□周福琴

(陜西省安康市旬陽(yáng)縣農(nóng)經(jīng)站 陜西 安康 725700)

旬陽(yáng)縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在問(wèn)題淺析

□周福琴

(陜西省安康市旬陽(yáng)縣農(nóng)經(jīng)站 陜西 安康 725700)

二十一世紀(jì)以來(lái)，隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整，農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村人口向集鎮(zhèn)集中轉(zhuǎn)移，特別是近年中央關(guān)于新型經(jīng)營(yíng)主體建設(shè)和土地向?qū)I(yè)大戶流轉(zhuǎn)政策的出臺(tái)，極大地調(diào)動(dòng)了新型經(jīng)營(yíng)主體及專(zhuān)業(yè)大戶發(fā)展生產(chǎn)的積極性，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)速度明顯加快，但隨之而引發(fā)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛也隨之增多，旬陽(yáng)縣在堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)上，因勢(shì)利導(dǎo)，積極推動(dòng)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)了該縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。

農(nóng)村；土地流轉(zhuǎn)

1 旬陽(yáng)縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基本情況

旬陽(yáng)縣位于陜西省東南部，秦巴山區(qū)東段，漢江橫貫其中?？偯娣e3 554km2，人口45萬(wàn)人,轄21個(gè)鎮(zhèn)，305個(gè)行政村 (社區(qū)），1 867個(gè)村民小組，11.88萬(wàn)戶，40.8萬(wàn)農(nóng)業(yè)人口，24.02萬(wàn)個(gè)勞動(dòng)力；耕地總面積 6.07 萬(wàn) hm2，人均 0.15hm2。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策實(shí)施以來(lái)，截止2017年7月全縣累計(jì)流轉(zhuǎn)土地面積1.21萬(wàn)hm2，涉及3萬(wàn)農(nóng)戶，其中：出租土地0.69萬(wàn)hm2，土地轉(zhuǎn)包0.49萬(wàn)hm2，農(nóng)戶土地互換460hm2，轉(zhuǎn)讓土地60hm2。土地流轉(zhuǎn)備案，規(guī)范簽定流轉(zhuǎn)合同1.3萬(wàn)份。

2 存在的問(wèn)題

2.1 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)不到位

該縣在2003年進(jìn)行農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)換證時(shí)，部分村把農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證放在村干部家里，沒(méi)有向農(nóng)戶發(fā)放；部分村因農(nóng)戶之間存在土地糾紛，故將矛盾戶的證書(shū)暫扣，沒(méi)有及時(shí)處理發(fā)放給農(nóng)戶；部分村農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證上記載的土地沒(méi)有清晰的四至界畔，導(dǎo)致農(nóng)戶后輩之間土地糾紛矛盾上升，給土地連片流轉(zhuǎn)造成困難。

2.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)手續(xù)不健全

很多農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)時(shí)沒(méi)有經(jīng)過(guò)村民小組或村民委員會(huì)同意，更沒(méi)有到農(nóng)業(yè)部門(mén)來(lái)備案，只憑農(nóng)戶口頭協(xié)商，并沒(méi)有簽定有效的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同。有的農(nóng)戶雖然簽定了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同，但不規(guī)范，權(quán)利義務(wù)不明確，條款不完善，表述不準(zhǔn)確，對(duì)土地的面積或位置沒(méi)有明確規(guī)定；有的農(nóng)戶移民搬遷政策，遷入到小城鎮(zhèn)居住，農(nóng)村賣(mài)房搭地現(xiàn)象普遍存在，致使土地流轉(zhuǎn)糾紛頻發(fā)。

2.3 流轉(zhuǎn)行為不夠規(guī)范

《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定,“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn),當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書(shū)面合同。”但在旬陽(yáng)縣的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中,仍存在著嚴(yán)重的不規(guī)范行為。（1）農(nóng)戶之間自行協(xié)議流轉(zhuǎn)，極少向村、組乃至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府報(bào)批、報(bào)備。（2）土地流轉(zhuǎn)的主要形式以農(nóng)戶之間的口頭約定為主，一旦發(fā)生糾紛，約定內(nèi)容查證難。（3）或有書(shū)面流轉(zhuǎn)協(xié)議，但存在概念不清、約定不明等問(wèn)題。

