馬 焱，郭 曄

(1.全國婦聯(lián)婦女研究所 婦女理論研究室；2.全國婦聯(lián)權(quán)益部 信訪處，北京 100730)

一、引言

土地是包括廣大農(nóng)村婦女在內(nèi)的農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的重要生產(chǎn)資料和生活保障。1978年以來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實行，極大地激發(fā)了包括農(nóng)村婦女在內(nèi)的廣大農(nóng)民的積極性和農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，農(nóng)民自發(fā)的改革突破了農(nóng)業(yè)用地集體所有的體制限制，創(chuàng)造性地通過與村集體簽訂家庭承包和其他形式的承包合同(15年期)，實現(xiàn)了農(nóng)民對林地、耕地、草地的使用和收益權(quán)。

為使法律賦予農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)獲得程序確認(rèn)并具有法律憑證，完善登記資料是一個重要環(huán)節(jié)。從2003年起，農(nóng)業(yè)部開始推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證登記試點工作，明確權(quán)利的主體和客體，并予以公示；2008年之后的中央1號文件，開始從戰(zhàn)略層面重視土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作；2011年農(nóng)業(yè)部、財政部、國土資源部、中農(nóng)辦、國務(wù)院法制辦、國家檔案局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點工作的意見》；2015年農(nóng)業(yè)部等六部門又聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于認(rèn)真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見》，為指導(dǎo)地方試點工作，農(nóng)業(yè)部還出臺了操作技術(shù)手冊。截至2015年2月，全國開展土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的縣有1988個，涉及到1.3萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和19.5萬個村，3.3億畝承包耕地。2015和2016兩年又新增19個全省推進(jìn)確權(quán)登記工作的試點省。

土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證并不是一個為保障婦女土地權(quán)益而推進(jìn)的工作，但是婦女作為家庭承包共有人的權(quán)利能否體現(xiàn)在登記簿和法律權(quán)證上，直接關(guān)系到農(nóng)村婦女的生存與發(fā)展，也是檢驗中國共產(chǎn)黨一貫倡導(dǎo)的男女平等價值觀在這一工作領(lǐng)域是否真正得以落實的重要方面。歷史上，在黨領(lǐng)導(dǎo)下的土地革命和土改運動中，為解決類似問題積累了許多寶貴經(jīng)驗。比如，在中央蘇區(qū)時期，1933年5月中央蘇維埃政府就曾通過決議對土地進(jìn)行登記發(fā)證時要寫上婦女的名字。[1]321—322在新中國成立初期的土改運動中，根據(jù)土地改革法的規(guī)定和男女平等原則，規(guī)定“婦女在出嫁或改嫁時有處理自己土地的權(quán)利，在發(fā)土地證時要寫明男女家長與男幾口女幾口以表示鄭重，如有婦女因特殊情況愿意單獨立約者應(yīng)該發(fā)給單獨土地證?！盵2]

當(dāng)前，農(nóng)村婦女約占農(nóng)業(yè)勞動力的70%，廣大農(nóng)村婦女已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、糧食保障和農(nóng)村發(fā)展的主力軍，她們積極參與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)、特色手工業(yè)和庭院經(jīng)濟(jì)等，為改善家庭和農(nóng)村的貧困面貌、增加家庭整體福祉，為國家和社會的繁榮與進(jìn)步做出了巨大貢獻(xiàn)。根據(jù)權(quán)利與義務(wù)對等原則，農(nóng)村婦女的土地權(quán)益在土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作中，理應(yīng)得到關(guān)注。從男女平等價值觀的視角對此問題進(jìn)行審視，總結(jié)實踐經(jīng)驗，分析現(xiàn)實挑戰(zhàn)，提出思考與建議，對于從法律政策源頭保障農(nóng)村婦女的土地權(quán)益具有重要意義。

二、對土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的分析

(一) 婦女名字寫進(jìn)土地權(quán)證的相關(guān)規(guī)定

自2003年國家開始推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證登記試點工作以后，2015年農(nóng)業(yè)部公告第2330號下發(fā)了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿證樣式》，新啟用的土地承包經(jīng)營權(quán)證(樣式)與2003年對比，將“承包經(jīng)營權(quán)共有人情況”一欄改名為“承包方家庭成員情況”。土地承包經(jīng)營權(quán)證樣本中出現(xiàn)“承包經(jīng)營權(quán)共有人”或“承包方家庭成員”登記欄使婦女土地承包權(quán)益得到體現(xiàn)有了形式上的可能。

