,權(quán)力的授予和分配、行使和運用均應納入正規(guī)的法律軌道。從我國的情況來看，雖然憲法明確規(guī)定“國家的一切權(quán)力屬于人民”，“全國人民代表大會是國家最高國家機關(guān)”，但由于我國封建歷史久遠、人口眾多、公共機構(gòu)繁雜，公共政治事務需要專門知識和專門才能等原因，在政治權(quán)力的持有與政治權(quán)力的行使之間存在著某種程度的分離，權(quán)力的高度集中，權(quán)力的約束機制不完善等因素都可能引起某些權(quán)力失控。

權(quán)力濫用主要體現(xiàn)在公共權(quán)力尋租，公共權(quán)力本應為公共利益服務，然而其在運行過程中，常常偏離既定目標，出現(xiàn)公共權(quán)力異化現(xiàn)象。公共權(quán)力尋租行為既是公共權(quán)力異化的原因，也是公共權(quán)力異化的一個重要表現(xiàn)，給中國社會帶來了巨大損失。

行政主體在自身擁有某種權(quán)力時會受到諸多因素的影響，在利益的誘導下可能出現(xiàn)顯性或非顯性的權(quán)力尋租行為。公共權(quán)力尋租行為易發(fā)生于疏于監(jiān)督以及存在“腐敗保護主義”的領(lǐng)域和地方。因此，如何合理約束權(quán)力，防止權(quán)力的誤用或濫用，歷來是政治生活中的頭等大事。

二、行政主體權(quán)力要素構(gòu)成

權(quán)力是處于社會關(guān)系之中的行動者排除抗拒的可能性，它意味著在一種社會關(guān)系中，哪怕是遇到反對也能貫徹自己意志的任何機會，不管這種機會是建立在什么基礎(chǔ)之上。行政主體的權(quán)力只有在受到制約監(jiān)督的狀況下行使才能減少或杜絕腐敗的產(chǎn)生。要對行政主體權(quán)力進行監(jiān)督約束，首先應該了解行政權(quán)力的要素。

其一，行政權(quán)力的來源要素決定著權(quán)力的授予，或已運用的權(quán)力是否具有正當性。來源要素決定這行政主體的權(quán)力是否合法，是否應當設(shè)置這樣一項權(quán)力。權(quán)力來源要素控制的重點是：不得授予不應有的權(quán)力；授予的權(quán)力與所管理的事務相適應。當然，僅從權(quán)力來源要素制約權(quán)力有其不足。例如在有關(guān)行政機關(guān)自由裁量權(quán)的問題上，就只能決定是否給予自由裁量權(quán)，而不能較好制約自由裁量權(quán)自身的運用問題。

其二，權(quán)力執(zhí)行者要素。行政主體權(quán)力的執(zhí)行者是行政機關(guān)公務人員，應強化對權(quán)力運用者的控制。主體是權(quán)力擁有和行使的主體，是權(quán)力的載體。對權(quán)力執(zhí)行者的約束的方式有：(1)建立問責機制，確定明確的掌握權(quán)力應有的責任及責任后果，這種后果要與其各種物質(zhì)利益和政治利益相聯(lián)系；(2)追究責任的主體與原行政機關(guān)應分離，避免行政機關(guān)自己做自己案件的法官。

其三，權(quán)力運行的程序機制。權(quán)力的運行要素是權(quán)力的運行過程或方式、方法，對此，最主要是要建構(gòu)程序制約機制和行政相對人的參與機制。程序制約機制主要包括行政行為說明理由制度、回避制度、信息獲取制度、信息公告制度、聽證制度等。行政相對人的參與機制則要求重視相對人在參與行政權(quán)力運作過程中擁有的各種權(quán)利。

三、行政主體權(quán)力行使失當?shù)脑蚍治?/h2>

第一、嚴密有效的權(quán)力監(jiān)督制約機制和法制網(wǎng)絡體系尚未建立。權(quán)力制約監(jiān)督的缺陷使得尋租者尋租的機會成本大大降低。我國現(xiàn)行的行政權(quán)力監(jiān)督制約體系，沒有按照全面系統(tǒng)的原則和以權(quán)利規(guī)范權(quán)力的法治原則來設(shè)計，而是根據(jù)政權(quán)建設(shè)的實際需要，隨時采取的一些應急性措施，是基于事后汲取教訓而構(gòu)建的。不完善的監(jiān)督體系會使得權(quán)力的運行出現(xiàn)失當?shù)那闆r發(fā)生。