2.4 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理混亂

村民小組在發(fā)包土地時(shí)，部分村組沒(méi)有按照法律規(guī)定由村民小組或2/3以上村民會(huì)議通過(guò)，一些村組干部利用職務(wù)之便，為自己謀取利益，一旦發(fā)生爭(zhēng)議，以合法的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證為依據(jù)，引發(fā)流轉(zhuǎn)農(nóng)戶之間的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛。村組沒(méi)有建立土地流轉(zhuǎn)臺(tái)帳。村干部認(rèn)識(shí)出現(xiàn)偏差，認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)戶自己的事,根本沒(méi)有登記建立臺(tái)賬；部分村對(duì)農(nóng)戶上報(bào)流轉(zhuǎn)協(xié)議,也沒(méi)有按規(guī)定辦理備案手續(xù)。各鎮(zhèn)的農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解制度不完善。發(fā)生糾紛沒(méi)有及時(shí)調(diào)處，或?qū)m紛處理不滿意，引發(fā)農(nóng)戶上訪。

2.5 土地流轉(zhuǎn)等待觀望

一是思想認(rèn)識(shí)不到位，專(zhuān)業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社對(duì)土地流轉(zhuǎn)愿望不強(qiáng)，部分農(nóng)戶對(duì)長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)出的土地不放心，寧可粗放經(jīng)營(yíng)，甚至撂荒也不愿意流轉(zhuǎn)。二是流轉(zhuǎn)期限過(guò)短。有的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)1至3年，影響長(zhǎng)效產(chǎn)業(yè)發(fā)展，土地流出戶不安心，怕時(shí)間長(zhǎng)了地收不回來(lái)；流入戶心存顧慮，怕在流轉(zhuǎn)的土地上投資大了不合算，還沒(méi)見(jiàn)效益就到期了，只考慮流轉(zhuǎn)期內(nèi)發(fā)展、經(jīng)營(yíng)、投入，加劇了在土地上的短期行為和掠奪式經(jīng)營(yíng)，影響農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。三是流轉(zhuǎn)體系不健全、流轉(zhuǎn)過(guò)程缺乏有效監(jiān)管。雖然農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)已成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展有效途徑。

2.6 土地流轉(zhuǎn)規(guī)模有待提升

旬陽(yáng)縣農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、專(zhuān)業(yè)大戶雖然種類(lèi)全、數(shù)量多，但規(guī)模檔次不高，抗御自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力不強(qiáng)，大多數(shù)的合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)以生產(chǎn)型、粗加工為主，產(chǎn)業(yè)鏈條短，產(chǎn)品附加值不高，抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，尚未形成“利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的機(jī)制。旬陽(yáng)縣隆科生態(tài)種植專(zhuān)業(yè)合作社是旬陽(yáng)縣規(guī)模最大的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，流轉(zhuǎn)土地僅140hm2，產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)小而全，即從事設(shè)施蔬菜生產(chǎn)，又發(fā)展水稻生產(chǎn)及稻米加工，水產(chǎn)養(yǎng)殖及食用菌生產(chǎn)，產(chǎn)業(yè)化水平和經(jīng)濟(jì)效益都比較低，專(zhuān)業(yè)化程度也不高，與陜西靖邊涌泉居馬鈴薯生態(tài)種植專(zhuān)業(yè)合作社，流轉(zhuǎn)1 333hm2土地種植馬鈴薯相比流轉(zhuǎn)規(guī)模及專(zhuān)業(yè)化水平都有待提升；旬陽(yáng)縣金田元生態(tài)種植專(zhuān)業(yè)合作社在小河鎮(zhèn)龍王灘村流轉(zhuǎn)54hm2水澆地，因供水設(shè)施跟不上，蔬菜種植灌水困難，改種發(fā)展葡萄生產(chǎn)，因種植園澆不上水，影響合作社效益的發(fā)揮及合作社的發(fā)展壯大和社員收入的增加。