部分試點地區(qū)將完善“承包經(jīng)營權(quán)共有人”的登記作為健全土地承包權(quán)登記制度的內(nèi)容之一，在明確共有人登記標(biāo)準(zhǔn)時，對出嫁、離婚、喪偶婦女在哪里享有土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，使得農(nóng)村婦女的名字能夠體現(xiàn)在土地承包經(jīng)營權(quán)證上獲得了制度性保障。如山東棗莊、安徽鳳陽等地，主要是縣級政府或農(nóng)業(yè)部門出臺了統(tǒng)一的、細(xì)化的共有人登記標(biāo)準(zhǔn)，考慮婦女因婚嫁變動產(chǎn)生的特殊情況，使村集體在確權(quán)登記中有較統(tǒng)一和明確的遵循，避免通過村民會議中簡單的少數(shù)服從多數(shù)侵犯婦女土地承包權(quán)，同時加強(qiáng)對政策落實的督查工作和矛盾糾紛化解工作，防止出現(xiàn)確權(quán)不到戶、婦女兩頭空的情況。

比如，安徽省鳳陽縣在《鳳陽縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作政策解答》(以下簡稱“政策解答”)中，要求土地承包經(jīng)營權(quán)登記時收集外嫁女資料。包括：原家庭承包戶主提供出嫁女是在嫁出或嫁入地登記的書面說明，書面說明中應(yīng)有出嫁女同意的簽字；明確共有人的確認(rèn)，以第二輪土地承包時的家庭成員為基礎(chǔ)，參照家庭現(xiàn)有人口，由承包方書面申請確權(quán)登記共有人，發(fā)包方審核確認(rèn)。第二輪土地承包期內(nèi)的新增家庭成員，一并作為共有人進(jìn)行登記。這些規(guī)定在實踐中取得了很好的效果，解決了長期以來困擾當(dāng)?shù)卣娃r(nóng)村婦女因土地權(quán)益問題引發(fā)的糾紛，為全國其他地區(qū)順利推進(jìn)此項工作積累了經(jīng)驗。

為此，2014年農(nóng)業(yè)部與全國婦聯(lián)以會談紀(jì)要的形式共同推廣試點地區(qū)保障農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益的有效經(jīng)驗，提出“在土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記薄和權(quán)證上寫上婦女名字”，“鼓勵各級土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組吸收同級婦聯(lián)組織參加”等工作要求。截至2015年底，江西、江蘇、四川、浙江等26個省區(qū)市紛紛通過省政府文件，或婦聯(lián)與農(nóng)業(yè)部門聯(lián)合發(fā)文，或召開專題會議等形式，要求在土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證中同步推進(jìn)保障農(nóng)村婦女土地權(quán)益的工作，在登記簿和權(quán)證上體現(xiàn)婦女的名字，以實現(xiàn)農(nóng)村婦女“證上有名，名下有權(quán)”。

(二)“證上有名，名下有權(quán)”對男女平等價值觀的體現(xiàn)

男女平等價值觀是一種具有平等理念的性別觀，是指人們對男女兩性的人格與尊嚴(yán)，以及兩性在家庭和社會領(lǐng)域中的能力與價值、角色與分工、權(quán)利與責(zé)任進(jìn)行認(rèn)知和評判時持有平等的態(tài)度和看法。農(nóng)村婦女“證上有名、名下有權(quán)”的政策性規(guī)定，體現(xiàn)了對男女平等價值觀的遵循，不僅是對農(nóng)村婦女主體性身份的確認(rèn)，也考慮到了這一規(guī)定對改善家庭中兩性關(guān)系、農(nóng)村婦女家庭地位和社會參與的正向影響。

1.農(nóng)村婦女的主體性和平等勞動權(quán)利得到認(rèn)可和尊重。在土地權(quán)證上登記婦女名字，有兩重涵義。

一方面，反映出對農(nóng)村婦女作為一個獨立的社會勞動者個體人格、價值、尊嚴(yán)以及權(quán)利的尊重。農(nóng)村婦女可以不依附男性配偶而獲得平等的土地權(quán)利，這一舉措將有助于增強(qiáng)婦女的主體意識，提升婦女的自我認(rèn)同感和對土地等家庭共有財產(chǎn)的權(quán)利意識。在試點地區(qū)，由于宣傳并探索將夫妻雙方的姓名都體現(xiàn)在“承包方代表”欄中，激發(fā)了婦女的平等意識和參與意識。在遼寧清原縣的試點村，有3名未在婆家實際分得土地，但與家人共同耕種原有承包地的婦女主動提出申請，將自己的名字登記在承包方代表欄，體現(xiàn)了婦女對家庭財產(chǎn)權(quán)利意識的提升。全國婦聯(lián)對試點地區(qū)800名農(nóng)村婦女的自然信息、土地承包信息、承包管理信息等18項內(nèi)容研究表明：婦女的名字體現(xiàn)在土地承包經(jīng)營權(quán)證書上很有必要，對婦女維權(quán)意愿影響最大。

