林卓敏

【摘 要】 隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和項(xiàng)目工程管理理念的提升，以PPP、BOT、DB等為代表的項(xiàng)目管理模式被大量應(yīng)用到工程項(xiàng)目管理中，從而增強(qiáng)了工程建設(shè)活力，促進(jìn)工程領(lǐng)域建設(shè)的多樣化。本文則以PPP模式作為切入點(diǎn)，對(duì)PPP項(xiàng)目管理模式的優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行分析；然后從風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的角度，就電力建設(shè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，并就上述的風(fēng)險(xiǎn)提出相關(guān)的對(duì)策和建議。

【關(guān)鍵詞】 電力建設(shè) 項(xiàng)目管理 PPP模式 優(yōu)缺點(diǎn) 對(duì)策

PPP（Public Private Partnership—簡(jiǎn)稱PPP）是民間參與社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事務(wù)管理結(jié)成的公私伙伴關(guān)系，具體是指政府為某項(xiàng)目建設(shè)，而與私人企業(yè)形成的一種合作關(guān)系，從而對(duì)特定經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目進(jìn)行融資模式。在該模式中，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。政府通常與貸款即溶機(jī)構(gòu)達(dá)成指直接協(xié)議，但不對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行丹巴，而是做出承諾支付相關(guān)的費(fèi)用。通過(guò)這種方式可讓項(xiàng)目公司能快速的獲得金融機(jī)構(gòu)貸款，從而加快項(xiàng)目建設(shè)。而在這種模式中，項(xiàng)目的預(yù)期收益、政府扶持力度等因素將指直接影響到該項(xiàng)目的貸款數(shù)量和貸款的方式。因此，換句話說(shuō)就是政府通過(guò)給予民企特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)的方式來(lái)加速城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的效率和加強(qiáng)有效運(yùn)營(yíng)。PPP模式適用于那些投資額度大、建設(shè)周期長(zhǎng)和資金回報(bào)相對(duì)較慢的大型項(xiàng)目，并具有雙方受益、降低融資難度等優(yōu)勢(shì)。因此，根據(jù)上述的優(yōu)勢(shì)，PPP模式被廣泛的應(yīng)用在電力、公路、隧道等公項(xiàng)目中。

一、PPP模式下的電力建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

結(jié)合電力建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)際和自身的工作經(jīng)驗(yàn)，本文將電力建設(shè)項(xiàng)目PPP模式下的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了歸納，大致可以分為以下幾類：

1.1 政府引起的風(fēng)險(xiǎn)

政府作為PPP項(xiàng)目管理模式的主要參與者，政府引起的風(fēng)險(xiǎn)是首要的，也是第一類風(fēng)險(xiǎn)。而通過(guò)對(duì)以往風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的總結(jié)，可以將因?yàn)檎鸬娘L(fēng)險(xiǎn)分為違約風(fēng)險(xiǎn)和變更風(fēng)險(xiǎn)。

第一，政策變更風(fēng)險(xiǎn)。雖然PPP模式憑借其優(yōu)勢(shì)被引入到工程項(xiàng)目管理中，但是由于目前我國(guó)在PPP模式的具體運(yùn)用方面還欠缺很多的經(jīng)驗(yàn)，包括運(yùn)作方式、合同范本、市場(chǎng)推廣等都停留在規(guī)章制度層面，還沒(méi)有以法律的形式進(jìn)行規(guī)范。由此，這給很多個(gè)人企業(yè)帶來(lái)很大的潛在的法律風(fēng)險(xiǎn)，一旦對(duì)政府發(fā)起行政訴訟，則很難維護(hù)自己的合法權(quán)利。同時(shí)，由于政府和企業(yè)在信息方面是不對(duì)稱的，企業(yè)對(duì)于政府的財(cái)力、財(cái)政預(yù)算等的了解不足，從而導(dǎo)致自己在合同談判中處在劣勢(shì)的位置。

第二，政府違約風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)政府的違約風(fēng)險(xiǎn)來(lái)講，主要是由于政府單方面的違約給企業(yè)造成的損失。我國(guó)整體的社會(huì)信用基礎(chǔ)還相對(duì)比較薄弱，很多PPP項(xiàng)目中地方政府誠(chéng)信欠缺的問(wèn)題非常突出，特別是在政府財(cái)政困難、環(huán)節(jié)和規(guī)劃變更等情況下的違約風(fēng)險(xiǎn)很多。但也存在感覺(jué)項(xiàng)目實(shí)施“吃虧”，從而導(dǎo)致違約出現(xiàn)。