3 建議思考

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作，量大面廣，涉及各項(xiàng)農(nóng)村政策的落實(shí)，如何有效預(yù)防和處理好農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)矛盾糾紛，科學(xué)合理的指導(dǎo)專(zhuān)業(yè)大戶、家庭農(nóng)村、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)流轉(zhuǎn)土地，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，實(shí)施產(chǎn)業(yè)脫貧，共建小康社會(huì)，關(guān)系到廣大農(nóng)民群眾的切身利益和農(nóng)村的改革、發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定。據(jù)此筆者建議：

3.1 依法確權(quán)頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)

縣級(jí)人民政府農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)管理部門(mén)，對(duì)尚未頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)的農(nóng)戶，應(yīng)盡快進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，及時(shí)向農(nóng)戶發(fā)放證書(shū)。做到逐戶發(fā)證，無(wú)論過(guò)去因何種緣由導(dǎo)致農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)滯留在那個(gè)環(huán)節(jié)，或現(xiàn)在還有什么理不清的情由，任何一級(jí)組織都一律不得扣留農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)；保證承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)記載內(nèi)容與實(shí)際信息相一致；及時(shí)處理因土地流轉(zhuǎn)或其他原因產(chǎn)生的農(nóng)戶間或農(nóng)戶與村集體組織之間的矛盾，保證農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)頒證工作順利進(jìn)行。

3.2 加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的宣傳教育

向農(nóng)村干部群眾宣傳《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》、《中華人民共和國(guó)合同法》；宣傳農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)有關(guān)政策，不斷提高廣大農(nóng)村干部及農(nóng)民群眾的守法意識(shí)。嚴(yán)格遵守《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》的有關(guān)規(guī)定，依法按照法律規(guī)定流轉(zhuǎn)土地，將矛盾糾紛消滅在萌芽狀態(tài)；鼓勵(lì)專(zhuān)業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)了解農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策，簽訂長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，為做大做優(yōu)做強(qiáng)地方特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)提供土地保障。

3.3 加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的管理

充分發(fā)揮農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中心的職能，加大矛盾糾紛的調(diào)解力度，以說(shuō)服疏導(dǎo)為主，糾紛查處為輔，通過(guò)積極的協(xié)商尋求解除糾紛的辦法，依靠鎮(zhèn)、村、組三級(jí)組織的作用，協(xié)調(diào)、疏導(dǎo)、調(diào)解及做好善后工作。各鎮(zhèn)政府在確權(quán)登記頒證過(guò)程中要依法做好農(nóng)村土地清查工作，深入了解農(nóng)村土地承包的現(xiàn)狀，分析可能存在的不安定因素，對(duì)癥施治，排除矛盾糾紛隱患。

3.4 加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為的管理

縣農(nóng)業(yè)主管部門(mén)嚴(yán)格按照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的規(guī)定，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)承包合同，明確權(quán)利義務(wù)，加強(qiáng)指導(dǎo)和管理，規(guī)范土地承包行為，健全規(guī)范化的流轉(zhuǎn)管理工作制度和規(guī)程。流轉(zhuǎn)雙方在自主協(xié)商的基礎(chǔ)上，簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，要對(duì)流轉(zhuǎn)土地的用途進(jìn)行審查，防止流轉(zhuǎn)出的土地用途發(fā)生變化，對(duì)農(nóng)村土地承包中發(fā)生的各種糾紛及時(shí)協(xié)調(diào)解決；指導(dǎo)村組采用規(guī)范文本，規(guī)范承包合同內(nèi)容，合理確定承包基數(shù)，條款要平等、具體、全面，制止隨意撕毀合同的現(xiàn)象；在對(duì)流轉(zhuǎn)行為的管理中，縣、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)各司其職，縣人民政府農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)管理部門(mén)，要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地承包合同的管理，依法及時(shí)進(jìn)行審核、登記、備案管理。

1004-7026（2017）21-0059-02

F301.0

A

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.21.041