另一方面，為農(nóng)村婦女獲得平等土地收益(如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入和相關(guān)補貼、流轉(zhuǎn)收益、征用補償?shù)?提供重要證據(jù)。在家庭和睦的情況下，家庭成員共享土地承包經(jīng)營權(quán)及其收益不成問題，但是當(dāng)家庭出現(xiàn)感情矛盾、利益之爭，出現(xiàn)暴力、遺棄等嚴(yán)重侵權(quán)行為，當(dāng)發(fā)生土地流轉(zhuǎn)、征用時，權(quán)證就是對家庭中弱勢一方進(jìn)行法律救濟(jì)的最有力的證據(jù)?，F(xiàn)實中，婦女更多地在土地上勞動付出，但往往遭遇一旦婚姻解體就被掃地出門的結(jié)果。由于害怕這種結(jié)果，很多遭受家庭暴力的婦女不敢離婚、不能離婚?，F(xiàn)實中由于很多地方證簿登記信息不健全，承包合同只有一名代表人，使婦女維權(quán)缺乏依據(jù)。將婦女的名字寫入權(quán)證，能夠為解決這一問題提供關(guān)鍵證據(jù)。

2.經(jīng)濟(jì)賦權(quán)的制度性確認(rèn)有助于提高婦女在家庭的地位。在土地權(quán)證上登記婦女名字，代表著國家對農(nóng)村婦女平等享有家庭共同耕種經(jīng)營的土地權(quán)利予以制度性的認(rèn)可，任何個人和組織不得任意剝奪婦女的這一權(quán)利。這一舉措體現(xiàn)了對農(nóng)村婦女經(jīng)濟(jì)賦權(quán)的高度重視，對于提高婦女家庭地位、改善家庭關(guān)系具有重大意義。

一方面，有助于提高家庭成員對婦女土地權(quán)益受國家法律保護(hù)的認(rèn)識，也將減少家庭成員內(nèi)部因土地權(quán)利不明晰所產(chǎn)生的矛盾糾紛。名字登記在娘家，意味著女性雖因婚姻離開原生家庭，但其與娘家家庭成員共同享有的承包經(jīng)營權(quán)非經(jīng)法定程序不能被任意剝奪；因結(jié)婚進(jìn)入新的家庭的婦女，名字登記在婆家，意味著其享有的家庭承包經(jīng)營權(quán)經(jīng)法定程序得以確認(rèn)。

另一方面，有助于增強(qiáng)農(nóng)村婦女的經(jīng)濟(jì)獨立性、自主性、婦女家庭地位的動態(tài)轉(zhuǎn)變，以及家庭中兩性關(guān)系的平等和諧。婦女因權(quán)證上有名，可以代表家庭通過抵押土地承包經(jīng)營權(quán)獲得貸款，為農(nóng)村婦女自主發(fā)展家庭經(jīng)濟(jì)提供金融支持和便利，可以增加婦女在家庭承包土地中獲得更多可支配的收入，增加農(nóng)村婦女的經(jīng)濟(jì)賦權(quán)，減少其對丈夫或家庭的經(jīng)濟(jì)依賴，改善經(jīng)濟(jì)和人身附屬狀況，提高丈夫或家庭成員對農(nóng)村婦女獨立人格和價值的認(rèn)可度，從而提高其家庭地位。

許多研究證明，失去或沒有土地權(quán)會大大削弱婦女對丈夫的議價能力、加深對其依附程度，農(nóng)村婦女因婚嫁失地在經(jīng)濟(jì)資源受剝奪的同時，也削弱了保障自身安全的能力，其遭受家庭暴力尤其是被丈夫毆打的風(fēng)險大大增加。美國、南亞社會的研究發(fā)現(xiàn)，妻子對于資源的掌控狀況，與家暴發(fā)生頻率有著顯著負(fù)相關(guān)關(guān)系。[3]印度的試點項目表明，婦女如擁有土地，其遭受家庭暴力的可能性降低8倍。*資料來源：LANDESA 美國農(nóng)村發(fā)展研究所。來自中國數(shù)據(jù)的實證分析發(fā)現(xiàn)，擁有承包地可以顯著降低農(nóng)村婦女遭受來自丈夫家庭暴力的風(fēng)險，而因婚嫁失地的婦女與有地婦女相比，遭受來自丈夫家庭暴力的風(fēng)險要顯著高出26.5%。[4]