第二、大眾媒體輿論監(jiān)督?jīng)]有得到切實保障，未能充分發(fā)揮作用。大眾傳媒，是一種強有力的監(jiān)督力量，是制約權(quán)力部門和國家工作人員正確行使權(quán)力的一種有效形式，是國家權(quán)力監(jiān)督制約機制中不可或缺的重要環(huán)節(jié)。而一些行政人員干涉新聞媒體，對新聞媒體要求做好“喉舌”多，賦予監(jiān)督權(quán)利少，對新聞監(jiān)督實行權(quán)力壟斷、干預的現(xiàn)象相當嚴重，被個人或部分利益集團把控，無法發(fā)揮其原有的作用。

第三、制度租金大量存在，誘發(fā)行政主體權(quán)力尋租行為的發(fā)生。目前我國正處于社會轉(zhuǎn)型初期，市場經(jīng)濟發(fā)展尚不完善，政府部門經(jīng)濟管理和干預的權(quán)力仍然很大，進而產(chǎn)生大量租金市場，誘發(fā)公權(quán)力尋租行為。部分公務人員無法抵制利益的誘惑，與利益訴求者勾結(jié)腐敗就由此發(fā)生。

四、行政主體權(quán)力運行失當?shù)慕鉀Q方式

1.轉(zhuǎn)變行政主體干預和管制的方式，增加公共權(quán)力運行的透明度。

政府也有可能失靈，在以市場為主導的資源配置過程中，政府作為資源配置的輔助作用，有時也會出現(xiàn)失靈的狀況。尋租就是政府失靈的一種表現(xiàn)，預防行政主體行為失當?shù)氖侄斡校和晟品煞ㄒ?guī)，規(guī)范公共權(quán)力支配公共資源的界限和方式，并加強監(jiān)督，使其更加透明，不會受個人意志左右被隨意支配；第二，在公共資源的分配和管理過程中，鼓勵和支持公眾積極的直接的參與，減少公共權(quán)力尋租的機會；第三，對于那些由于公共權(quán)力的干預而不可避免產(chǎn)生的租金應該及時公開，并使其處于競爭狀態(tài)，防止尋租者的暗地尋租。

2. 改變傳統(tǒng)的監(jiān)督方式。

現(xiàn)代社會必然存在公權(quán)力，只有嚴格監(jiān)督和制約其運行的方式和過程，才會促使公共行政權(quán)力行使主體不違背其初衷，在合理的范圍內(nèi)加大監(jiān)督、執(zhí)法和懲罰力度,抑制尋租，當公共權(quán)力公開、透明、制度化的運行時，權(quán)力尋租腐敗行為才有可能得到遏制。

以前我們隊行政主體的監(jiān)督主要是體制內(nèi)監(jiān)督和體制外監(jiān)督，體制內(nèi)監(jiān)督主要是黨委監(jiān)督，體制外監(jiān)督主要是媒體監(jiān)督、大眾和監(jiān)督，然而這些監(jiān)督方式都難以起限制行政主體權(quán)力濫用的不良現(xiàn)象。加強監(jiān)督是對公權(quán)力合法使用的有效方式，現(xiàn)在網(wǎng)絡監(jiān)督是有效的監(jiān)督方式，做到大眾監(jiān)督。更重要的是積極創(chuàng)新當前的法律制度，變?nèi)烁窕萍s為制度化制約。

3. 繼續(xù)加強行政體制改革。

諸多行政主體權(quán)力失當?shù)脑蚨际怯捎谛姓w制方面的因素造成的。由于行政體制的束縛導致了權(quán)力濫用、權(quán)力尋租等現(xiàn)象的出現(xiàn)，改變現(xiàn)有行政體制中存在“黑洞”的地方，讓權(quán)力運行失當?shù)臋C會難以產(chǎn)生或不會產(chǎn)生，使體制趨于完善。尤其是在行政主體權(quán)利中的“自由裁量權(quán)”，自由裁量權(quán)運行的好壞直接關(guān)系到行政主體的可信度和社會的穩(wěn)定。建立責任清單，在法治社會權(quán)力的運行必然受到監(jiān)督。

[1]彭方袁小力.我國公共權(quán)力尋租行為分析[J].云南社會主義學院學報2014(02).

[2]朱延斌,劉娜.我國現(xiàn)行權(quán)力監(jiān)督與約束機制分析[J].法制與社會,2007,08:25-26.

[3]方世榮.論行政權(quán)力的要素及其制約[J].法商研究(中南政法學院學報),2001,02:3-10.

唐郡,四川大學法學院2015級法律碩士(非法學) 。