1.2 企業(yè)引起風(fēng)險(xiǎn)

企業(yè)作為PPP項(xiàng)目融資的另一個(gè)重要角色，是PPP模式風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的又一個(gè)重要原因。而對(duì)于企業(yè)引起的風(fēng)險(xiǎn)，我們通常將其歸納為以下幾個(gè)方面引起：

第一，由決策風(fēng)險(xiǎn)引起。對(duì)PPP項(xiàng)目來(lái)講，大部分的項(xiàng)目都是由使用者來(lái)付費(fèi)，如高速公路項(xiàng)目將投資所需的成本轉(zhuǎn)移到了消費(fèi)者的身上；也存在一些項(xiàng)目屬于政府買單，而消費(fèi)者不愿意付費(fèi)的。由此可以看出，與傳統(tǒng)的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目相比，PPP項(xiàng)目給企業(yè)帶來(lái)的收益相對(duì)要差，給投資企業(yè)帶來(lái)巨大風(fēng)險(xiǎn)。而對(duì)于PPP項(xiàng)目的盈利或虧損，通常在決策的時(shí)候已經(jīng)決定。因此，通過(guò)決策選擇合適的電力工程項(xiàng)目對(duì)企業(yè)具有極其重要的作用。

第二，合同風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)合同產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)很多，一方面由于合同內(nèi)容不完整或者是不合理，從而導(dǎo)致企業(yè)的利益受到嚴(yán)重的損壞，如政府和企業(yè)之間信息的不對(duì)稱，從而導(dǎo)致PPP項(xiàng)目中出現(xiàn)不合理的條款；另一方面，由于企業(yè)在項(xiàng)目初期沒(méi)有經(jīng)過(guò)完備的市場(chǎng)調(diào)查和可行性論證，對(duì)項(xiàng)目的收益估計(jì)不足，從而造成收益低于預(yù)期的問(wèn)題。同時(shí)在簽訂合同的時(shí)候，又沒(méi)有簽訂相關(guān)的防范措施，以此導(dǎo)致?lián)p失無(wú)法彌補(bǔ)，給企業(yè)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。

第三，融資風(fēng)險(xiǎn)。隨著PPP項(xiàng)目模式大力推廣，從而加快了政府公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速率。但是，隨著地方政府建設(shè)的推進(jìn)，使得地方政府債務(wù)逐步增長(zhǎng)。如一些地方政府為加快城市建設(shè)，負(fù)債率得到財(cái)政收入的80%。由此，地方政府較高的負(fù)債給PPP項(xiàng)目融資帶來(lái)很大的困難。

第四，資源整合風(fēng)險(xiǎn)。 在PPP項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中，涉及大量的公共服務(wù)部門(mén)，如財(cái)政、物價(jià)、規(guī)劃、城管等等，并設(shè)計(jì)投資、采購(gòu)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等多個(gè)流程。在這些流程中，涉及到大量的利益主體和關(guān)聯(lián)方。如在項(xiàng)目建設(shè)的早期必須與發(fā)改委、國(guó)土、環(huán)保、商務(wù)等部門(mén)合作，讓項(xiàng)目符合政府要求，同時(shí)在項(xiàng)目中還要與銀行、信托、基金等進(jìn)行合作，其中還必須要委托大量的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所等。因此，對(duì)于企業(yè)來(lái)講，如何加強(qiáng)對(duì)這些主體的資源整合，成為思考的重點(diǎn)。

第五，施工建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。在電力PPP項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，還處在施工質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、安全風(fēng)險(xiǎn)、人員風(fēng)險(xiǎn)等。而該風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于一些大型的企業(yè)來(lái)講相對(duì)較小，但對(duì)于一些小型則可能面對(duì)較大的風(fēng)險(xiǎn)。

1.3 市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)