3.登記婦女名字有益于增強(qiáng)農(nóng)村社會對其權(quán)利和價值的認(rèn)同度，同時使國家法律賦予婦女的土地權(quán)益顯性化，進(jìn)而增強(qiáng)國家法律對農(nóng)村社會的影響力和權(quán)威性。

一方面，有助于提高農(nóng)村婦女基層民主參與的水平。登記婦女的名字，可以增進(jìn)村民認(rèn)識到婦女的土地權(quán)利是法律賦予的、合同確立的、權(quán)證體現(xiàn)的，并非婦女與村民爭利；同時也會增進(jìn)農(nóng)村婦女對自身權(quán)益的認(rèn)識，從而有助于促進(jìn)農(nóng)村婦女更多參與到村集體有關(guān)土地及收益的分配討論中。試點地區(qū)的實踐經(jīng)驗表明，獲得登記的婦女在村組決策中的地位和話語權(quán)有所提升，更樂于參與新農(nóng)村建設(shè)和社會治理，體現(xiàn)出主人翁的姿態(tài)和積極性。

另一方面，有助于激發(fā)農(nóng)村婦女在國家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)民增收致富中的積極性、主動性和創(chuàng)造性。當(dāng)前推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，其目的在于最大限度解放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，提高土地利用效率，提高農(nóng)民生活水平，實現(xiàn)農(nóng)村全面小康，這一系統(tǒng)工程離不開占實際農(nóng)業(yè)勞動力70%的農(nóng)村婦女的積極參與和貢獻(xiàn)。土地確權(quán)登記頒證工作對婦女權(quán)益的保障，有助于農(nóng)村婦女全力投入農(nóng)村改革實踐，成為促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要參與者、建設(shè)者和受益者。

(三)“證上有名，名下有權(quán)”面臨的現(xiàn)實困境

“證上有名，名下有權(quán)”這一體現(xiàn)男女平等價值觀的政策性規(guī)定，在實踐層面的整體推進(jìn)中困難重重，面臨諸多挑戰(zhàn)。

1.法律規(guī)制的權(quán)利概念尚未獲得農(nóng)村社會的充分認(rèn)同?！凹蕹鋈サ呐畠簼姵鋈サ乃钡汝惛^念目前在部分農(nóng)村地區(qū)還有相當(dāng)市場，致使法律規(guī)定與權(quán)利的實際行使存有偏差。如婚姻法明確規(guī)定，登記結(jié)婚后，根據(jù)男女雙方約定，女方可以成為男方家庭的成員，男方可以成為女方家庭的成員。但很多農(nóng)村地區(qū)要求婦女結(jié)婚后在一定時間內(nèi)必須將戶口遷出；有的婦女結(jié)婚后即使長期在娘家生產(chǎn)與生活，戶口也被強(qiáng)行遷出；有的與非農(nóng)業(yè)戶籍人口結(jié)婚，戶口無法遷出的，則強(qiáng)迫婦女簽訂“落戶不享受待遇”等不平等協(xié)議。再如，我國法律規(guī)定家庭承包的主體是農(nóng)戶，承包期30年不變，30年內(nèi)家庭成員無論增減都平等享有承包權(quán)益，也就是說分配土地時家庭人口只是分配的依據(jù)，嫁入婦女與新生兒在成為家庭成員時當(dāng)然擁有家庭承包土地的耕種、收益分配等權(quán)利。但多數(shù)農(nóng)村地區(qū)認(rèn)識不到戶內(nèi)的每個人與家庭共有權(quán)相對應(yīng)。因此，許多婦女在夫家勞苦耕作幾十年，到頭來“地?zé)o一壟、房無一間”。

2.“從夫居”婚俗容易致使婦女陷入人地分離的境地。中國傳統(tǒng)的婚姻“從夫居”習(xí)俗，使得絕大部分農(nóng)村婦女在其一生中至少有一次遷移住所，這是與一生都能固守在原生家庭的男性的重大區(qū)別。農(nóng)村普遍存在的父系家族傳統(tǒng)，如今仍傾向于排斥結(jié)婚出嫁的女兒在原生家庭中繼續(xù)享有土地資源的使用權(quán)、收益權(quán)以及登記土地權(quán)證的權(quán)利；而因結(jié)婚進(jìn)入丈夫家庭的婦女雖然在婚姻穩(wěn)定時與其他家庭成員共同擁有土地承包經(jīng)營權(quán)，但很少被視為家庭成員代表，而且一旦遇到家庭變故，往往被掃地出門，不能繼續(xù)享有自己耕種的土地收益，因此夫家家庭也傾向于排斥婦女的土地權(quán)證姓名登記權(quán)。一些試點地區(qū)的調(diào)查顯示，由于各地開展登記試點工作的啟動時間不統(tǒng)一，有的地方政府為怕麻煩，任由登記標(biāo)準(zhǔn)“一村一策、一組一策”，使得部分婦女因為婚嫁遷移的時間差，導(dǎo)致在娘家和婆家都難以獲得登記而陷入兩頭落空的境地。

3.對村民自治制度的權(quán)力邊界存在認(rèn)識誤區(qū)。部分農(nóng)村地區(qū)對村民自治制度存在認(rèn)識誤區(qū)，認(rèn)為實行村民自治就意味著村民的一切事務(wù)都由村民(村委會)說了算，沒有正確認(rèn)識到村民自治的權(quán)力邊界。村民委員會自治法第八條規(guī)定：“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)”；第九條規(guī)定：“村民委員會應(yīng)當(dāng)宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策……促進(jìn)男女平等”；第十條規(guī)定：“村民委員會及其成員應(yīng)當(dāng)遵守憲法、法律、法規(guī)和國家的政策”；第二十七條規(guī)定：“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容?！盵5]這些法律規(guī)定說明，村民自治是有前提條件的，不是無權(quán)力邊界的，應(yīng)該在國家憲法和法律規(guī)定的框架下運作，所作決議不能違背男女平等的憲法原則。

然而，目前部分農(nóng)村地區(qū)一直延用存在性別歧視的村規(guī)民約，以集體決議為由排斥農(nóng)村婦女在土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記中的權(quán)證署名權(quán)?，F(xiàn)實中，農(nóng)村婦女通常難以成為家庭承包土地的承包方代表，她們的土地權(quán)益能否得到有效保障往往取決于她們作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份能否得到村集體的承認(rèn)。由于我國集體經(jīng)濟(jì)組織形式多樣，歷史沿革復(fù)雜，當(dāng)前的政策傾向于由集體經(jīng)濟(jì)組織通過自治方式自主確認(rèn)成員身份，由此便出現(xiàn)了集體多數(shù)人侵犯少數(shù)婦女土地權(quán)益的問題。比如，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)與土地及其衍生利益的分配(如土地征收補償費、土地入股分紅權(quán)以及集體福利分配)密切相關(guān)，受經(jīng)濟(jì)利益刺激，部分地區(qū)開展集體經(jīng)濟(jì)股份制改革時，在改革方案中對戶口在本村的出嫁婦女及其子女、離婚喪偶婦女作出歧視性規(guī)定，甚至剝奪其村民待遇。男女平等的憲法原則在歧視性村規(guī)民約面前顯得束手無策。

4.缺乏層層傳導(dǎo)應(yīng)對歧視性村規(guī)民約的法律與行政相結(jié)合的途徑。村集體以多數(shù)人決議為由濫用權(quán)力剝奪或侵害少數(shù)農(nóng)村婦女的土地權(quán)利，看似村規(guī)民約或村集體當(dāng)權(quán)者的性別平等意識淡薄的問題，實際上如何使相關(guān)法律規(guī)定通過具體的、層層的政策傳導(dǎo)約束歧視性的村規(guī)民約和村民委員會成員行為，尤為重要。目前，村民委員會自治法第三十六條明確規(guī)定：“村民委員會或者村民委員會成員作出的決定侵害村民合法權(quán)益的，受侵害的村民可以申請人民法院予以撤銷，責(zé)任人依法承擔(dān)法律責(zé)任。村民委員會不依照法律、法規(guī)的規(guī)定履行法定義務(wù)的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正?！钡趯嵺`中，法院對于通過村民自治決議侵犯婦女土地承包權(quán)益的案件難以受理；有的雖然受理了，但是判決難以執(zhí)行。同時，由于土地承包經(jīng)營糾紛仲裁機(jī)制尚不健全，有的基層政府不作為，使一些地方村民甚至以為婦女土地權(quán)益不受法律保護(hù)。