市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)通常被認(rèn)為是PPP項(xiàng)目合作的有一個(gè)主要風(fēng)險(xiǎn)。而因?yàn)槭袌?chǎng)因素給電力建設(shè)項(xiàng)目帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)可以范圍三類：一類為需求變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。如一些使用者付費(fèi)的電力工程項(xiàng)目因?yàn)槭袌?chǎng)需求低于預(yù)期，從而造成投資虧損；二類是價(jià)格波動(dòng)造成，如市場(chǎng)利率、匯率等造成原材料上漲等問(wèn)題；三類則是在工程項(xiàng)目中出現(xiàn)了一些不可抗力的抗力的風(fēng)險(xiǎn)因素，從而給工程帶來(lái)突發(fā)性、甚至災(zāi)難性的結(jié)果。

2 PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略

2.1 科學(xué)預(yù)測(cè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

為充分減少電力PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)科學(xué)合理的手段對(duì)風(fēng)險(xiǎn)概率進(jìn)行預(yù)測(cè)，成為預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要手段。而對(duì)于每個(gè)電力工程項(xiàng)目來(lái)講，由于面對(duì)不同的對(duì)象、環(huán)境，使得必須結(jié)合實(shí)際的工程案例進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析。鞏璽（2016）在其發(fā)表的論文中，結(jié)合葛洲壩貴陽(yáng)保稅區(qū)電力建設(shè)項(xiàng)目為例，運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)法對(duì)保稅港區(qū)電力PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測(cè)，具體思路是按照行業(yè)內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則對(duì)發(fā)生的概率進(jìn)行分析，然后判斷風(fēng)險(xiǎn)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，最后得出該因素的具體風(fēng)險(xiǎn)值。以葛洲壩電力集團(tuán)的這個(gè)工程為例，可以得到如表1的風(fēng)險(xiǎn)值結(jié)算結(jié)果。

由此通過(guò)上述的風(fēng)險(xiǎn)值，制定相關(guān)的對(duì)應(yīng)措施和應(yīng)急預(yù)案，以此讓電力工程企業(yè)能夠在建設(shè)中做到“心中有數(shù)”的境界。

2.2 根據(jù)市場(chǎng)情況合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)電力工程項(xiàng)目來(lái)講，由于其周期長(zhǎng)，面臨眾多不確定性的市場(chǎng)因素。因此，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，合理的對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分擔(dān)，對(duì)減少PPP合作中企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)具有重要的作用。如在招投標(biāo)階段中，根據(jù)項(xiàng)目需要和雙方預(yù)期收益，可采用社會(huì)投資者風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、政府部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和雙方共同分散的方式。同時(shí)為規(guī)避傳統(tǒng)的法律風(fēng)險(xiǎn)，在與政府簽訂法律合同的過(guò)程中，應(yīng)約定因政策變動(dòng)或者法律變化給投資者造成損失，并且這個(gè)損失超過(guò)某個(gè)設(shè)定的百分比，那么政府就必須對(duì)合作的企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)償。如果超過(guò)范圍太大，那么風(fēng)險(xiǎn)必須由公共部門(mén)和企業(yè)共同承擔(dān)。如果企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下獲得超額利潤(rùn)，那么就必須將超額利潤(rùn)還給政府，以此避免上海市政府與香港中信泰富合作悲劇的發(fā)生。

2.3 拓展融資渠道，加強(qiáng)資源整合

對(duì)PPP項(xiàng)目收益慢的問(wèn)題，要加快項(xiàng)目的發(fā)展，必須要拓展自身的融資渠道，引入信托、基金、股票等各種方式。如葛洲壩集團(tuán)通過(guò)與湖北建行分行建立產(chǎn)業(yè)基金的方式，使得葛洲壩集團(tuán)可引入大量的風(fēng)險(xiǎn)投資、私募基金等，以此大大增加了集團(tuán)的資金實(shí)力，減輕了資金負(fù)擔(dān)。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目工程管理人員的培訓(xùn)，引入更多高層次人才，以此提高PPP項(xiàng)目隊(duì)伍的資源整合能力和水平。

3 結(jié)束語(yǔ)

總之，PPP項(xiàng)目作為一種新型的商業(yè)模式，對(duì)于電力企業(yè)來(lái)講，特別是地方供電企業(yè)來(lái)講，還處在摸索的階段。而對(duì)于電力企業(yè)來(lái)講，要加快自身的發(fā)展，就不能回避PPP項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，并通過(guò)各方面的措施對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)避，這樣才能更好的電力建設(shè)的新發(fā)展。

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