此外，全國婦聯(lián)于2012年11月至2013年7月在農(nóng)業(yè)部最早8個試點之一的遼寧清原縣調(diào)查走訪發(fā)現(xiàn)，村級組織對國家和上級政府的干預(yù)有強(qiáng)烈期待。該村支部書記明確表示：如果國家要求登記婦女的姓名，而非讓婦女申請登記姓名，有助于減少夫妻矛盾。當(dāng)前，上級政府對在村里開展此項工作時應(yīng)遵守男女平等的憲法原則和相關(guān)法律規(guī)定沒有具體要求，法律法規(guī)的落實缺少具體政策的銜接以及相關(guān)行政手段的配合。

三、啟示與建議

婦女土地權(quán)益能否得到保障是男女平等基本國策在農(nóng)村能否得以落實的重要指標(biāo)之一，是我國婦女人權(quán)保障體系不可回避的問題。從男女平等價值觀的視角分析完善土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，有以下幾點啟示與建議：

(一)必須堅持男女平等的政治主張和價值立場。回顧歷史，中國共產(chǎn)黨人在帶領(lǐng)中國人民進(jìn)行土地革命斗爭和土改運動中，從立法層面高度重視農(nóng)村婦女的土地權(quán)益保護(hù)問題，頒布實施了向農(nóng)村婦女傾斜的差別性對待政策，創(chuàng)造性地找到了切實保障農(nóng)村婦女獲得土地權(quán)益的解決方案(比如土地證上寫上婦女的名字等)，可以看出中國共產(chǎn)黨不僅有堅定的階級立場，還有鮮明的性別立場，彰顯了馬克思主義政黨對男女平等價值觀的堅定信仰和政治主張。

近年來聯(lián)合國提出的為加速實現(xiàn)男女兩性事實上的平等而采取向女性傾斜的暫行特別措施，以及將性別平等意識納入決策主流的倡導(dǎo)，與80多年前中國共產(chǎn)黨的探索高度一致。這些植根于中國國情創(chuàng)造和積累的寶貴歷史經(jīng)驗，為當(dāng)前土地制度改革中貫徹男女平等價值觀提供了重要參考依據(jù)。

當(dāng)前，保障婦女土地權(quán)益也是國際社會促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重要關(guān)切領(lǐng)域。聯(lián)合國2015年后可持續(xù)發(fā)展議程“目標(biāo)5：實現(xiàn)性別平等，增強(qiáng)所有婦女和女孩的權(quán)能”，倡導(dǎo)各國法律進(jìn)行改革，讓婦女享有獲取經(jīng)濟(jì)資源的平等權(quán)利，并能擁有和控制土地和其他形式財產(chǎn)。*改變我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程，2015年后發(fā)展議程的聯(lián)合國首腦會議成果文件，2015年9月25—27日聯(lián)合國首腦會議審議通過.目前，世界各國都在不斷嘗試通過法律政策等途徑改變包括婦女在內(nèi)的弱勢群體的境遇，中國作為同意簽署該議程成果文件的社會主義大國，應(yīng)該堅持中國共產(chǎn)黨一貫遵循的男女平等的價值立場，在完善土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度時確保婦女權(quán)益不受侵害。

(二)現(xiàn)行法律政策應(yīng)根據(jù)形勢變化及時調(diào)整完善。經(jīng)過30多年的改革開放，我國農(nóng)村家庭戶的狀況已經(jīng)發(fā)生巨大變化，傳統(tǒng)的男耕女織、子承父業(yè)的家庭模式在分化瓦解；家庭成員因婚姻、上學(xué)、就業(yè)等極易發(fā)生變化，離異家庭、再婚家庭、空巢家庭等不同類型家庭人口組成復(fù)雜。由于種種原因，女兒承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任的家庭越來越多，但在家庭中的權(quán)利和地位仍受不平等的傳統(tǒng)性別觀念制約。另一個不容忽視的社會現(xiàn)實是，隨著農(nóng)村體制改革的不斷深化，土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營等必將極大提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和土地價值，利益分配矛盾必將進(jìn)一步凸顯；同時，隨著人口流動和思想觀念的開放，農(nóng)村家庭離婚率在上升，離婚中作為家庭財產(chǎn)之一的土地承包經(jīng)營權(quán)分割的糾紛也將逐步增多，由于家庭成員權(quán)利不明晰產(chǎn)生的矛盾糾紛也越來越嚴(yán)重地影響到農(nóng)村社會的和諧與穩(wěn)定。社會形勢的快速發(fā)展變化，亟需法律政策予以規(guī)范和調(diào)整。

立法決策者在制定或修改與土地相關(guān)的法律政策時，應(yīng)當(dāng)正視現(xiàn)實變化的復(fù)雜性，不能簡單籠統(tǒng)地將農(nóng)戶家庭視為一個穩(wěn)定的利益共同體，而應(yīng)關(guān)注具體的、不同性別的人在具體生存情境中所具有的個體性和特殊性因素，充分考慮中國傳統(tǒng)性別文化和婚嫁習(xí)俗可能對婦女土地權(quán)益帶來的負(fù)面影響，尊重婦女作為一個有獨立人格、價值和尊嚴(yán)的人所應(yīng)該享有的平等權(quán)利，旗幟鮮明地推行“差異性平等原則”。

在修訂或修改《民法典》《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》以及集體產(chǎn)權(quán)制度改革等法律條文時，應(yīng)明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定的原則底線，以及進(jìn)入退出的程序、登記標(biāo)準(zhǔn)和救濟(jì)程序；區(qū)分土地對農(nóng)民具有的社會保障與財產(chǎn)收益分配等不同功能，明確家庭成員對家庭共有財產(chǎn)權(quán)利享有和利益分配的規(guī)則。比如，按照物權(quán)法共同共有的有關(guān)規(guī)則對家庭成員的共有權(quán)利進(jìn)行法律確認(rèn)、變更和救濟(jì)，明確土地承包合同簽訂之日或者土地承包經(jīng)營權(quán)成立之日起，家庭所有成員即共同享有土地承包權(quán)利并有權(quán)獲得登記，能夠平等享有土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等決策權(quán)，由于法律事由離開承包關(guān)系能夠獲得補償和變更登記，從而保障包括婦女在內(nèi)的全體家庭成員對家庭土地承包經(jīng)營權(quán)的共有權(quán)利得以實現(xiàn)。用物權(quán)法的共有規(guī)則調(diào)整家庭承包關(guān)系中每一位家庭成員的利益，有利于整個農(nóng)村家庭的財產(chǎn)關(guān)系朝向法治化的軌道引導(dǎo)，婦女不需要被額外強(qiáng)調(diào)即可以在法律中獲得保障依據(jù)，也有利于實現(xiàn)社會整體的公平正義。

另外，農(nóng)村土地承包法等相關(guān)法律法規(guī)在修訂過程中，應(yīng)把近幾年在20多個試點地區(qū)探索的實現(xiàn)農(nóng)村婦女“證上有名，名下有權(quán)”的成功實踐寫進(jìn)相關(guān)法律文件，扎實推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作對男女平等價值觀的彰顯，實現(xiàn)國家保障婦女土地權(quán)益的主張和承諾。*《中國婦女發(fā)展綱要》(2011—2020年)將“確保農(nóng)村婦女平等獲得和擁有土地承包經(jīng)營權(quán)”作為主要目標(biāo)之一，主要策略措施中包括“落實和完善保障農(nóng)村婦女土地權(quán)益的相關(guān)政策”。

(三)加強(qiáng)人大監(jiān)督和上下級政府間的層級領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)法律、政策、行政手段的有效銜接。黨的十八屆四中全會《決定》指出，要“完善政府內(nèi)部層級監(jiān)督”，“堅持系統(tǒng)治理、綜合治理”，“發(fā)揮政策和法律的各自優(yōu)勢，促進(jìn)黨的政策和國家法律互聯(lián)互動”。鑒于男女平等的憲法原則和相關(guān)保障婦女土地權(quán)益的法律規(guī)定沒能在村級實踐中得以有效貫徹落實的現(xiàn)狀，建議加強(qiáng)人大監(jiān)督和完善政府層級管理職能，把憲法和法律規(guī)定的原則和內(nèi)容轉(zhuǎn)化為具體的行政措施，一級抓一級，層層抓落實，保證男女平等的國家法律政策和上級的意圖快速向下貫徹，確保男女平等的國家意志得以貫徹。目前，在全社會的法治精神和法治信仰還沒有達(dá)到相應(yīng)高度，尤其是傳統(tǒng)的歧視婦女的性別觀念在多數(shù)農(nóng)村地區(qū)還普遍存在且短時期內(nèi)還很難根本扭轉(zhuǎn)的情形下，使用政府內(nèi)部層層抓落實的行政手段還是非常必要的。

《地方人民代表大會和地方各級人民政府組織法》明確規(guī)定了地方各級人民代表大會的職權(quán)，包括“保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權(quán)利”，同時，規(guī)定了上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)有領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督職能。第五十九條規(guī)定了縣級以上地方各級人民政府行使的職權(quán)：執(zhí)行上級國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，規(guī)定行政措施，發(fā)布決定和命令；領(lǐng)導(dǎo)下級人民政府的工作；改變或者撤銷下級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令；保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權(quán)利。第六十一條對鄉(xiāng)/鎮(zhèn)人民政府行使的職權(quán)進(jìn)行了明確規(guī)定：執(zhí)行上級國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，發(fā)布決定和命令；保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權(quán)利；辦理上級人民政府交辦的其他事項。[6]可見，保障憲法和法律賦予婦女的男女平等的各項權(quán)利，是各級人民代表大會和政府義不容辭的責(zé)任，各級人民代表大會和上級政府有責(zé)任要求下級政府推動落實包括保障婦女土地權(quán)益在內(nèi)的相關(guān)事宜?？h級以上政府對鄉(xiāng)/鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)/鎮(zhèn)政府對村委會組織應(yīng)該層層提出符合男女平等價值觀原則的具體工作目標(biāo)、行政措施和基本要求。同時，上級政府應(yīng)深入基層一線了解實際，在堅守男女平等法律底線的基礎(chǔ)上適當(dāng)考慮地方上的具體情況，及時總結(jié)推廣實踐經(jīng)驗，因地制宜地作出既符合法律規(guī)定又兼顧地方實際的解決問題的方案。

鑒于試點地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)的因各地登記標(biāo)準(zhǔn)不一、啟動時間點不一而造成的婦女陷入兩頭落空的現(xiàn)象，上級政府可以細(xì)化家庭承包共有人登記的相關(guān)制度和法律。比如，縣級政府可以在本行政區(qū)域內(nèi)明確統(tǒng)一的登記時點，考慮婦女因婚嫁變動產(chǎn)生的特殊情況，出臺一個統(tǒng)一的、細(xì)化的共有人登記標(biāo)準(zhǔn)，使不同村集體在確權(quán)登記中有比較統(tǒng)一和明確的遵循，防止出現(xiàn)確權(quán)不到戶、婦女兩頭空的情況。同時，避免通過村民會議中簡單的少數(shù)服從多數(shù)侵犯婦女土地承包權(quán)的情形，明確少數(shù)弱勢群體權(quán)益只公示不表決的原則。此外，還應(yīng)就共有人登記的實際情況加大對基層的調(diào)研和督查力度，對于因地區(qū)間登記時點和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一造成婦女未能獲得登記的，明確補救措施；明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)的原則、程序，完善農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營權(quán)侵權(quán)救濟(jì)途徑。對于村民不給予村民待遇、但經(jīng)過調(diào)查確實屬于失去土地相關(guān)權(quán)益則陷入生活困境的弱勢婦女群體，提供集體和政府兜底救助措施。

總之，建議以土地承包確權(quán)登記為契機(jī)，加大統(tǒng)籌解決農(nóng)村婦女土地權(quán)益問題的力度，明確權(quán)利歸屬，化解矛盾糾紛，確保男女平等的基本國策和價值理念能夠在這一領(lǐng)域得到貫徹落實。

[1] 顧秀蓮主編.20世紀(jì)中國婦女運動史(上卷)[M].北京：中國婦女出版社，2008.

[2] 曹冠群.怎樣發(fā)動農(nóng)民家庭中的婦女參加土地改革[J].新中國婦女，1950，(9).

[3] T Lane. In Bangladesh, Women's Risk of Domestic Violence Is Linked to Their Status. International Family Planning Perspectives, 2003,(29).

[4] 宋月萍，譚琳，陶椰.婚嫁失地會加劇農(nóng)村婦女遭受家庭暴力的風(fēng)險嗎？——對中國農(nóng)村地區(qū)的考察[J].婦女研究論叢，2014，(1).

[5] 中華人民共和國村民委員會自治法(1998年11月4日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議通過，2010年10月28日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議修訂) [EB/OL].http://www.wushan.gov.cn/nyj/bmscsn/webinfo/2014/09/1410926537972977.htm.

[6] 中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法[EB/OL].http://www.liuxiaoer.com/fa/6583_5.html.